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論公民公法上金錢給付義務(wù)
論公民公法上金錢給付義務(wù)高軍
“財(cái)政為庶政之母”，財(cái)政對任何一個(gè)國家的重要意義均不言而喻�，F(xiàn)代法治國家在財(cái)政上表現(xiàn)為“租稅國家”，國家本身不從事私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而？由社會(huì)自由發(fā)展，其所支出的一切費(fèi)用均通過公權(quán)力參與社會(huì)財(cái)富分配的方式取之于民眾（其中主要通過稅收的方式）。[1]政府從國民經(jīng)濟(jì)中籌措公共活動(dòng)所需資金的方式主要有：①要求公民直接給付物或勞務(wù)。在當(dāng)代的實(shí)踐中幾乎不使用這種方式，這一原則僅存在于金錢給付不能滿足，尤其是兵役方面。②通過國有企業(yè)、國有土地的盈余等“財(cái)產(chǎn)收益”扶持國家。但這種方式在自由經(jīng)濟(jì)國家問題頗大。③以公課形式取得收入。所謂公課是以財(cái)政收入為主要或次要目的的強(qiáng)制性公法金錢給付義務(wù)。具體而言公課又包括稅收和非稅公課，非稅公課則包括規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)（由于兩者均以對待給付為要件，故合稱為受益負(fù)擔(dān)）以及作為新興的財(cái)政工具的特別公課三種類型。除以上三種方式之外，政府還有大量其他的收入來源，如罰款，以及從沒收、捐贈(zèng)獲得的收入等。[2]在現(xiàn)代社會(huì)，由于通過課以公民公法上？錢給付義務(wù)的方式對憲法保障的？為自由的限制最少，在財(cái)政收入方面，市場經(jīng)濟(jì)國家無不選擇該方式進(jìn)行。
一、公法上金錢給付義務(wù)的主要種類
公民公法上金錢給付義務(wù)主要包括稅收、非稅公課（包括規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)、特別公課三種，在我國通常被統(tǒng)稱為“行政事業(yè)性收費(fèi)”）、行政罰的罰款、刑事罰的罰金、滯納金等。在我國，稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)是財(cái)政收入的主要來源，而罰款雖非財(cái)政收入來源的主要形式，但由于其規(guī)范性差，亂罰款現(xiàn)象極為嚴(yán)重而備受公眾詬病，故罰款事實(shí)上已成為一種常見的公民公法上金錢給付義務(wù)，因此亦有于此一并探討之必要。
1、稅收。稅收是公共當(dāng)局為法定強(qiáng)制性的金錢給付，公共當(dāng)局毋須對此為對待給付，符合征稅要件時(shí)即產(chǎn)生公法上債的關(guān)系。稅收具有以下特征：（1）非營利性。稅收是以滿足國家的一般需要為目的，而非營利性。納稅義務(wù)人僅將其受憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)中收益的一部分，歸國家所有，以作為其財(cái)產(chǎn)自由保障的對價(jià)，除此之外，不負(fù)對國家財(cái)政分擔(dān)的義務(wù)。[3]（2）共同報(bào)償性。稅收的課征，不采取個(gè)別報(bào)償?shù)脑瓌t，而是根據(jù)共同報(bào)償?shù)脑瓌t予以決定。也就是說，稅收與個(gè)人自國家所接受的個(gè)別特殊的公益服務(wù)或利益，并無直接對應(yīng)的關(guān)系。（3）強(qiáng)制性。稅收的課征，是運(yùn)用國家政治權(quán)力，強(qiáng)制實(shí)行，亦即課稅權(quán)屬于國家主權(quán)，課稅權(quán)的行使具有強(qiáng)制性。
2、非稅公課。（1）規(guī)費(fèi)。作為對本著申請人利益而做出的具體職務(wù)行為或其他行政服務(wù)的對待給付而交納。其管轄部門不是財(cái)稅機(jī)關(guān)，而是按照其提供對待給付事務(wù)的性質(zhì)，相應(yīng)的定其管轄機(jī)關(guān)。規(guī)費(fèi)具體又分為對職務(wù)行為的行政規(guī)費(fèi)和為使用公共設(shè)施而交付的使用規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)主要特征在于有給付與相對給付之對待關(guān)系存在。由于規(guī)費(fèi)是用以補(bǔ)償國家對人民所為行政給付的成本，故而不問人民受領(lǐng)該項(xiàng)給付，是出于其主動(dòng)的請求還是被動(dòng)的強(qiáng)制接受。[4]（2）受益費(fèi)。為設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施，要求那些可能從中受益者提供。受益費(fèi)的法律性質(zhì)，系基于統(tǒng)治權(quán)，為滿足財(cái)政需求，對建造、改良或增建營造物或公共設(shè)施，所征收的全部或一部費(fèi)用的金錢給付。與規(guī)費(fèi)不同的是，在于給付與對待給付間，無需有直接關(guān)聯(lián)性，即受益費(fèi)的征收與實(shí)際使用無關(guān)，無需義務(wù)人現(xiàn)實(shí)取得利益，只要有潛在的受益可能性即可。另外，亦不問該項(xiàng)工程，是否因受益人的請求或呼吁而進(jìn)行。因此，立法者在規(guī)費(fèi)或受益費(fèi)之間作決擇時(shí)，受益的個(gè)別受領(lǐng)人事實(shí)上已明確時(shí)，征收規(guī)費(fèi)；如群體受益?zhèn)�人只有受益可能時(shí)，征收受益費(fèi)。在管轄方面，同規(guī)費(fèi)管轄的原則一樣，其管轄部門不是財(cái)稅機(jī)關(guān)，而是按照其提供對待給付事務(wù)的性質(zhì)，相應(yīng)的定其管轄機(jī)關(guān)。（3）特別公課。作為一種新興的財(cái)政工具，特別公課是國家為一定政策目標(biāo)的需要，對于有特定關(guān)系的國民所課征的，并限定其課征所得的用途的公法上負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，根據(jù)設(shè)立的目的不同，特別公課具體又可以分為以取得財(cái)源為目的的特別公課以及管制誘導(dǎo)性特別公課。特別公課與稅收不同之處在于：特別公課是為了支應(yīng)特別國家任務(wù)而向特定群體而不是向一般納稅義務(wù)人所征收，不實(shí)行統(tǒng)籌統(tǒng)支，不支應(yīng)國家的一般財(cái)政需求，不透過預(yù)算而流入特別基金中。特別公課具有的該特點(diǎn)決定了規(guī)范特別公課的法律并非稅法，而是根據(jù)不同的特定國家任務(wù)（例如經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)保事務(wù)等）定其管轄權(quán)歸屬，由經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法或環(huán)保法所管轄。[5]
3、罰款。罰款是行政法中對行政上的義務(wù)懈怠進(jìn)行制裁，以確保行政上義務(wù)得以履行的一種秩序罰。具有以下特征：（1）以維持行政秩序?yàn)槟康�；�?）以違反行政義務(wù)者為處罰的對象；（3）是施加于違反行政義務(wù)而有礙行政秩序維持的行為者的一種制裁，非僅為原有義務(wù)的履行，因此，具有制裁的性質(zhì)；（4）與以強(qiáng)制相對人履行未來的行政義務(wù)的行政強(qiáng)制執(zhí)行不同，罰款針對的是過去的行為；（5）原則上以行政機(jī)關(guān)為處罰主體。[6]
二、公法上金錢給付義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)及課征原則
自近代資產(chǎn)階級革命以來，啟蒙思想家揭橥天賦人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣大旗，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)已深入人心，資產(chǎn)階級革命勝利后一系列憲法性法律文件確立了財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)，更是受到國際人權(quán)公約及各國憲法的普遍保護(hù)。因此，國家從公眾手中強(qiáng)制性的取得財(cái)產(chǎn)，就本質(zhì)而言是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵犯。國家之所以可以對公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行這樣的侵犯，社會(huì)契約論對之進(jìn)行了倫理的證成，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府下的最大和主要目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)�！盵7] “國家的收入是每個(gè)公民所付出的自己財(cái)產(chǎn)的一部分，以確保它所余財(cái)產(chǎn)的安全和快樂地享用這些財(cái)產(chǎn)”。[8]事實(shí)上，社會(huì)契約論僅僅為國家從公民手中強(qiáng)制性取得財(cái)產(chǎn)提供了終極意義上的倫理證成，至于國家對公民課以公法上金錢給付義務(wù)如何才是正當(dāng)?shù)囊约氨仨氉裱裁丛瓌t，須從“正義國家”公民憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的高度進(jìn)行論證。
�。ㄒ唬﹪艺n以公民各種金錢給付義務(wù)時(shí)在形式上應(yīng)共同遵守的原則
法治國家對公民課以公法上金錢給付義務(wù)，屬于干預(yù)行政，由于涉及對公民憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，必須遵守法治國法律優(yōu)位、法律保留原則，即必須通過法律的形式予以設(shè)定，行政機(jī)關(guān)無權(quán)通過自行設(shè)定規(guī)范性文件的方式對公民課以金錢給付義務(wù)，法律在設(shè)定公民金錢給付義務(wù)時(shí)規(guī)定必須明確。行政機(jī)關(guān)在對公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收時(shí)，必須根據(jù)相關(guān)實(shí)體法及程序法的明確規(guī)定而依法行政。例如，對于稅收征收而言，“稅收法定”即為首要的原則�！罢疀]有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因?yàn)槿绻魏稳藨{借自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無須取得人民的同意，他就侵犯了有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的。如果另一個(gè)人可以有權(quán)隨意取走我的東西，那么我還享有什么財(cái)產(chǎn)權(quán)呢？因而未經(jīng)人民自己或其代表同意，絕不應(yīng)該對人民的財(cái)產(chǎn)課稅�！盵9] “如果行政者有權(quán)決定國家稅收的權(quán)力，而不只限于僅僅表示同意的話，自由就不存在了，因?yàn)檫@樣的行政權(quán)力就在立法最重要的關(guān)鍵上成為立法性質(zhì)權(quán)力了�！盵10]“稅收法定”作為稅法的基本原則，同時(shí)也為當(dāng)代世界除朝鮮等極少數(shù)國家外的絕大多數(shù)國家憲法所確立。例如，日本憲法規(guī)定：“新課租稅或變更現(xiàn)行規(guī)定，必須有法律或法律規(guī)定之條件作依據(jù)�！卑＜皯椃ㄒ�(guī)定：“只有通過法律才能設(shè)置、修改或取消公共稅捐；除法律規(guī)定的情況以外，任何人均不得免交稅捐；只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，才可責(zé)成人們交納其他形式的賦稅�！北R森堡憲法第99條規(guī)定：“非根據(jù)法律，不得規(guī)定任何由國家征收的稅收�！钡鹊�。稅收法定原則具體又包括課稅要素法定主義、課稅要素明確主義、合法性原則、程序保障原則四項(xiàng)內(nèi)容。[11]
課以公民金錢給付義務(wù)必須通過法律的方式確定，并不表明事無巨細(xì)均由法律所包攬無余。現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，事務(wù)繁多，限于立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)繁重而沒有時(shí)間、能力或不想就細(xì)節(jié)事項(xiàng)做出規(guī)定，或者有時(shí)制定的法律事項(xiàng)具有技術(shù)性，立法機(jī)關(guān)不宜對這種過于技術(shù)化的事項(xiàng)制定法律等原因，將部分事項(xiàng)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)通過法規(guī)、命令等形式予以規(guī)范的授權(quán)立法（又稱委任立法）往往在所難免。授權(quán)立法與立法機(jī)關(guān)的立法相比所具有的迅速、靈活、專業(yè)性技術(shù)性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，使其擠身成為現(xiàn)代立法制度的重要組成部分，在當(dāng)今世界各國普遍存在。[12]但是，畢竟授權(quán)立法對傳統(tǒng)的政治體制和憲政理論提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，同時(shí)也對公民的基本權(quán)利構(gòu)成了很大威脅，因此，授權(quán)立法必須遵循以下原則：（1）授權(quán)明確性原則。即授權(quán)的內(nèi)容必須明確，一般的、空白的授權(quán)（即無限制的授權(quán)）是絕不允許的，因?yàn)椤叭绻谑跈?quán)法中沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)制約委任立法，行政機(jī)關(guān)等于拿到了一張空白支票，它可以在授權(quán)的領(lǐng)域里任意制造法律�！盵13]（2）轉(zhuǎn)授權(quán)禁止原則。被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)的范圍內(nèi)自行立法，禁止其將被授與的立法權(quán)再轉(zhuǎn)授與其他部門。
（二）國家課以公民各種金錢給付義務(wù)時(shí)應(yīng)遵守的實(shí)質(zhì)性原則
國家課以公民金錢給付義務(wù)時(shí)應(yīng)遵守的實(shí)質(zhì)性原則，必須根據(jù)不同種類義務(wù)的事物本質(zhì)，從不同種類的公民金錢給付義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)出發(fā)，設(shè)定相應(yīng)的法治國比例原則等要件，以符合實(shí)質(zhì)的合理性。
1、稅收。稅收存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于：由于財(cái)產(chǎn)權(quán)受憲法保障，私人得以自由使用、受益、處分，但私有財(cái)產(chǎn)亦須仰賴公共服務(wù)的提供。亦即營利行為之前提，在于市場雖非國家所形成，但國家組織結(jié)合促成市場，并提供法律秩序之保障以使市場運(yùn)作。由此，財(cái)產(chǎn)的市場關(guān)聯(lián)性決定了納稅義務(wù)實(shí)為國家法律上保障經(jīng)濟(jì)自由之對價(jià)。[14]此外，由于國家國防、外交與交通等公共產(chǎn)品的供給，因與具體的個(gè)別國民通常無直接關(guān)系，因此，無從設(shè)定人民與國家之間相對待的給付義務(wù)。而在國家的其他的例如振災(zāi)、撫恤、救濟(jì)失業(yè)等事務(wù)范疇，雖可認(rèn)定人民應(yīng)承擔(dān)其費(fèi)用，但國家有其原應(yīng)具有之功能，亦不得因經(jīng)濟(jì)之考慮，而將人民拒之門外。因此，國家必須擁有廣泛的財(cái)政收入來源，且該來源與所從事事務(wù)之間，并不具有相對待的關(guān)系，此即稅收。[15]稅收制度之所以受到重視，在于國家因此可以獲得更完善和更有保障的資金來源，而且在于稅收使社會(huì)財(cái)富再分配得以實(shí)施。此外，稅收的優(yōu)勢還在于，按照個(gè)人能力課稅，使個(gè)人的贏利能力與社會(huì)國家的前提保持一致。因此，現(xiàn)代法治國家在財(cái)政上無不表現(xiàn)為“租稅國”形式，財(cái)政收入主要來源于稅收，“租稅國”為法治國家的憲法國體。[16]
稅收征收應(yīng)遵循的原則：（1）量能征稅原則。稅收的特征在于無可歸屬于個(gè)人的對待給付，同時(shí)也無法就其對待給付加以衡量其價(jià)值，因此，納稅義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，只能依據(jù)量能原則，針對人民之經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能？而定其納稅義務(wù)。即對稅而言，無法就個(gè)人的利益或受益加以追究，只能考慮何種稅收負(fù)擔(dān)符合其負(fù)擔(dān)能力。稅收雖無對待給付，但其亦非納稅義務(wù)人之特別犧牲，相對國家須為一般政務(wù)推動(dòng)，其具有共同報(bào)償之特性，且人民在課稅前后之市場競爭？應(yīng)相同，而人民在事前即得藉由法？規(guī)定預(yù)知其稅收負(fù)擔(dān)，事后并得以司法救濟(jì)之。[17] （2）征收有度原則。稅收屬于對人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此必須有節(jié)制，“要把國家的收入規(guī)定得好，就應(yīng)該兼顧國家和國民兩方面的需要。當(dāng)取之于民時(shí)，絕不應(yīng)該因?yàn)閲蚁胂裆系男枰懦龂駥?shí)際上的需要�！薄皼]有任何東西比規(guī)定臣民應(yīng)繳納若干財(cái)產(chǎn)，應(yīng)保留若干財(cái)產(chǎn)，更需要智慧與謹(jǐn)慎了”�！坝�(jì)算國家收入的尺度，絕不是老百姓能夠繳付多少，而是他們應(yīng)當(dāng)繳付多少。如果用老百姓能夠繳付多少去計(jì)算的話，那么至少也應(yīng)當(dāng)用他們經(jīng)常的繳付能力作標(biāo)尺。”[18]熊彼特認(rèn)為，租稅本身有其不容逾越的界限。當(dāng)國家產(chǎn)生異化，逾越了租稅的界限，則租稅國家將失去存立基礎(chǔ)。越過了課稅的界限，政府所每多一分的增稅，所象征者，并非每多一分的稅收，反而只是生產(chǎn)力的減損一分。從財(cái)政學(xué)的觀點(diǎn)來看，倘借用拉弗曲線——稅率與稅收的正比關(guān)系，將會(huì)因?yàn)檫_(dá)到一個(gè)最適頂點(diǎn)而終止，倘課征的稅率，超越該頂點(diǎn)所對應(yīng)的最佳稅率，則稅收反而會(huì)減少。進(jìn)而認(rèn)為國家有一整體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的稅負(fù)，過度課征的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)的誘因?qū)⒁蚨鴾p損，反而可能流失稅源。從憲法的角度來看，國家對于公權(quán)力的課稅權(quán)，對于人民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的私領(lǐng)域的經(jīng)營成果，其所要求的分享，勢必不能過度，此即過度禁止原則的體現(xiàn)。[19]
2、非稅公課[20]
�。�1）規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)的正當(dāng)性在于：規(guī)費(fèi)義務(wù)人所取得的特殊經(jīng)濟(jì)利益或公權(quán)力為其服務(wù)而有所花費(fèi)。規(guī)費(fèi)的征收原則：與稅不同，決定規(guī)費(fèi)高低的首要因素不是債務(wù)人的給付能力或其他社會(huì)價(jià)值，而是行政給付的費(fèi)用大小，因此，對于規(guī)費(fèi)的征收主要適用對等報(bào)償?shù)脑瓌t。對使用規(guī)費(fèi)和行政規(guī)費(fèi)必須進(jìn)行限制，不允許規(guī)費(fèi)數(shù)額超出行政支出，尤其不允許提高規(guī)費(fèi)，而為其他行政項(xiàng)目集資。在具體運(yùn)用規(guī)費(fèi)均衡原則中，必須區(qū)分總體性規(guī)費(fèi)收入的數(shù)額與確定一定具體的規(guī)費(fèi)之間的不同：對于總體規(guī)費(fèi)收入適用“費(fèi)用抵償原則”，確定具體規(guī)費(fèi)適用“對等原則”。依此，必須根據(jù)總體費(fèi)用確定規(guī)費(fèi)的總體收入，根據(jù)對等給付確定具體規(guī)費(fèi)。①費(fèi)用抵償原則。費(fèi)用抵償原則所包含的首要目的是費(fèi)用逾越禁止，其中，也暗含了這一趨勢：作出的開支應(yīng)盡可能由使用規(guī)費(fèi)和行政規(guī)費(fèi)抵銷，而不至于使其成為公眾整體承擔(dān)的開支。此外，費(fèi)用抵償原則還要求：不允許任何行政部門為其他項(xiàng)目取得盈余而相當(dāng)顯著地提高規(guī)費(fèi)收入。支出中只應(yīng)計(jì)算行政部門在人力、物力方面的總體花費(fèi)（包括行政建筑、退休金負(fù)擔(dān)等），使用規(guī)費(fèi)中亦應(yīng)計(jì)算資本利息和折舊費(fèi)。②對等原則。一般情況下在使用規(guī)費(fèi)中，規(guī)費(fèi)必須根據(jù)實(shí)際對等給付以及其價(jià)值予以確定。在此不得根據(jù)“交易價(jià)值”（價(jià)值規(guī)費(fèi)）、給付領(lǐng)受人的主觀價(jià)值或其他社會(huì)關(guān)系來量定規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)必須盡可能與“真正”給付保持對等性（對等性準(zhǔn)則）。具體衡量時(shí)：首先，允許總體計(jì)價(jià)。比如，在展覽以及游泳池入場券上可以一律收取同一價(jià)格，而無需顧及每一使用人具體逗留時(shí)間的長短。其次，對于不可能衡量或不適宜衡量某一利用，例如排污時(shí)，則必須采取一個(gè)與真實(shí)性最為接近的估計(jì)準(zhǔn)則（可能性準(zhǔn)則）。而對于受領(lǐng)人的給付能力和促進(jìn)愿望（社會(huì)因素），給付對具體受領(lǐng)人的價(jià)值皆不在考慮之列。一定的社會(huì)負(fù)擔(dān)確需要減輕時(shí)，不得轉(zhuǎn)嫁為其他交付規(guī)費(fèi)費(fèi)負(fù)擔(dān)。對行政規(guī)費(fèi)而言，在原則上適用前述使用規(guī)費(fèi)的規(guī)定，但是由于職務(wù)行政價(jià)值很難通過總體費(fèi)用被除以個(gè)案數(shù)字而得出，因此，取而代之的作法是根據(jù)具體職務(wù)行為所針對的物對申請人的價(jià)值（價(jià)值規(guī)費(fèi)），來確定規(guī)費(fèi)的多少。
�。�2）受益費(fèi)。受益費(fèi)征收的正當(dāng)性在于：受益費(fèi)義務(wù)人可能從設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施中受益，因此必須負(fù)擔(dān)設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施的全部或一部費(fèi)用。受益費(fèi)的征收原則：受益費(fèi)的確定適用在確定規(guī)費(fèi)時(shí)相同的準(zhǔn)則，即根據(jù)總體費(fèi)用確定受益費(fèi)的總體收入，根據(jù)對等給付確定具體受益費(fèi)。不過，因?yàn)閷Φ冉o付僅作為使用設(shè)施好處的可能性而存在，故分擔(dān)準(zhǔn)則一般情況下必須根據(jù)可能性準(zhǔn)則來確定。
�。�3）特別公課。特別公課的正當(dāng)性在于：預(yù)算周延性原則、全民負(fù)擔(dān)平等性原則（量能原則）以及統(tǒng)籌統(tǒng)支等基本理念，有所不足而須加以擴(kuò)充。特別公課存在的依據(jù)，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)，完全在于其作用，即創(chuàng)造財(cái)源、對財(cái)產(chǎn)加以負(fù)擔(dān)以及對行為的管制誘導(dǎo)。由于特別公課與稅收平等負(fù)擔(dān)原則不同，并且專款專用，受議會(huì)監(jiān)督的程度較低，因此，國家的財(cái)源，應(yīng)以稅收為主，僅在特殊事由及例外的情形下，有特殊合理的正當(dāng)事由才可以征收特別公課。（1）以取得財(cái)源供特定國家任務(wù)的特別公課，需具備以下較嚴(yán)格的課征要件：①課征義務(wù)人是具有同構(gòu)型的群體。②此群體具有共同責(zé)任。③課征需對繳納的特定群體有利，即不得為他人利益而課征。（2）以管制誘導(dǎo)性為目的的特別公課�？梢詾樗死娑n征，但須以先前（為公益）義務(wù)違反為前提。
3、罰款[21]
罰款正當(dāng)性在于：國家為了維持行政秩序，基于法律的規(guī)定，往往會(huì)課以公民一定的行政義務(wù)，對于違反行政義務(wù)者，必須施以適當(dāng)?shù)奶幜P加以糾正。
罰款應(yīng)當(dāng)遵循的原則：（1）目的合理性原則。來自罰款的收入雖在事實(shí)上構(gòu)成國家財(cái)政收入的一部分，但罰款的目的在于懲戒違法行為，不得以取得財(cái)政收入為主要或附隨目的。（2）比例原則。又稱禁止過度原則，國家采用罰款手段制裁行為人，以達(dá)到維護(hù)一般社會(huì)秩序之目的時(shí)，由于對人民的處罰必然干涉其基本權(quán)利，因此要求干涉與所得之間，應(yīng)具有適當(dāng)?shù)谋壤辉试S一味地重罰。（3）有責(zé)性原則。當(dāng)一個(gè)人必須對其行為負(fù)責(zé)時(shí)，才得對其加以非難，同時(shí)其所受的罰款亦須與其責(zé)任相當(dāng)。
三、我國課以公民金錢給付義務(wù)的立法現(xiàn)狀考察
傳統(tǒng)中國社會(huì)，皇權(quán)至上，奉行的是“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣” ，從終極意義上講，整個(gè)社會(huì)的所有財(cái)富均屬皇權(quán)所有，皇權(quán)征稅的正當(dāng)性及應(yīng)遵循的原則等缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的政治學(xué)解釋。對臣民而言，交納“皇糧國稅”乃天經(jīng)地義，對于來自皇權(quán)及其各級代理人的苛捐雜稅，只有承擔(dān)的份，過于超出容忍底線，實(shí)在無法忍受則只有揭竿而起進(jìn)行搏命一途。中國古代歷史長河中，雖不乏明智之士對統(tǒng)治者偶爾發(fā)出“不竭澤而漁”的警示及“苛政猛于虎”的嘆息，亦曾有過唐代楊炎的兩稅制、北宋王安石變法、明代張居正的“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等各式減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，但自身范圍內(nèi)局部的修補(bǔ)，難以最終扭轉(zhuǎn)農(nóng)民起義、王朝更迭的命運(yùn)，整個(gè)中國封建社會(huì)始終無法逃避“威權(quán)主義與黃宗羲定律”的宿命。[22]
中國近代意義上的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，發(fā)韌于晚清“新政”時(shí)期的修訂新律，而濫觴于辛亥革命后所頒布的一系列憲法性文件中。但遺憾的是，囿于時(shí)代的局限，這些公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款始終只是停留在紙面上，現(xiàn)實(shí)中，苛捐雜稅多如牛毛，人民負(fù)擔(dān)之重苦不堪言，這也是導(dǎo)致國民黨在大陸失去政權(quán)的主要原因之一。新中國建立后，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，由于公有制占絕對的主導(dǎo)地位，實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，普遍的低工資制度下公民擁有的財(cái)產(chǎn)極為有限，因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的重要意義難以彰顯。改革開放后，伴隨著民營經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，公有制一統(tǒng)天下的格局被改變，民營經(jīng)濟(jì)已占據(jù)了半壁江山，與此同時(shí)公民私人所擁有的社會(huì)財(cái)富亦大幅增長，對保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求越來越迫切。2004年3月14日，十屆全國人大二次會(huì)議通過憲法修正案，將“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”以及“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，我國憲法對人權(quán)的保障實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但是，遺憾的是，實(shí)踐中，憲法公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款未得到嚴(yán)格的貫徹，我國對公民課以金錢給付義務(wù)的立法方面存在嚴(yán)重的缺陷，甚至可以說總體上存在著合法性危機(jī)，主要表現(xiàn)為：
�。ㄒ唬┓苫潭鹊�
國家課以公民金錢給付義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是對作為公民憲法基本權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此，從法律保留的角度，必須通過法律的形式進(jìn)行。我國憲法中雖然未明文規(guī)定法律保留原則，但在屬憲法性法律的《立法法》第8條中規(guī)定了對公民課以金錢給付義務(wù)的法律保留原則，即“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”、“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項(xiàng)“只能制定法律”。但是在立法實(shí)踐中，該原則并未能得到嚴(yán)格的貫徹。
首先，稅收立法方面。我國憲法中涉稅條款僅有一條，即只在第56條規(guī)定了“公民有依照法律納稅的義務(wù)”，而對于稅收法定、稅收公平以及納稅人權(quán)利等均未提及。在我國，全國人大制定的涉稅法律只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國人大常委會(huì)制定的有《稅收征管法》一部。而國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個(gè)稅種的開征和6個(gè)稅種的停征。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件。至于省以及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。
其次，非稅公課立法方面，我國立法對于非稅公課中的規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)、特別公課未作具體、明確的區(qū)分，而社會(huì)公眾對于這幾個(gè)概念之間的差別及相應(yīng)的法理內(nèi)容所知?jiǎng)t更是不甚了了，這幾個(gè)概念常常混合在一起統(tǒng)稱為“行政事業(yè)性收費(fèi)”。迄今為止，我國尚無一部統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費(fèi)法》，規(guī)定單項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的法律也極罕見。雖然《行政許可法》對行政許可收費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范，但其調(diào)整的范圍有限，即只是針對對職務(wù)行為的行政規(guī)費(fèi)，而為使用公共設(shè)施而交付的使用規(guī)費(fèi)、以及受益費(fèi)、特別公課等均不包含其中。至于《行政許可法》規(guī)范行政規(guī)費(fèi)的具體效果，有學(xué)者考察后認(rèn)為：自該法實(shí)施以來，行政許可項(xiàng)目清理困難？“不收費(fèi)制度”難以落實(shí)現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，使得該法規(guī)范行政許可收費(fèi)的初衷大打折扣。[23]事實(shí)上，在我國非稅公課的征收主要通過行政機(jī)關(guān)自我授權(quán)式的行政審批方式進(jìn)行，這種行政權(quán)的自我擴(kuò)張基本不受立法權(quán)的約束，條塊分割、各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，處于極為混亂的局面，幾乎所有的行政事業(yè)單位都有各式各樣、名目繁多的收費(fèi)權(quán)。有資料表明：1997年全國各類收費(fèi)總額近4200億元，相當(dāng)于我國同期財(cái)政收入的45%，據(jù)財(cái)政部不完全統(tǒng)計(jì)，各級政府的收費(fèi)項(xiàng)目即達(dá)6800余項(xiàng)。[24]
第三，罰款方面。在我國，統(tǒng)一對罰款進(jìn)行規(guī)范的法律是《行政處罰法》。該法第8條中規(guī)定罰款為行政處罰的一種，第9條至第14條對行政處罰的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)范（其中包括對罰款權(quán)的規(guī)范），同時(shí)該法還規(guī)定了行政處罰實(shí)施的程序（其中包括罰款實(shí)施的程序）。但是，該法所存在的缺陷在于：（1）罰款行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等缺乏明文規(guī)定；（2）規(guī)定有權(quán)設(shè)置罰款行政處罰的規(guī)范性文件的立法層次過多，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章均可以設(shè)立罰款類型的行政處罰。雖然規(guī)定了上一級規(guī)范性文件對罰款已有規(guī)定，下級規(guī)范性文件對罰款予以具體化時(shí)不得逾越上一級規(guī)范性文件所設(shè)定的范圍，但事實(shí)上，往往法律、行政法規(guī)僅僅只是對罰款作原則性的、模糊的規(guī)定，實(shí)踐中罰款數(shù)額更多是由下級規(guī)范性文件所創(chuàng)設(shè)。
�。ǘ┦跈�(quán)立法規(guī)范性差
我國《立法法》規(guī)定授權(quán)立法可以對公民課以金錢給付義務(wù)，該法第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外�！蓖瑫r(shí)，第10條對授權(quán)立法的方式進(jìn)行了規(guī)范，即“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)�！钡z憾的是，在我國，課以公民金錢給付義務(wù)方面的授權(quán)立法大量存在，但《立法法》第10條對授權(quán)明確性要求的限制性規(guī)定卻未能得到好的遵守。突出地表現(xiàn)在稅收立法上，我國稅收立法領(lǐng)域授權(quán)立法之所以能獨(dú)攬風(fēng)騷，其根源在于1984年9月18日全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，該決定內(nèi)容如下：“決定授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)，加以修訂，提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。國務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經(jīng)營企業(yè)和外國企業(yè)。”可以看出，該授權(quán)目的和范圍過于寬泛，不符合授權(quán)明確性的要求，屬于典型的空白授權(quán)條款。
至于《立法法》第10條中明文禁止的轉(zhuǎn)授權(quán)問題，在現(xiàn)實(shí)中，授權(quán)立法的轉(zhuǎn)授權(quán)現(xiàn)象無論是在稅收、非稅公課、還是罰款的設(shè)定上，則更是比比皆是。例如，《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定了征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但未具體規(guī)定征收的方式和標(biāo)準(zhǔn)，而是將其授權(quán)給了國務(wù)院，而國務(wù)院在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中又將征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)再次轉(zhuǎn)授權(quán)給了各地省級人大。再例如，全國人大及其常委會(huì)把印花稅立法事項(xiàng)委托給了國務(wù)院，國務(wù)院于1988年制定了《印花稅暫行條例》，但該條例內(nèi)容過于簡略，只有區(qū)區(qū)的十六條。在第15條中規(guī)定該條例“由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋；施行細(xì)則由財(cái)政部制定”，事實(shí)上將“稅收法定”原則中最具有核心意義的印花稅稅率的決定權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)給了財(cái)政部。這是2007年5月30日財(cái)政部突然宣布上調(diào)股市印花稅，對股市造成重創(chuàng)、廣大股民損失慘重，而該期間政府股市交易印花稅收入則日進(jìn)數(shù)億金現(xiàn)象之所以發(fā)生的根本原因所在。事實(shí)上，對于《印花稅暫行條例》來說，自1988年實(shí)施以來，這個(gè)條款疏漏、缺陷甚為明顯的條例迄今已“暫行”了近21年。《立法法》第11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律�！�21年的“暫行”實(shí)踐，制定法律的條件還尚不成熟，似乎無論如何都難以令人信服。
�。ㄈ┮�(guī)范性文件非理性甚至違法的現(xiàn)象嚴(yán)重
現(xiàn)實(shí)中，由于課以公民公法上金錢給付義務(wù)的規(guī)范性文件的立法層次低，規(guī)范化程度差，在課以公民公法上金錢給付義務(wù)，特別是在非稅公課及罰款行政處罰的設(shè)定上普遍存在著嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)為：
1、就目的而言，借收費(fèi)或懲戒違法行政行為名義，實(shí)際是為創(chuàng)收而收費(fèi)、罰款的動(dòng)機(jī)明顯。2、就手段而論，明顯違反比例原則的收費(fèi)過高以及罰不當(dāng)其“罪”的重罰規(guī)定在規(guī)范性文件中往往比比皆是。3、此外，在這些規(guī)范性文件中，規(guī)定的罰款數(shù)額區(qū)間常常過大，賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大等等。
由于以上課以公民公法上金錢給付義務(wù)的立法存在諸多的缺陷，加之在我國尚未建立司法違憲審查制度，而現(xiàn)行全國人大常委會(huì)的違憲審查方式則難以有效的行使，此外《行政訴訟法》受案范圍只針對“具體行政行為”，而對普遍存在的、根源性的規(guī)范性文件即“抽象行政行為”侵犯公民權(quán)利無法提起訴訟，完善、有效的救濟(jì)手段的缺乏，遂使得財(cái)政“利維坦”權(quán)力肆意地?cái)U(kuò)張到社會(huì)的每一個(gè)角落，財(cái)政亂象迭出：1、政府非稅收入比重大，財(cái)政收支預(yù)算控制程度差。當(dāng)前，我國預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的95%以上來自于稅收，因此，我國已具備租稅國的主要特征。但是，非稅收入是政府收入體系的一個(gè)組成部分，但其超常規(guī)增長和無序膨脹現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，2005年全國財(cái)政收入為31649.29億元，但該年度全國行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億元，這筆數(shù)額龐大的收入屬于各級政府預(yù)算外收入，由各級政府支配，不受預(yù)算監(jiān)督。至于散落在地方各個(gè)部門的手中完全游離于管理之外的制度外收入數(shù)額則更是難以計(jì)算。2、長期以來，由于我國行政事業(yè)單位冗員過多，許多政府職能部門設(shè)機(jī)構(gòu)，但是財(cái)政卻不全額撥款，甚至全部由收費(fèi)、罰款來解決，稱“設(shè)機(jī)構(gòu)，給政策”。在資金撥付方面，財(cái)政上實(shí)行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費(fèi)單位，事實(shí)上造成誰收費(fèi)、誰罰款誰使用的局面。由于收費(fèi)、罰款多少與單位的利益直接相關(guān)，無論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位都有一種多收費(fèi)、多罰款的本能沖動(dòng)。這些部門往往利用我國“部門立法”模式的弊端，使得“部門利益化，利益法制化”，所立之法在一定程度上喪失公平正義的品質(zhì)，(www.gymyzhishaji.com)淪為維護(hù)部門利益的手段。3、具體實(shí)踐中，在一些地方，亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象甚至嚴(yán)重到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步，甚至一些地方的交通執(zhí)法部門為了罰款創(chuàng)收，竟然采取“釣魚式”方式引誘公民違法以進(jìn)行罰款處罰，這樣聳人聽聞的執(zhí)法者犯法的事件在現(xiàn)實(shí)中并非鮮見！[25]
結(jié)語
就財(cái)產(chǎn)權(quán)保障而言，眾所周知，對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯主要來自兩類主體，即來自于與財(cái)產(chǎn)權(quán)主體平等的主體的侵犯和來自于國家的侵犯。由于“強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強(qiáng)制國家尊重法比較不易，因?yàn)閲艺莆罩鴮?shí)力”。[26]對于來自平等主體間的侵犯，民法侵權(quán)行為法以及刑法在多數(shù)情況下能給予有效的保護(hù)和救濟(jì)，而對于來自國家的侵犯，權(quán)利受侵犯者由于與國家之間實(shí)力相差過于懸殊，往往難以得到有效的救濟(jì)。因此，為了徹底擺脫我國財(cái)政的亂象，減輕公民的負(fù)擔(dān)，應(yīng)在完善公民權(quán)利救濟(jì)制度的同時(shí)，必須從“正義國家”公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的高度，遵循法治國家法律優(yōu)位、法律保留、比例原則，從源頭上完善課以公民金錢給付義務(wù)的法制。具體包括：1、重新審視1984年全國人大對國務(wù)院稅收立法一攬子空白授權(quán)的規(guī)定，由全國人大收回稅收立法的授權(quán)，對公民課稅必須通過法律的方式進(jìn)行。2、制定包括規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)、特別公課等非稅公課在內(nèi)的完整的、統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費(fèi)法》，明確各類非稅公課的征收原則及要求。3、完善《行政處罰法》中罰款行政處罰的規(guī)定。由于罰款涉及人民基本權(quán)利的限制，其處罰的構(gòu)成要件及數(shù)額，原則上應(yīng)由法律加以規(guī)定。4、規(guī)范課以公民金錢給付義務(wù)的授權(quán)立法行為，授權(quán)的目的、范圍、期限等必須符合明確性原則。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》中立法轉(zhuǎn)授權(quán)禁止性規(guī)定。
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