現(xiàn)有社會保障制度下農(nóng)民工的尷尬

　　現(xiàn)有社會保障制度下農(nóng)民工的尷尬
　　
　　安慧敏
　　
　　摘要：農(nóng)民工作為現(xiàn)代城市發(fā)展的一個重要群體，其社會保障問題直接影響著城市的發(fā)展和整個社會的進步。本文針對現(xiàn)在農(nóng)民工社會保障中存在的諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等問題，從社會學，經(jīng)濟學各角度出發(fā)，來具體分析其產(chǎn)生的歷史根源和社會根源。在傳統(tǒng)的戶籍制度所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國農(nóng)民工的社會保障制度的立法的規(guī)制比較混亂，現(xiàn)在正在進行的有關(guān)社會保障立法雖然在一定程度上促進了農(nóng)民工社會保障問題的解決，但是仍需要進行農(nóng)民工社會保障的單獨立法。
　　
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會保障 立法
　　
　　引言：受2008年世界金融危機的影響，我國一些企業(yè)裁員或者破產(chǎn)，東南沿海一些制造型民營小企業(yè)勢頭日漸衰退，我國出現(xiàn)了農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”的現(xiàn)象，農(nóng)民工的問題又一次成為媒體和學界關(guān)注的社會熱點。而農(nóng)民工的問題主要反映在不能夠與城市居民享有同等的社會保障方面。2009年2月，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）的公布讓我們看到了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的異地接連的曙光，這是農(nóng)民工社會保障的一個偉大的進步。本文在研究現(xiàn)有體制下的社會保障的立法和政策下，對農(nóng)民工的社會保障在立法層面尋求基本的救濟途徑。同時，為中國農(nóng)民工的社會保障制度尋求一種相對合理的路徑。
　　
　　一、 現(xiàn)有體制構(gòu)建下農(nóng)民工社會保障制度存在的問題分析
　　
　　現(xiàn)有的法律制度下農(nóng)民工的社會保障制度因城市的不同而呈現(xiàn)多元化的特點。主要有三種形式：
　　
　�。�1）完全適用勞動力輸出地的農(nóng)村社會保障制度，這是大部分城市對待農(nóng)民工社會保障的態(tài)度；
　　
　�。�2）以上海和成都為代表的城市，獨立設立農(nóng)民工社會保障制度；
　　
　�。�3）以北京為代表的將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民之列的社會保障制度。
　　
　　以上三種制度雖然各異，但是對于農(nóng)民工的社會保障都存在著很大的問題，主要體現(xiàn)在一下方面：（1）農(nóng)民工社會保險的異地轉(zhuǎn)接依舊是一個比較大的問題。這也是《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）公布的直接原因；（2）大部分農(nóng)民工缺乏基本的工傷保險。進城農(nóng)民工從事的是城市居民不愿意從事的臟、苦、累的工作，一般聚集在建筑、清潔等領域，這些工作是工傷事故高發(fā)的行業(yè)，同時，就業(yè)中普遍存在著工作時間長、工作強度大的問題。但是真正享受到工傷保險待遇的農(nóng)民工很少。（3）大部分農(nóng)民工的醫(yī)療保障難于實現(xiàn)。根據(jù)李強教授于2000年對北京農(nóng)民工的調(diào)查顯示，有36.4%的農(nóng)民工在打工期間生病，有些人甚至多次生病，13.5%的生病達3次以上。生病后僅有40.7%的農(nóng)民工花錢看病，看病人均支出885.46元，而雇主為他們看病支付的醫(yī)藥費僅為72.3%,不足實際醫(yī)藥費的1/12。（4）整個社會普遍存在著農(nóng)民工參保率低的嚴重問題。（5）由于二元用工制度的存在，農(nóng)民工不能夠像城鎮(zhèn)戶口居民一樣享有諸如經(jīng)濟適用房或廉租房的社會救助政策
　　
　　（6）農(nóng)民工的子女上學問題也是社會保障制度發(fā)展需要關(guān)注的問題。
　　
　　二、存在上述問題的原因分析
　　
　　現(xiàn)階段農(nóng)民工社會保障制度體系的建立是支離破碎的。首先，全國沒有統(tǒng)一的社會保障立法來為生活在城市邊緣但為中國城市的進步發(fā)展做出巨大貢獻的農(nóng)民工群體提供法律層面的保障。其次，各地區(qū)的社會保障監(jiān)督體制操作困難。企業(yè)是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，在照顧基本的社會正常發(fā)展的情況下，地方政府無形中會將天平傾向于企業(yè)一邊。再次，國家政策和規(guī)定的出現(xiàn)往往滯后于社會的發(fā)展，以《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》（摘要）為例，雖然已經(jīng)在全國征求意見，該《辦法》的出臺還需要經(jīng)歷一個較長的過程。具體原因分析如下：
　　
　　第一，傳統(tǒng)的戶籍制度是形成所有農(nóng)民工問題的根源，傳統(tǒng)戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是形成農(nóng)民工社會保障的體制原因。
　　
　　第二，現(xiàn)行的保險制度存在缺陷。主要體現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行的社會保險制度不統(tǒng)一，關(guān)于農(nóng)民工社會保險的規(guī)定只是借助于其他制度在執(zhí)行，沒有注意到農(nóng)民工群體的特殊性，因此導致執(zhí)行無力。第二，農(nóng)民工是涉及勞動力輸出地、輸入地雙方政府，同時制度的設計對于雙方政府的職責沒有很好的明晰，導致在履行義務中政府作為不夠。第三，農(nóng)民工社會保障立法的強制力度不夠，企業(yè)在對農(nóng)民工的社會保險的對待上不夠重視，在違法成本小于守法成本時，以追求經(jīng)濟利益為目標的企業(yè)往往會選擇前者。
　　
　　第三，社會意識方面的原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農(nóng)民工社保問題的解決。有人認為政府社會保障負擔已經(jīng)很重，無力承擔對農(nóng)民工的社會保障；有人認為農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，還有農(nóng)村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。從企業(yè)方面看，有些企業(yè)錯誤地認為農(nóng)民工參保會增加成本，加重企業(yè)負擔，降低企業(yè)競爭力，部分企業(yè)對農(nóng)民工社會保障采取能拖則拖的態(tài)度，以各種理由拒絕參保。
　　
　　還有農(nóng)民工自身方面的原因：一是對社保不了解，社保意識薄弱。二是不愿參保。部分農(nóng)民工離開土地來到城鎮(zhèn)的動機主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險費勢必減少了現(xiàn)金的收入，故不愿意拿錢參保。三是不敢提出參保要求。當前，我國勞動力市場競爭激烈，農(nóng)民工的就業(yè)競爭更為激烈，一些農(nóng)民工也不敢冒著丟掉飯碗的風險向用人單位提出參保要求，就業(yè)的壓力迫使部分農(nóng)民工不得不接受用人單位的低工資和無保障。四是無力參保。部分農(nóng)民工工資收入偏低，且不穩(wěn)定，繳納保險費個人的負擔過重。
　　
　　總之，這些綜合因素導致農(nóng)民工參保率偏低，從而對國家的社會保障產(chǎn)生了負面的影響。
　　
　　三、 有關(guān)農(nóng)民工社會保障立法的一些建議
　　
　　以往學者的研究對于農(nóng)民工個社會保障問題都是在考慮一個前提，即農(nóng)民工是否應該融入城市。但是，仔細分析會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的社會保障制度的建立對于農(nóng)民工是否應該融入城市這一問題并沒有必然的聯(lián)系。固然在前面也提到，戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)有農(nóng)民工社會保障制度弊端的根源，但在我國和戶籍制度不能夠進行完全改革的前提下談全民一體化的社會保障制度是沒有什么實質(zhì)意義的。應該做的是，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，在對社會因素、經(jīng)濟因素和政治因素進行充分考量后，尋求建立一種能夠使農(nóng)民工得到真正實惠的社會保障機制。
　　
　�。ㄒ唬┮�(guī)范全國統(tǒng)一立法
　　
　　《社會保險法》（草案）正在向全社會公布并征集意見，它是與勞動立法相應的社會保障的配套制度，對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險都設立了專章規(guī)定，并對保險基金的征繳、管理、監(jiān)督問題進行了規(guī)定。社會保險作為社會保障制度的一個重要方面，全國的統(tǒng)一立法對于整個社會的用工制度有宏觀的指導意義。社會保險制度對于農(nóng)民工也同樣適用。但是農(nóng)民工流動性強、收入低的特點使得他們在社會實踐中參保率并不高，如何提高農(nóng)民工的參保率是一個重要的問題。
　　
　　第一，建立全國統(tǒng)一的社會保險基金管理系統(tǒng)，使得任何參加了社會保險的人在任何時間任何地點，在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)對于其賬戶內(nèi)的所有基金都有實質(zhì)上的支配權(quán)，或者可以稱之為一種有限制的所有權(quán)。以基本養(yǎng)老保險為例，參加了基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工不論流動到任何地方，他的基本養(yǎng)老保險賬戶將跟隨其本人，只要在法律規(guī)定范圍內(nèi)繳費滿15年中不擅自使用這一基金，且在其有勞動關(guān)系的時間內(nèi)有基本養(yǎng)老金入賬的，都應當在其年老時根據(jù)賬戶基金給以其享有社會養(yǎng)老保險的權(quán)利。
　　
　　第二，關(guān)于社會救濟，農(nóng)民工在城市中屬于邊緣群體。農(nóng)民工對城市的發(fā)展做出了重大的貢獻。建議對于各個城市應當設立專門的農(nóng)民工最低生活保障制度，這一強制的規(guī)定寫入統(tǒng)一的立法，由人力資源和社會保障部進行監(jiān)察。
　　
　　（二）建立農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障的對接機制
　　
　　農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)社會保障是兩個不同的系統(tǒng)，應當允許農(nóng)民工在打工結(jié)束后，在合理適用法律規(guī)定的程序?qū)⒆约旱纳鐣�保險賬戶轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保險賬戶。同樣在農(nóng)民工打工期間，其農(nóng)村社會保險賬戶可以轉(zhuǎn)為專門的農(nóng)民工社會保險賬戶。這一制度的實現(xiàn)要求我國建立全國統(tǒng)一的、靈活的社會保險賬戶制度，且將社會保險基金的管理形成一套嚴密的程序。關(guān)于建立全國統(tǒng)一的社會保險賬戶管理制度和社會保險基金的管理制度都應當單行立法進行合理的規(guī)范。
　　
　�。ㄈ�）對從事高危險職業(yè)的職工實行單獨的工傷保險制度
　　
　　大部分進城務工的男性農(nóng)民工從事于建筑行業(yè)，這一行業(yè)作為高危險行業(yè)其工傷事故較多。但在對建筑行業(yè)農(nóng)民工的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多用人單位明目張膽的公開違背法律不給農(nóng)民工繳納工傷保險，在出現(xiàn)工傷事故時更是以“私了”的方式解決。
　　
　　我國立法應當列舉高危險的行業(yè)，對這些行業(yè)的工傷保險制度予以特別的規(guī)定。這些高危險單位的工傷保險金的賬戶應當一個單位一個賬戶，工傷保險金由單位單獨繳納，在單位出現(xiàn)工傷事故時，工傷農(nóng)民工可以直接到相關(guān)基金管理部分領取工傷補助金。當然對于這一制度應當設立合理的審核機制，比如關(guān)于殘疾級別認定的證明和與單位存在勞動關(guān)系的證明等。
　　
　　結(jié)論：
　　
　　農(nóng)民工，這些擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開了土地從事非農(nóng)經(jīng)濟活動的雇傭勞動者，在我國的基礎經(jīng)濟建設和經(jīng)濟發(fā)展中做出了巨大的貢獻，他們既是經(jīng)濟建設的重要力量，也是構(gòu)建和諧社會的重要力量。但是計劃經(jīng)濟形成的二元體制，以及據(jù)此而客觀存在的一系列機制，嚴重的限制了農(nóng)民工的發(fā)展，導致了農(nóng)民工在政治參與、流動、就業(yè)、自身能力的提升、社會保障、住房與社會服務等方面的弱勢。農(nóng)民工問題已經(jīng)成為考驗我們執(zhí)政黨能力的一個嚴峻課題。作為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，農(nóng)民工改變了城市的社會結(jié)構(gòu)，社會保障制度的建設因此被提為了中央及各個地方政府的重要議程，每個省市尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達、外來務工人員比較多的省市，幾乎同時實施城鎮(zhèn)居民的社會保障、農(nóng)村一些的社會保障和外來務工人員的社會保障制度。21世紀以來，中央政府和地方政府制訂了大量旨在提升農(nóng)民工社會保障水平的政策和制度，概括地說，主要包含四個領域：第一，解決農(nóng)民工的各類保險問題；第二，改善農(nóng)民工的女子就學；(www.gymyzhishaji.com)第三，逐步提升農(nóng)民工的社會福利；第四，為農(nóng)民工提供培訓等社會服務。但是這些規(guī)定沒有統(tǒng)一，呈現(xiàn)出不同的地方不同的規(guī)定、不同的標準，對農(nóng)民工的待遇也是不一樣的，并且難以對接，呈現(xiàn)出很大的局域性；再者，這些規(guī)定往往是當局者的一廂情愿，沒有考慮到農(nóng)民工到底需要什么，一些保障沒有發(fā)揮到保障其利益的作用，反而起到了反面的效用，增加了農(nóng)民工的就業(yè)困難；在制度構(gòu)建上，對農(nóng)民工社會保障體制的建設游離不定，或者把他們歸入城鎮(zhèn)居民的社會保障里，或者將其歸入農(nóng)村社保系統(tǒng)，或者單獨立制，再或者針對不同的社會保險類型對這些制度兼有選擇。
　　
　　本文在針對現(xiàn)有制度缺陷提出問題并進行了原因分析，并在對現(xiàn)存制度及立法的分析研究后，對將來農(nóng)民工社會保險制度的走向、立法選擇、對接制度以及重點的保險項目等闡述了自己的見解，望能起到拋磚引玉的作用，為將來農(nóng)民工的社會保險立法盡綿薄之力。

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