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試論我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)
試論我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)
楊德君
引 言
回顧中國(guó)改革開放近30年的環(huán)境保護(hù)工作，我們不可以否認(rèn)的事實(shí)是：盡管我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面做了大量的工作，確立了我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法體系和一系列的規(guī)章制度。但是，環(huán)境問題產(chǎn)生的速度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于環(huán)境問題解決的速度。中國(guó)社會(huì)幾十年間經(jīng)歷了西方國(guó)家?guī)装倌臧l(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問題也在這數(shù)十年急劇惡化，中國(guó)大眾深刻體會(huì)到“千山鳥已絕，深溪不見蓑笠翁”的環(huán)境現(xiàn)實(shí)。為什么會(huì)這樣？現(xiàn)行環(huán)境與資源保護(hù)法體系究竟有那些不足之處？“保護(hù)環(huán)境防治污染與促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”這種目的二元論在實(shí)踐中是否可以做到協(xié)調(diào)和平衡？如何實(shí)現(xiàn)《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》對(duì)主要污染物排放總量相較2005年環(huán)境統(tǒng)計(jì)結(jié)果減少10%和“十一五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降２０％左右的約束性指標(biāo) 。雖然２００７年這兩項(xiàng)指標(biāo) 首次實(shí)現(xiàn)年度雙下降，但任重道遠(yuǎn)，環(huán)境與資源保護(hù)形勢(shì)仍然不容樂觀。突發(fā)性的破壞大事件時(shí)有發(fā)生，這和我國(guó)的環(huán)境狀況相關(guān)聯(lián)，有一定的必然性。如何理解并堅(jiān)持江澤民同志提出的“保護(hù)環(huán)境的實(shí)質(zhì)就是保護(hù)生產(chǎn)力”的論斷？在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不以損害環(huán)境與資源為代價(jià)。本文試將從以下幾個(gè)方面逐一具體分析。
一、我國(guó)環(huán)境與資源的現(xiàn)狀
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。在追求GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境一直在默默承受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的沉重負(fù)擔(dān)。工業(yè)污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現(xiàn)了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環(huán)境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍(lán)澡”、“塔斯曼海輪污染案” 等一系列危害環(huán)境的典型事件。
�。ㄒ唬┉h(huán)境污染日益嚴(yán)重
1，大氣污染狀況。伴隨工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)迅猛發(fā)展，空氣污染日趨嚴(yán)重。由于我國(guó)以煤為主要能源，大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤，使得工業(yè)和人口集中的城市產(chǎn)生嚴(yán)重的大氣污染。2006年，二氧化硫排放量為2588.8萬噸，煙塵排放量為1078.4萬噸，工業(yè)粉塵排放量為807.5萬噸。全國(guó)酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國(guó)土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國(guó)土面積的15.4% 。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開能源，因此，控制煤煙型大氣污染是我國(guó)大氣污染的重中之重。同時(shí)，2006年末全國(guó)民用汽車保有量已達(dá)4985萬輛（包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛），城市機(jī)動(dòng)車排放污染問題日益突出 。以北京市治理大氣污染為例，北京市各級(jí)政府大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)綠化、植樹造林，采取各種措施防沙治沙，并率先在全國(guó)實(shí)施國(guó)IV排放標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于歐IV標(biāo)準(zhǔn)），使得北京“藍(lán)天”紀(jì)錄不斷刷新，空氣質(zhì)量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結(jié)果。北京市政府對(duì)大氣的治理工作可說是一個(gè)榜樣。然而，相較于首都政治文化中心地位，其它城市卻很難復(fù)制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價(jià)取得合適的效果。
2，水體污染狀況。我國(guó)地表水總體水質(zhì)屬中度污染。在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)監(jiān)測(cè)的745個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中，I-III類，IV、V類，劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。七大水系中，珠江、長(zhǎng)江水質(zhì)良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質(zhì)，巢湖為V類水質(zhì)。2006年，27個(gè)國(guó)家監(jiān)控重點(diǎn)湖（庫(kù)）中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的湖（庫(kù)）2個(gè)（占7%），Ⅲ類水質(zhì)的湖（庫(kù)）6個(gè)（占22%），Ⅳ類水質(zhì)的湖（庫(kù)）1個(gè)（占4%），Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫(kù)）5個(gè)（占19%），劣Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫(kù)）13個(gè)（占48%）。其中，巢湖水質(zhì)為Ⅴ類，太湖和滇池為劣Ⅴ類，主要污染指標(biāo)為總氮和總磷 。再以北京市2008年1月大中型水庫(kù)水質(zhì)狀況 為例，作為飲用水源地——官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)為Ⅳ類；而北京市2008年1月河流水質(zhì)狀況，除潮白河水系大多在Ⅱ類外，其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態(tài) 。全國(guó)地表水總體水質(zhì)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，沒有明顯好轉(zhuǎn)的跡象。
3，其它污染狀況。2006年，全國(guó)工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為15.20億噸，比上年增加13.1%。工業(yè)固體廢棄物排放量為1303萬噸，比上年減少21.3%。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年，全國(guó)近岸大部分海域水質(zhì)良好，局部海域污染依然嚴(yán)重；遠(yuǎn)海海域水質(zhì)良好。全國(guó)近岸海域一、二類海水比例為67.7%，比上年上升0.5個(gè)百分點(diǎn)；三類海水為8.0%，下降0.9個(gè)百分點(diǎn)；四類、劣四類海水為24.3%，上升0.4個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)海域共發(fā)生赤潮93次，較上年約增加13%，累計(jì)面積約19840平方公里 。生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)沒有得到遏制。
�。ǘ┳匀毁Y源減少失衡
由于中國(guó)人口基數(shù)太大，致使人均資源占有量大大低于世界平均水平。 自然資源的人均占有量都在世界平均值以下： 水資源為1/4（總量為2.8萬億立方米，居世界第六。但人均占有量2 200立方米，被列為世界13個(gè)貧水國(guó)之一），森林資源為1/10, 耕地資源為1/5 （為美國(guó)的1/10）， 45種主要礦產(chǎn)資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡，氣候、地形條件的限制，以及多年來開發(fā)利用不盡合理、科學(xué)，造成資源的巨大損失和浪費(fèi)。聯(lián)合國(guó)《2002年中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告》指出，環(huán)境問題使中國(guó)損失GDP的3.5---8%。中國(guó)作為世界受污染最嚴(yán)重的國(guó)家，正處于十字路口，目前的路是“危險(xiǎn)之路 ”。
�。ㄈ┡c經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾
保護(hù)和改善生活、生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)在實(shí)踐中相沖突，主要表現(xiàn)以下幾方面：
1，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與資源的不可持續(xù)性消耗。（1）我國(guó)工業(yè)“兩高一資”（高耗能、高污染、低附加值、資源型）特點(diǎn)顯著，且產(chǎn)品出口較快增長(zhǎng)很快，如2007年上半年，鋼材出口量增長(zhǎng)97.7％，鋼坯增長(zhǎng)40.9％ 。由于出口產(chǎn)品中相當(dāng)大部分是的“兩高一資”型產(chǎn)品，如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機(jī)械等行業(yè)的產(chǎn)品，都消耗了大量能源，其旺盛的國(guó)際需求，進(jìn)一步加劇了我國(guó)的資源短缺和環(huán)境惡化問題。（2）產(chǎn)業(yè)政策的不合理。《2007年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中，鼓勵(lì)類第十三篇明確要加快汽車制造業(yè)的發(fā)展。而在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》中，鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)篇第十九條交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)（1，2，3，4，5）款也明確了加快汽車制造業(yè)發(fā)展。對(duì)于我們這樣一個(gè)人口大國(guó)，大力發(fā)展作為消費(fèi)主義驅(qū)動(dòng)器的汽車工業(yè)，是否可行，有待討論。而據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至2007年末全國(guó)民用汽車保有量達(dá)到5697萬輛（包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛），比上年末增長(zhǎng)14.3%，其中私人汽車保有量3534萬輛，增長(zhǎng)20.8%。預(yù)計(jì)2010年中國(guó)汽車數(shù)量可達(dá)到7167萬輛 。若達(dá)到美國(guó)百人擁有汽車55輛比例，中國(guó)還將擁有七億輛汽車。這相當(dāng)于現(xiàn)在全球汽車總量，是中國(guó)的環(huán)境與資源無法承受的。（3）產(chǎn)品過度包裝，回收利用少。由于沒有針對(duì)性的法律規(guī)范，引發(fā)的資源浪費(fèi)現(xiàn)象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒，只有中間位置擺放著幾個(gè)小巧的瓶狀物；一盒大紅袍茶葉，包裝得更為繁瑣，除了外層的手拎袋和雕花木盒，還有內(nèi)層的兩個(gè)獨(dú)立的小木盒以及盒內(nèi)包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐，最后才是裝在塑料包裝袋內(nèi)的茶葉……以北京市為例，北京市每年產(chǎn)生垃圾近500萬噸，包裝物含量就占22%。而中國(guó)包裝聯(lián)合會(huì)2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)包裝產(chǎn)品生產(chǎn)總值為4100億元，其中占70 %、價(jià)值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費(fèi)，而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統(tǒng)，大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環(huán)境中，潛在危害很大。2007年8月26日，首次提交審議的國(guó)家性法規(guī)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法（草案）》針對(duì)過度包裝僅做出了原則性確定。
2，節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品的緩慢發(fā)展。節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，關(guān)系民眾的切身利益和中華民族的生存發(fā)展。我國(guó)常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7%，人均能源資源占有量遠(yuǎn)低于世界水平 。2004年，中國(guó)超過俄羅斯成為世界第二大能源生產(chǎn)國(guó)，同時(shí)也是世界第二大能源消費(fèi)國(guó)。2001年以來，中國(guó)石油消費(fèi)高速增長(zhǎng)。據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2007年我國(guó)共進(jìn)口原油1.63億噸，同比前年增長(zhǎng)12.4%；進(jìn)口成品油3380萬噸，以此數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)石油依存度已近50% 。在能源供應(yīng)拉響警報(bào)的同時(shí)，各個(gè)城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節(jié)能燈具、太陽(yáng)能電池、風(fēng)能、地?zé)豳Y源、小型水電、生物質(zhì)能能源的開發(fā)和使用進(jìn)展緩慢，缺乏政府大力支持。而在國(guó)外，日本采取了“綠色稅制”和補(bǔ)助金政策，對(duì)混合動(dòng)力汽車有高達(dá)6萬元的補(bǔ)貼；美國(guó)也實(shí)行一些稅收返還政策，計(jì)劃2006年1月1日到2010年12月31日，給予混合動(dòng)力車和先進(jìn)柴油車最高達(dá)3400萬美金的補(bǔ)貼、補(bǔ)貼價(jià)減免 。 在歐洲，4000萬人正從風(fēng)電場(chǎng)獲得生活用電 。
3，沿海制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，可能同時(shí)面對(duì)的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動(dòng)力成本的上升，自身推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，把那些一般性加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散出去向成本更低的中國(guó)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，成為珠三角地區(qū)企業(yè)很現(xiàn)實(shí)的選擇。事實(shí)上，實(shí)施西部大開發(fā)以來，沿海地區(qū)約有1萬多家企業(yè)到西部投資創(chuàng)業(yè)，投資總規(guī)模達(dá)3000多億元。中西部地區(qū)，現(xiàn)階段自然資源生態(tài)環(huán)境污染相對(duì)較小 。其生態(tài)環(huán)境卻更加碎弱，一旦破壞更加不易恢復(fù)。沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移需要引導(dǎo) 。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應(yīng)該把過剩的、污染的、落后的設(shè)備轉(zhuǎn)移到中西部去，而是一種產(chǎn)業(yè)升級(jí)的轉(zhuǎn)移。中西部不能重復(fù)拷貝東部，重復(fù)引進(jìn)，重復(fù)20多年前東部沿海對(duì)外資“饑不擇食”的情況。而作為西進(jìn)企業(yè)也要把握轉(zhuǎn)移契機(jī)，淘汰落后的生產(chǎn)能力，加大科技研發(fā)投入，促進(jìn)企業(yè)自身的整合升級(jí)。
二、環(huán)境與資源保護(hù)法制現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┉h(huán)境與資源保護(hù)法律體系相關(guān)規(guī)定
環(huán)境與資源保護(hù)法律體系是指由國(guó)家制定的開發(fā)利用自然資源、保護(hù)改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系、互相補(bǔ)充、內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一整體 。
我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)法體系主要包括下列幾個(gè)組成部分：1，憲法關(guān)于保護(hù)環(huán)境資源的規(guī)定。憲法第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害”；第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2，環(huán)境與資源保護(hù)基本法。1989年12月26日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。規(guī)定環(huán)境法的目的和任務(wù)是保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。3，環(huán)境資源單行法規(guī)。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布單行法律法規(guī)主要有《大氣污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則、《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、、《水土保持法》及其實(shí)施細(xì)則、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《城市規(guī)劃法》等。4, 其他部門法中關(guān)于保護(hù)環(huán)境資源的法律規(guī)范。例如，《中華人民共和國(guó)民法通則》第83條關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定；第123條關(guān)于高度危險(xiǎn)作業(yè)侵權(quán)的規(guī)定；第124條關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)的規(guī)定；《中華人民共和國(guó)刑法》第六章第六節(jié)關(guān)于“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的規(guī)定；此外，我國(guó)締結(jié)或參加的有關(guān)保護(hù)環(huán)境資源的國(guó)際條約、國(guó)際公約也是我國(guó)環(huán)境法體系的有機(jī)組成部分。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第46條明確規(guī)定，我國(guó)締結(jié)或參加的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國(guó)際條約，同我國(guó)法律有不同規(guī)定的，除我國(guó)聲明保留的條款外，適用國(guó)際條約的規(guī)定。
�。ǘ┪覈�(guó)環(huán)境職能管理機(jī)構(gòu)缺位
環(huán)境管理是在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中產(chǎn)生，發(fā)展起來的。自20世紀(jì)70年代開始，隨著環(huán)境問題的嚴(yán)重化，對(duì)環(huán)境管理提出新的挑戰(zhàn)，國(guó)家建立和強(qiáng)化了環(huán)境管理專門機(jī)構(gòu)—1998年國(guó)家環(huán)保局升格為部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，這次全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)改為“中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部”。
環(huán)境管理有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境管理，主要是指采取各種措施控制污染的行為，例如通過制定法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施各種有利于環(huán)境保護(hù)的方針、政策，控制各種污染物的排放。所謂廣義的環(huán)境管理，是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，通過全面規(guī)劃使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)，達(dá)到既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)滿足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限。廣義的環(huán)境管理的核心就是實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展 。因此，廣義的環(huán)境管理是政府在實(shí)施經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)重要組成部分，是政府的一項(xiàng)基本職能。
按環(huán)境管理的范圍可劃分：（1）資源部門管理，各部委在職能范圍內(nèi)的規(guī)劃和管理。如國(guó)土資源部對(duì)土地的規(guī)劃和用途的監(jiān)督，水利部對(duì)水資源的管理，林業(yè)部對(duì)森林資源管理等。（2）區(qū)域環(huán)境管理，它主要是指協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)，進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測(cè)，制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等，包括整個(gè)國(guó)土的環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和省、自治區(qū)的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，以及水域環(huán)境管理等。例如，海河管理委員會(huì)、準(zhǔn)河水利委員會(huì)、長(zhǎng)江流域委員會(huì)。（3）成立部一級(jí)專門職能機(jī)構(gòu)，將國(guó)家分散的環(huán)保職權(quán)集中起來。新成立的“環(huán)境部”是我國(guó)中央環(huán)境管理部門；省、市級(jí)政府建立了地方環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)較集中的縣一般也設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼任。在較大的工礦企業(yè)里，設(shè)有環(huán)�？�、室或?qū)Ｂ毴藛T。
就目前情況來看，我國(guó)環(huán)境管理部門雖有設(shè)置，但具體管理不到位。如：（1）部門分工缺乏合作。我國(guó)對(duì)“電子垃圾”的管理實(shí)行的是分級(jí)管理與分部門管理相結(jié)合，涉及的部門有發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)保總局等多個(gè)部門。主管部門是不明確的，多個(gè)部門皆有職責(zé)，而實(shí)際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國(guó)對(duì)“電子垃圾”的進(jìn)口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯(cuò)位，既是“裁判者”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，以致監(jiān)管不力不公，甚至以行政手段干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。（2）經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“生產(chǎn)者延伸責(zé)任（EPR） ”制度是關(guān)于責(zé)任分配的主要制度。各國(guó)立法將傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責(zé)任擴(kuò)展到產(chǎn)品的全部生命周期，包括達(dá)到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進(jìn)生產(chǎn)者在設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)考慮其環(huán)保性能和可循環(huán)利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規(guī)定制造商和進(jìn)口商負(fù)責(zé)自己生產(chǎn)和進(jìn)口產(chǎn)品的回收、處理；荷蘭把ROHS及WEEE指令轉(zhuǎn)化為《電器及電子設(shè)備廢料規(guī)定》 。而我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》去年才通過審議。（3）主管部門監(jiān)管缺位對(duì)環(huán)境違法問題不作為，僅僅靠當(dāng)事者的管理和監(jiān)督是不夠的，必須要有第三者的再監(jiān)督參與，結(jié)合國(guó)家審計(jì)署的職能，施行環(huán)境審計(jì)。
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自《環(huán)境保護(hù)法》1989年修改至今近20年。面對(duì)日益惡劣的自然環(huán)境，主要存在以下一些問題：1，是覆蓋領(lǐng)域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護(hù)、核安全等。而據(jù)報(bào)道，中國(guó)的入侵物種占世界危害性入侵物種的50% 。在《環(huán)評(píng)法（草案）》第四條曾規(guī)定，“制定對(duì)環(huán)境有顯著影響的區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)的政府規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，即將一定類型的政策列入環(huán)評(píng)范圍。這本來可以成為我國(guó)納入政策法律環(huán)評(píng)的契機(jī)，但最終被以“缺乏可操作性、缺乏經(jīng)驗(yàn)、立法條件尚不成熟”等理由而在正式立法中刪除 。由于法規(guī)、政策的實(shí)施作用范圍廣，影響深遠(yuǎn)一旦有誤將造成不可挽回的損失。2，環(huán)境法律配套滯后，不易操作、原則性規(guī)定多，影響了法律的貫徹執(zhí)行。在現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項(xiàng)目或污染重的項(xiàng)目，各級(jí)政府可以重視把關(guān)，中、小型建設(shè)項(xiàng)目卻不在“評(píng)價(jià)”之列。而這些中、小項(xiàng)目不可能都建在園區(qū)，有些甚至緊挨居民區(qū)，卻沒有明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定公眾參與范圍，使基層環(huán)保部門難以操作。3，許多新的制度與理念未能體現(xiàn)。排污權(quán)交易都沒能在法律中規(guī)定。4，對(duì)當(dāng)前環(huán)境問題針對(duì)性不強(qiáng)，缺少一部專門約束政府行為的環(huán)境法律。如地方保護(hù)問題等。 5,環(huán)境法律法規(guī)中的處罰力度弱，缺乏強(qiáng)制手段，違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定：建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分�！督K省環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定，江蘇罰款的數(shù)額極其有限，最低的僅在1萬元以下，而江蘇省環(huán)境保護(hù)行政主管部門最高只可決定20萬元以下的罰款，超過20萬元的，必須報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。如此處罰力度，對(duì)于大的項(xiàng)目猶隔鞋搔癢，客觀上甚至有鼓勵(lì)違法之嫌。
（四）行政上的局限性
我國(guó)環(huán)境保護(hù)法是以政府行政管理為主，公眾監(jiān)督、公眾參與為輔的“行政法”、“政策法” 。環(huán)境保護(hù)法主要內(nèi)容是確立國(guó)家環(huán)境基本政策、原則、制度、責(zé)任以及與其他相關(guān)法律在適用上的關(guān)系。然而政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，公眾監(jiān)督和參與制度則更是少之又少。以致政府權(quán)力過于集中成為我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)制度的積弊所在，出現(xiàn)了以下一系列的問題：
1，環(huán)境職能部門的不獨(dú)立性。環(huán)境保護(hù)部門防止環(huán)境污染和破壞，而經(jīng)濟(jì)部門和地方政府往往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要追求目標(biāo)，雙方差異導(dǎo)致沖突發(fā)生。如2005年水利部環(huán)保局信息發(fā)布權(quán)之爭(zhēng) 。環(huán)境保護(hù)部門在人事、財(cái)政、社會(huì)保障體制上無法獨(dú)立于地方政府，而各級(jí)政府卻有足夠的沖動(dòng)去提高GDP速度，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，往往難以對(duì)環(huán)境問題采取強(qiáng)硬措施。使得在環(huán)境問題刻不容緩的境地下，環(huán)境行政部門仍然是名副其實(shí)的冷衙門。履行環(huán)保職責(zé)的權(quán)力能力明顯不足。以致罰款多少，環(huán)保部門竟要和違法企業(yè)去商量的地步 。
2，環(huán)保部門的權(quán)限設(shè)置不盡合理，處罰力度太小。例如，限期治理作為我國(guó)防治污染的一項(xiàng)重要措施，其限期治理的決定權(quán)賦予縣級(jí)地方人民政府行使。環(huán)保部門只可以提出限期治理意見，而地方政府則可能為了某種利益而行政不作為，其結(jié)果是放縱違法行為并對(duì)環(huán)境造成更大的污染或破壞。在法律明確限期治理范圍和條件下，既然違法排污企業(yè)的行為已經(jīng)構(gòu)成了限期治理?xiàng)l件，就應(yīng)當(dāng)直接通過法律賦予環(huán)保部門決定限期治理的權(quán)限；而現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。2005年全國(guó)有史以來最大的一場(chǎng)“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”的結(jié)局是一共30個(gè)違法開工項(xiàng)目全部接受了行政罰款，但具體數(shù)額不等。江蘇7個(gè)30萬千瓦以上的大型火電項(xiàng)目均收到“罰單”，最高的罰款10萬元，最低的則為5萬元 。盡管“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”來得轟轟烈烈，但我們不竟要問，對(duì)投資數(shù)十億元的特大電站項(xiàng)目，這樣的處罰力度對(duì)違法行為談何威懾力？從某種意義上講，這種執(zhí)法困局是近年來重特大環(huán)境污染事故頻發(fā)的根源。
3，環(huán)境職能部門的垂直管理與區(qū)域化合作體制。由于環(huán)境具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域性特征，所以對(duì)環(huán)境要求實(shí)行更加系統(tǒng)型管理及決策，設(shè)立高級(jí)別的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)。我國(guó)環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割，由不同的主體行使管理決策權(quán)，加上地方利益、部門利益的不同，缺乏對(duì)地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導(dǎo)致環(huán)境破壞嚴(yán)重。環(huán)境行政管理體制設(shè)置只重視行政區(qū)劃?rùn)C(jī)構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)的弊端暴露無遺。現(xiàn)有的一些綜合治理機(jī)構(gòu)，如太湖流域的綜合治理委員、淮河治理委員會(huì)、黃河治理委員會(huì)等只不過是協(xié)調(diào)通報(bào)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。根本無法監(jiān)管，也不可能綜合治理。作為監(jiān)督者，要想實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境執(zhí)法，環(huán)保部門就應(yīng)該實(shí)行垂直管理 。從區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)的高度，統(tǒng)一管理環(huán)境保護(hù)工作。當(dāng)今國(guó)際區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如歐盟、美洲國(guó)家組織、2003年11月中歐環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)政策對(duì)話機(jī)制正式啟動(dòng)等。英商６０００萬歐元購(gòu)買寶鋼６００萬噸ＣＯ２減排量就是一個(gè)成功的例子 。
三、如何進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)
社會(huì)快速發(fā)展與污染加劇、自然資源減少相伴隨，現(xiàn)有法律沒有很好的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上提出，環(huán)境保護(hù)要從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。只有在法律、財(cái)稅、金融、信貸等公共管理和服務(wù)領(lǐng)域普遍地建立起有利于環(huán)境保護(hù)的體制，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理才更能有力和規(guī)范，才更能產(chǎn)生持久而深刻的影響。同時(shí)，環(huán)保部門的各項(xiàng)監(jiān)管措施才更能有效得到落實(shí)并產(chǎn)生強(qiáng)有力的作用。從法制建設(shè)的角度可從以下幾方面來完善：
（一）加快現(xiàn)有法律體系的完善與順暢
我國(guó)已基本形成的環(huán)境體系偏重于污染后的治理，未將“預(yù)防為主，防治結(jié)合”落到實(shí)處。法律上雖規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、許可證等一些預(yù)防性制度，但這些制度本身的規(guī)定都不十分完善，缺乏必要的配套法規(guī)，并且也有濃厚的末端控制痕跡。如，“污染者負(fù)擔(dān)”原則中對(duì)“污染者”的界定就是強(qiáng)調(diào)直接排污者，實(shí)際也是強(qiáng)調(diào)“末端控制”，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任施加于“末端”，施加于污染物的處理、處置，不利于“清潔生產(chǎn)”戰(zhàn)略的展開，難以把污染控制延伸到對(duì)原料、技術(shù)、工藝等生產(chǎn)環(huán)節(jié)。要從根本上解決這種狀況，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)著眼于：
1，在現(xiàn)行《憲法》中增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容�？沙掷m(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是緊密聯(lián)系的，他們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家的根本大法中得到體現(xiàn)。1982年10月28日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《世界自然憲章》就指出：“每種生命形式都是獨(dú)特的，無論對(duì)人類的價(jià)值如何，都應(yīng)得到尊重，為了給予其他有機(jī)體這樣的承認(rèn)，人類必須受行為道德準(zhǔn)則的約束。人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統(tǒng)的功能維持不墜，以保持能源和養(yǎng)料的供應(yīng)�！�
2、重新審視《環(huán)境保護(hù)法》。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制定已達(dá)20多年之久，經(jīng)過幾十年的施行，已與當(dāng)今環(huán)境防治要求不相符合，應(yīng)盡早修改。（1）立法目的二元化，即既要保護(hù)環(huán)境、防治污染，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者之間的平衡很難把握，在具體實(shí)施過程中，后一目的占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。有鑒于此，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)法的終極價(jià)值目標(biāo)是“人與自然和諧”。建議以“人與自然和諧”替換原第1條中“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展” 。（2） 確立有效的政府環(huán)境責(zé)任制度體系 ，建立細(xì)化、可操作的責(zé)任追究機(jī)制。（3）健全環(huán)境信息公開制度，保證環(huán)境政務(wù)公開，保障公眾環(huán)境知情權(quán)。（4）建立有效的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與環(huán)境事務(wù)的范圍。（5）賦予公眾環(huán)境訴權(quán)，建立健全環(huán)境公益訴訟制度。（6）加大處罰力度，賦予環(huán)保部門行政強(qiáng)制權(quán) （限期、限產(chǎn)、停排、查封、扣押、沒收），提高法定罰款上限（最高為100萬元 ）。
3，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的地位和其它單行法規(guī)的修訂。（1）環(huán)境影響評(píng)價(jià)法是從源頭防治污染的關(guān)鍵，卻勢(shì)單力薄，收效甚微，環(huán)評(píng)范圍狹窄。而放眼國(guó)外，自20世紀(jì)70年代中期，歐美一些國(guó)家開始將該制度擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次。80 年代末，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開始為全球廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實(shí)施全過程（政策、計(jì)劃、規(guī)劃、項(xiàng)目），新的環(huán)評(píng)體系逐漸形成。如今，美國(guó)政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報(bào)告” 。而在我國(guó)如影視拍攝、自然保護(hù)區(qū)及名勝古跡的參觀游覽活動(dòng)等，在目前都尚未納入。不過，在地方法規(guī)中曾有一次不錯(cuò)的嘗試。如2006 年 5 月，黃山市依據(jù)安徽省人大常委會(huì)制定的《黃山風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，在黃山境內(nèi)景區(qū)拍影視劇必須先進(jìn)行環(huán)境評(píng)估和論證，否則將被禁止拍攝。（2）環(huán)評(píng)法規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)存在不足，客觀上有鼓勵(lì)建設(shè)單位違法之嫌。（3）部分單行法規(guī)急需修訂。如《水土保持法》1991頒布、《礦產(chǎn)資源法》1996年修正、《海洋環(huán)境保護(hù)法》1982年頒布，都早已不能適應(yīng)現(xiàn)今生態(tài)環(huán)境急劇惡化的趨勢(shì)。
4，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。人的環(huán)境利益分為經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)、精神四大類 ，環(huán)境與資源的使用是有價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用。1992 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)制定的《21 世紀(jì)議程》明確提出：在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來（Integration of Environment and Development in Decision-making）。因此，環(huán)境保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)措施更為必要。具體要重視以下幾方面：（1）調(diào)整稅收政策。對(duì)“兩高一資”產(chǎn)業(yè)高稅收，對(duì)環(huán)保產(chǎn)品給予稅收優(yōu)惠，調(diào)整現(xiàn)階段過低的資源稅。（2）資本市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。通過在金融信貸領(lǐng)域建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高準(zhǔn)入門檻，可以有效地限制高耗能、重污染行業(yè)無序發(fā)展和盲目擴(kuò)張。此前，環(huán)保總局和中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合推出的綠色信貸政策就是一個(gè)有益的嘗試 。（3）建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，將環(huán)境外部的不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。（4）貿(mào)易政策調(diào)整。改變我國(guó)單純追求數(shù)量增長(zhǎng)，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系。（5）建立新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。改變資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行綜合考慮、綜合決策。
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公益訴訟與公共利益緊密相連，是伴隨著羅馬帝國(guó)的出現(xiàn)而產(chǎn)生于羅馬法當(dāng)中，公益訴訟的實(shí)質(zhì)含義是，“原告代表社會(huì)集體利益而非個(gè)人利益而起訴” 。
目下中國(guó)，以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的環(huán)境公益訴訟制度仍然處于起步階段，限制較多，缺乏相關(guān)配套制度。例如以個(gè)人提起的帶有公益色彩的案件一般難以得到受理或被駁回起訴。如2001年10月17日，東南大學(xué)法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺(tái)的建設(shè)破壞了“其享受自然景觀所帶來的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規(guī)劃局，要求其撤銷對(duì)紫荊山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可，法院未予受理。
環(huán)境權(quán)的概念一般解釋為：公民享有適宜健康和良好生活環(huán)境以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利、在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利 。有關(guān)國(guó)際文件中，關(guān)于環(huán)境權(quán)有不同的具體表達(dá)方式�！端沟赂鐮柲π浴罚�1972）規(guī)定：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代人和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。聯(lián)合國(guó)《世界自然憲章》（1982）規(guī)定：“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國(guó)法律個(gè)別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關(guān)的決定；遇到此種環(huán)境受損或退化時(shí)應(yīng)有辦法訴請(qǐng)補(bǔ)救”。1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出，人類處于普遍受到關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展問題的中心，應(yīng)該享有以與自然和諧的方式過健康而富有生氣成果的生活權(quán)利。在我國(guó)關(guān)于環(huán)境權(quán)法律中的依據(jù)有：《憲法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，將環(huán)境保護(hù)確認(rèn)為一項(xiàng)國(guó)家職責(zé)；《憲法》第二條規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)公民可以廣泛參與國(guó)家的環(huán)境管理�！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”；《水污染防治法》第五條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉”；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。這些公民環(huán)境參與權(quán)的規(guī)定，不僅是確定了環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容和行使方式，而且為保障環(huán)境權(quán)的具體程序規(guī)定等制定提供了依據(jù)。
在確立環(huán)境權(quán)基礎(chǔ)上，建立環(huán)境公益訴訟制度，就有了依據(jù)。公益訴訟的產(chǎn)生打破了原有原告需與損害有直接的利害關(guān)系的規(guī)定，很是契合環(huán)境污染廣泛性特點(diǎn)。對(duì)當(dāng)下中國(guó)有很重要的現(xiàn)實(shí)意義，具體表現(xiàn)在 ：（1）推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法治觀念的宣傳。中國(guó)有息訟、厭訴的傳統(tǒng)，致使法治觀念淡漠，司法體制不健全、行政權(quán)力過于集中，有糾紛找關(guān)系的盛行。通過公益訴訟這種近似團(tuán)體、集體訴訟的方式，由于其自身具有廣泛性的，可以最大限度的宣傳環(huán)境保護(hù)理念。（2）公益訴訟可以限制公權(quán)力的行使，制約政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位 。（3）公益訴訟有利于預(yù)防利益損害、糾紛產(chǎn)生。例如，環(huán)境公益訴訟的提出，早于實(shí)際損害的發(fā)生，一條河流的污染可以影響人們的人身健康，但是，如在實(shí)際人身受到侵權(quán)發(fā)生之前可以通過公益訴訟提取救濟(jì)，就能充分保護(hù)利益避免不應(yīng)有的損害。據(jù)權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，自1998年以來，環(huán)境糾紛以每年超過20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環(huán)保部門的環(huán)境糾紛就達(dá)40多萬件 。
如果相關(guān)部門不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)法，造成大范圍污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，公民或組織可以通過環(huán)境公益訴訟來對(duì)抗造成生態(tài)破壞的私人以及通過行政公益訴訟對(duì)抗瀆職的政府部門，從而鼓勵(lì)和激發(fā)公眾參與維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。
（三）倡導(dǎo)公眾參與
公眾參與可以有效地制約政府的自由裁量權(quán)，確保政府公正，合理地行使行政權(quán)力。公眾參與要求政府機(jī)關(guān)在做出有關(guān)環(huán)境的決定之前充分聽取公眾的意見，并予以適當(dāng)?shù)目紤]。公眾的不同意見可以幫助決策機(jī)關(guān)及早發(fā)現(xiàn)問題，提高決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，增加政府環(huán)境決策和管理的公開性、透明度，使政府的環(huán)境決策與管理更加符合民意和反映實(shí)際情況；同時(shí)公眾也將能充分了解政府環(huán)境決策的理由和依據(jù)，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達(dá)，從而能夠認(rèn)同有關(guān)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境決策，減少公眾與政府之間的沖突，使有關(guān)決策得到順利實(shí)施。公眾參與的方式是多樣的，當(dāng)前主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1，民間環(huán)保組織NGO（非政府組織）成為政府和社會(huì)的橋梁。據(jù)介紹，我國(guó)目前民間環(huán)保組織已有２７００多家，近年來這些組織日趨活躍，成為連接政府與公眾的紐帶。２００４年，北京地球村等民間環(huán)保組織發(fā)起了“２６攝氏度空調(diào)行動(dòng)”，倡議企業(yè)參與節(jié)能行動(dòng)，該行動(dòng)影響范圍逐年擴(kuò)大；２００７年深圳出臺(tái)了《民間生態(tài)公約》 。國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)周建指出，民間環(huán)保組織已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的重要社會(huì)力量。
然而在環(huán)境教育宣傳方面，缺乏具體的法規(guī)對(duì)NGO給予支持。根據(jù)環(huán)�？偩中趟揪铜h(huán)保宣傳制定的兩次行動(dòng)綱要（《全國(guó)環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要》1996年—2010年）和（《2001年—2005年全國(guó)環(huán)境宣傳教育工作綱要》），要求建立和完善有中國(guó)特色的環(huán)境教育體系時(shí)，卻把環(huán)境NGO排除在外，沒有條款涉及到對(duì)環(huán)境NGO工作的認(rèn)同和支持。同時(shí)，NGO也面臨著身分的尷尬，由于法律法規(guī)不健全，不能依法進(jìn)行登記。而在國(guó)外一些國(guó)家卻賦予了環(huán)境NGO的行政參與權(quán)。如泰國(guó)憲法第56條規(guī)定，對(duì)于那些有可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大影響的計(jì)劃，實(shí)施前，須經(jīng)由環(huán)境NGO、高等環(huán)境教育機(jī)關(guān)的代表等構(gòu)成的獨(dú)立機(jī)關(guān)審議；德國(guó)對(duì)滿足一定條件的環(huán)境NGO給與自然保護(hù)領(lǐng)域的參加權(quán)認(rèn)定（主要包括意見表明權(quán)、專門家鑒定書的閱覽權(quán)），如果權(quán)力遭侵害可提起訴訟 。與國(guó)外相比較，我國(guó)環(huán)保NGO差距依然十分明顯，倘有充分的發(fā)展空間。
2，新聞媒體對(duì)環(huán)境的深度關(guān)注，使得破壞環(huán)境的行為赤裸裸的曝露在公從的視野下，為我們所熟知的有影響環(huán)境事件中都有媒體的身影。不久前圍繞廈門有史以來投資最大的工業(yè)項(xiàng)目PX項(xiàng)目 之爭(zhēng)。最終市政府不僅邀請(qǐng)200名市民代表，面對(duì)面征詢意見，且遵照了大多數(shù)的意見砍掉了巨大的環(huán)境隱患，讓公眾體察了政府對(duì)民意的重視。但若是沒有媒體的廣泛參與，很有可能我們只能在某一次重大環(huán)境問題反思中才能知曉PX項(xiàng)目。
3，全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高。開展環(huán)境宣傳教育、倡導(dǎo)公眾參與環(huán)保。減少和拒絕一些浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的消費(fèi)行為。如減少和拒絕一次性用品（筷子、杯子、紙巾、袋子）的消費(fèi)；節(jié)約用水、用電、用油； 反對(duì)奢侈豪華的生活方式。引導(dǎo)自愿環(huán)境管制措施。在企業(yè)認(rèn)證方面，比較有影響的是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的IS014000認(rèn)證，歐洲的EMAS（生態(tài)管理和審核計(jì)劃）認(rèn)證等；(www.gymyzhishaji.com)在產(chǎn)品的生態(tài)認(rèn)證方面種類較多，如德國(guó)的“藍(lán)色大使”（Blue Angel）、北歐的“天鵝標(biāo)志”（Nordic Swan）、美國(guó)的“綠色印章”（U.S.Green Seal）等；有的國(guó)家還有多個(gè)生態(tài)標(biāo)簽計(jì)劃，如瑞典最常見的標(biāo)簽有nvironment Choice和Nordic Swan。
公眾參與對(duì)環(huán)境決策的形成具有重大益處。而我國(guó)的公眾參與機(jī)制并未真正建立，為使其在環(huán)境保護(hù)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)：1，通過立法，確定公眾直接參與和間接參與環(huán)境行政管理決策的范圍，明確細(xì)節(jié)。現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，缺少明確的法律程序來保證公眾參與的有效措施。環(huán)境保護(hù)需要全社會(huì)的廣泛參與，不能只有專家、官員、少數(shù)開發(fā)商參與，因?yàn)樗麄兺锌赡芤蛩嚼_(dá)到妥協(xié)，公眾的利益就會(huì)受到損害。2，建立完善聽證制度，把公眾聽證作為決策過程的必要環(huán)節(jié)。讓各方的意愿和利益得以表達(dá)，以使環(huán)境決策趨于合理。如圓明園鋪膜聽證會(huì)，是公眾參與環(huán)保的有益嘗試。3，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。 完善政府政務(wù)公開制度及環(huán)境狀況公告制度，確立法定的環(huán)境與資源監(jiān)測(cè)情況報(bào)告制度。調(diào)查表明，環(huán)境信息公開的指數(shù)全國(guó)最好的大概能達(dá)到60多分，但是全國(guó)還有上百個(gè)城市得分為零，包括污染非常嚴(yán)重的遼寧、吉林等地 。陽(yáng)光是最好的消毒劑，環(huán)境信息公開辦法在2008年內(nèi)的施行，將有望扭轉(zhuǎn)這種糊涂賬境況。
結(jié) 語
環(huán)境法的基礎(chǔ)是人的利益需求的多樣性和環(huán)境滿足人類多種需求的能力，環(huán)境問題發(fā)產(chǎn)生的本質(zhì)原因是人類在追求和實(shí)現(xiàn)生存和生活質(zhì)量的利益要求時(shí)單純片面追求經(jīng)濟(jì)利益、忽視環(huán)境生態(tài)利益所導(dǎo)致的。近年來不斷發(fā)生的環(huán)境事件，表明公眾基本生存權(quán)、健康權(quán)日益普遍受到侵害，突出了中國(guó)環(huán)境法制度體系的缺失和弊端，迫切需要修改現(xiàn)行法律體系，完善法制建設(shè)。唯有如此，才可確保每個(gè)人享有一種富有自然美的自然資源的權(quán)利、享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利 以與自然和諧的方式過健康而富有生活情趣的權(quán)利。
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