農(nóng)村土地流轉問題的法律思考
農(nóng)村土地流轉問題的法律思考
李志文
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關系，成為保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。
一、當前我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展
十一屆三中全會以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權從所有權中分離出來，曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但是，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設進程的進一步加快，整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構、農(nóng)民就業(yè)結構和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學技術推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無奈的現(xiàn)實，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。
一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，解決了中國農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經(jīng)營制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。
二、農(nóng)村土地流轉的法律解析
土地流轉指的是土地承包經(jīng)營權的流轉，其實質是土地使用權的流轉，即在農(nóng)村土地所有權屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權，從面實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權利，這種權利通常會在事先約定。
2002年8月29號，九屆全國人大常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農(nóng)村土地流轉作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉�！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品�！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉�！痹摲ǖ谖骞�(jié)則專門對土地承包經(jīng)營權的流轉做了詳細規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權的方式有轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循的五個原則：“（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉；（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權�！钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營權流轉的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應遵守的義務。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當事人雙方應當簽訂流轉書面合同，并對合同所應包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關系不變、互耕和承包關系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)模化生產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權依法流轉時有權獲得相應的補償�！眲t旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉讓時也能得到相應的回報。
2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權，土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等5個方面進行規(guī)范。
2008年10月12日，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉土地承包經(jīng)營權。
國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農(nóng)村土地改革進入快速發(fā)展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。
三、農(nóng)村土地流轉的分析
在實行農(nóng)村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進了經(jīng)驗。下面我們來看幾個例子：
北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉面積累計24萬畝，其中規(guī)�；鬓D土地為四萬余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務手段極大促進了農(nóng)村土地流轉工作，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。該區(qū)土地畝流轉收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉總金額為2.2億元，土地流轉戶每年增收2400元。同時，規(guī)模化土地流轉引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉解放農(nóng)村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。
我省賀州市八步區(qū)總人口63萬人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬人），行政村186個，農(nóng)戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉土地83.05萬畝，促進了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)�；⒓s化進程；促進了農(nóng)村勞動力轉移，增加了農(nóng)民收入；促進了農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉，按照“明確所有權，放開使用權，搞活經(jīng)營權”的原則，在不改變土地使用性質和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵農(nóng)民有償流轉土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉，實行集約化經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)�；I(yè)化方向發(fā)展。有效流轉土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業(yè)示范村。
取以往之經(jīng)驗，流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。
1、土地置換
村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對于土地級差，通過協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補償費。
2、承包戶自主有償或無償轉包
承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉方式，但近年來，這一形式的流轉趨于減少。
3、租賃
租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權利義務等。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費，租借農(nóng)地進行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。
4、股份合作
集體、農(nóng)戶、企業(yè)之間，通過土地、資金、勞動力、技術等生產(chǎn)要互的組合，實行股份制經(jīng)營。在有關各方簽訂的協(xié)議，通過的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規(guī)定。既延續(xù)了國家的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，又充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使國家、集體、個人三方面的利益都得到了充分的保障。
通過流轉，把農(nóng)民手中零星分散的土地使用權集中到專業(yè)合作社、種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，有效克服了農(nóng)戶分散生產(chǎn)的局限性，有利于統(tǒng)一良種、統(tǒng)一栽種、統(tǒng)一生產(chǎn)管理，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質量創(chuàng)造了條件。土地的大量流轉，也使一大批農(nóng)村富余勞動力從土地解放出來發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)辦加工、商業(yè)、運輸?shù)确矫娴母黝惤?jīng)濟實體近千家，增加了他們的非農(nóng)收入。
四、農(nóng)村土地流轉的困難
結合我區(qū)實際情況，地域廣范，地形復雜，風俗各異，土地流轉仍存在許多困難之處：
1、承包土地零散難流轉。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現(xiàn)如今農(nóng)民個人承包的這些土地分布散，面積小，實行歸堆集中的難度較大，難以實現(xiàn)有效的土地流轉，從而土地的資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。
2、由于缺乏市場監(jiān)督機制，一部分土地被反復流轉，農(nóng)民的權益無法得到保障。因流轉程序不規(guī)范，手續(xù)不完備，土地流轉合同權利義務不明確，土地糾紛時常發(fā)生，有的地方土地糾紛案件已經(jīng)上升為當?shù)刂饕拿袷滦淌率录绊懥松鐣�(wěn)定。
3、流轉程序、手續(xù)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是在土地流轉過程中未充分征求流轉雙方的意愿，流轉雙方的合理要求未能及時協(xié)調(diào)解決；二是部分流轉協(xié)議條款不齊全，雙方權利義務不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規(guī)定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉雙方的權益得不到有效保障，影響土地流轉工作的順利進行。
4、流轉后的農(nóng)田改變用途。有些通過流轉得到土地的農(nóng)戶，為達到短期內(nèi)實現(xiàn)最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進行掠奪式經(jīng)營，土地用途改變后很難恢復原貌。
另外，筆者在司法實踐中，也常隨到一些農(nóng)民土地糾紛的問題，比如：一些鄉(xiāng)村推行地土地流轉，存在著不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，如隨意改變土地承包關系，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權或者借土地流轉之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉后收益分配不均等。這些問題引發(fā)了很多矛盾，也給農(nóng)村腐敗之風創(chuàng)造了客觀條件。
五、土地流轉制度的建立和完善
從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和前景看，實現(xiàn)土地流轉，讓農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權這一主要資本變?yōu)楦筘敻�，發(fā)揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉中存在的問題的關鍵是完善土地承包經(jīng)營制度，加強農(nóng)村土地流轉法制建設，使土地流轉規(guī)范化、制度化。筆者認為，目前應該從以下幾方面著手：
�。ㄒ唬┮�(guī)范土地登記制度，明確土地產(chǎn)權，落實對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權證書頒發(fā)。
在堅持現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的條件下，首先對農(nóng)村集體土地發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權證書。《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。”所以根據(jù)這一規(guī)定，對于農(nóng)民集體所有的土地，如果農(nóng)村集體（包括屯集體、村集體或鄉(xiāng)集體）向縣級人民政府提出領取集體土地所有權證的申請，則土地所有權證書就應發(fā)放給農(nóng)民集體所有者。頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有者權證，才能從根本上體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權主體法律地位，也為農(nóng)村土地出讓、出租、入股等經(jīng)濟行為提供了法律依據(jù)，更為相關利益分割提供了合法產(chǎn)權依據(jù)。其次，對農(nóng)民承包地發(fā)放農(nóng)戶承包權證書。頒發(fā)農(nóng)戶對農(nóng)村集體土地承包權證書，才能真正保護農(nóng)戶對集體土地長久不變的承包權，也為農(nóng)民在土地流轉中確保轉出經(jīng)營權而又保留承包權提供產(chǎn)權依據(jù)。對農(nóng)村現(xiàn)有土地、農(nóng)民承包土地產(chǎn)權證書的頒發(fā)，明確土地產(chǎn)權，減少產(chǎn)權糾紛，可以部分地變農(nóng)村土地資源為土地資本，大力度地促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。
�。ǘ┛茖W進行土地規(guī)劃。土地是生存與發(fā)展的基礎，十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。農(nóng)村土地流轉，應建立在土地總體規(guī)劃的基礎上，以保護耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設用地為重點，加強土地利用宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結構和布局，確定土地利用的目標、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾。首先，科學規(guī)劃農(nóng)用地。要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度加，合理調(diào)整農(nóng)用地結構和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。其次、合理安排建設用地。確保重點建設項目的用地需求，其他種類建設用地應當以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策�？刂瞥青l(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。
�。ㄈ┘涌焱恋卣�、復墾和開發(fā)。
1、土地整理。土地整理的重點應是村莊和農(nóng)田整理。筆者認為可通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田水利基本建設待村結合。注重提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
2、土地復墾。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產(chǎn)建設必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
3、土地開發(fā)。土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設和水利建設同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規(guī)劃設計。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，(www.gymyzhishaji.com)但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
�。ㄋ模┘訌姶迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理，集約用地，保護耕地。各地應抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地，加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。同時積極推進農(nóng)村建設用地整理，促進土地集約利用。
�。ㄎ澹蚀_定位鄉(xiāng)村組織在推進土地流轉中的角色。鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村土地的管理者，它監(jiān)督土地資源的合理運用，監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權的流動，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不應用行政手段去調(diào)整土地資源， 去干預甚至取代農(nóng)戶對土地的使用權。因此，鄉(xiāng)村組織在土地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及土地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；要為土地流轉提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務工作；要制定土地利用與流轉的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎設施建設，為農(nóng)地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。
另外，農(nóng)村土地流轉改革的同時，要深化農(nóng)村社會管理體制的配套改革，大力培養(yǎng)農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉移，為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)村戶籍制度，打破身份的限制，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，同時要加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，清除農(nóng)民離土后的后顧之憂。
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