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從生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)為視角看西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展
從生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)為視角看西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展
常禎
可持續(xù)發(fā)展問題對人類生存與發(fā)展具有非常重要意義。西部地區(qū)是國家的生態(tài)屏障，其可持續(xù)發(fā)展問題，不僅關(guān)系到西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的順利發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展要求發(fā)展應(yīng)具有公平性原則，體現(xiàn)為時(shí)間上的公平性與空間上的公平性。 而在我國要實(shí)現(xiàn)這種公平，就是要解決東西部地區(qū)發(fā)展的平衡問題，重點(diǎn)是破解制約西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙和“瓶頸”。
一、環(huán)境問題是制約西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵性因素
有專家認(rèn)為，當(dāng)前制約西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要因素有三個(gè)方面：貧困、人口增長、環(huán)境退化。西部地區(qū)自然環(huán)境脆弱而惡劣，人口相對過剩，經(jīng)濟(jì)、文化相對落后，貧困人口較多，從而形成環(huán)境退化—人口增長—貧困這樣一種惡性循環(huán)。因此，西部地區(qū)要可持續(xù)發(fā)展，就必須走出惡性循環(huán)怪圈，打破環(huán)境與貧困、人口增長的惡性循環(huán)。如何打破這一怪圈呢？一是解決貧困問題。在解決貧困問題上，我國以往的扶貧戰(zhàn)略是以經(jīng)濟(jì)政策扶持為主導(dǎo)，結(jié)果是生態(tài)失衡加劇，環(huán)境進(jìn)一步惡化，用大量資金和管理投入換來的經(jīng)濟(jì)增長也常被無情的自然災(zāi)害奪走。 因此，通過扶貧打破惡性循環(huán)怪圈此路不通。二是人口問題。西部地區(qū)人口增長受國家計(jì)劃生育的基本國策限制，已經(jīng)取得了一定的成效，但并沒有解決西部地區(qū)惡性循環(huán)問題，故此路也不通。三就是環(huán)境問題。西部地區(qū)是我國主要大江大河的發(fā)源地，是國土的腹地和屏障，其生態(tài)環(huán)境對于全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也至關(guān)重要。西部生態(tài)環(huán)境的顯著特點(diǎn)就是環(huán)境問題突出，具體表現(xiàn)為：水土流失嚴(yán)重、沙漠化擴(kuò)大、土壤退化、植被破壞、生物多樣性減少，生態(tài)脆弱，生態(tài)狀況總體呈惡化趨勢。造成西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因是不合理開發(fā)利用自然環(huán)境的人類活動，如對森林的過度開采、選擇開墾對象不對、對水資源的利用不當(dāng)?shù)取９P者認(rèn)為，破解西部地區(qū)惡性循環(huán)怪圈，最關(guān)鍵的是扼制環(huán)境退化，保護(hù)、改善西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。因?yàn)橹灰鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)了，土地生產(chǎn)力提高了，土地承載人口率將會大大提高，人們的生活水平就會改善。從這個(gè)意義上講，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)，對于西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。
二、環(huán)境保護(hù)法律體系缺陷問題是西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙
法律基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價(jià)值，是整個(gè)法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系的神經(jīng)中樞，是法律體系的基礎(chǔ)，是法律精神的實(shí)際體現(xiàn)，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。 在我國，由于環(huán)境法的基本原則及價(jià)值追求等環(huán)境法理的研究深度不夠，導(dǎo)致環(huán)境法律制度分散、獨(dú)立，環(huán)境法律原則體系缺乏法理和實(shí)踐的雙重合理性，是西部地區(qū)環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重的趨勢未能得到全面控制，局部反而惡化的又一重要原因，也是可持續(xù)發(fā)展的主要法律障礙，因此以可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，針對環(huán)境公益及其外部性、多樣性、多元性等特點(diǎn)，構(gòu)筑環(huán)境法的基本原則體系，并明確其價(jià)值追求極有必要。 注重對環(huán)境法律原則和基本原理的研究，利用原理上的突破來指導(dǎo)環(huán)境資源法律基本原則具體內(nèi)容的改進(jìn)和原則體系的革新，不僅有利于完善環(huán)境資源立法，深化環(huán)境法理論，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，指導(dǎo)環(huán)境公益的界定、確認(rèn)、維護(hù)和分配，而且對切實(shí)有效地解決西部地區(qū)的環(huán)境問題有直接的理論和實(shí)踐上的重要意義。
三、西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系的重構(gòu)
隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，西部地區(qū)可能伴隨的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為嚴(yán)重問題。面對這種環(huán)境緊張狀況，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系嚴(yán)重缺陷已夠成加強(qiáng)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法制的主要障礙和“瓶頸”因素。因此，全面進(jìn)行針對西部地區(qū)特殊地域的環(huán)境資源保護(hù)立法，重構(gòu)適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求的環(huán)境保護(hù)法律體系，是亟待解決的重要問題。
20世紀(jì)90年代中期以來，環(huán)境法學(xué)界雖然在可持續(xù)發(fā)展觀念指導(dǎo)下對環(huán)境法律原則及其體系的整合、改革和創(chuàng)新問題積極展開了多方面、多形式的研究，并已取得一些突破。但是，我國西部地區(qū)在開發(fā)過程中，政策優(yōu)先、行為優(yōu)先、缺乏配套法律法規(guī)的現(xiàn)象比比皆是，行為的先行性和立法的滯后性導(dǎo)致開發(fā)秩序的混亂，直接威脅到生態(tài)環(huán)境安全。所以，構(gòu)建西部地區(qū)法律體系成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)著手以下幾個(gè)方面的立法：一是制定西部開發(fā)法。西部開發(fā)不僅關(guān)乎西部的發(fā)展，而且是牽系中華民族邁向二十一世紀(jì)的頭等大事，因而開發(fā)西部的法律定位一定要高，以基本法律的形式由全國人大制定，可以視為開發(fā)西部的“憲法”，使西部開發(fā)有法可依、有章可循。二是西部環(huán)境資源法。我國目前已經(jīng)初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項(xiàng)法律為內(nèi)容的比較完善的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系。西部作為長江、黃河發(fā)源地，重要性自不待言，惡劣的生態(tài)環(huán)境要求特事特辦，專就西部的環(huán)境問題進(jìn)行立法，特別加以保護(hù)，不但要保護(hù)自然資源，還要改善生態(tài)環(huán)境，防止工業(yè)污染，所以稱為環(huán)境資源法。在立法模式上，應(yīng)突破現(xiàn)有的環(huán)境法律監(jiān)管體制，借鑒國內(nèi)外環(huán)境保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行超前立法。三是特定事項(xiàng)的單行立法。鑒于生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、綜合性，對其管理保護(hù)應(yīng)當(dāng)突破行政區(qū)劃的界限，按照生態(tài)區(qū)域的特性就特殊事項(xiàng)進(jìn)行特殊立法，如《沙漠化防治法》、《長江源頭保護(hù)法》、《黃河源頭保護(hù)法》等，最終達(dá)到改善環(huán)境狀況、提高環(huán)境質(zhì)量的目的。四是地方性法規(guī)、規(guī)章和制度。法律在運(yùn)用過程中會不斷地出現(xiàn)一些新情況、新問題，要求有立法權(quán)的地方人大、政府、自治機(jī)關(guān)等部門因地制宜、在不違反法律的前提下制定適應(yīng)實(shí)際情況的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，這也是西部環(huán)境保護(hù)法律體系的有機(jī)組成部分。
四、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)
（一）加快體制改革，提高執(zhí)法水平
西部環(huán)境保護(hù)在構(gòu)筑了較完善的法律體系后，重點(diǎn)任務(wù)是如何保證這些法律的貫徹實(shí)施。最充分地實(shí)現(xiàn)立法的宗旨是每個(gè)立法者的美好愿望，要不背離這個(gè)初衷，就要在執(zhí)法體制、執(zhí)法者的素質(zhì)、執(zhí)法監(jiān)督等方面建立一種合理機(jī)制，確保最大限度的接近立法本旨。筆者對于該機(jī)制的初步設(shè)想如下：
1、理順執(zhí)法部門的權(quán)限�！董h(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政部門對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門分別在與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的范圍內(nèi)對污染防治實(shí)施管理，縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林地、農(nóng)業(yè)、水利行政部門按照資源要素分別對資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理�！杯h(huán)境監(jiān)督除環(huán)境行政機(jī)關(guān)外已達(dá)13個(gè)，實(shí)行的是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多層次管理體制，執(zhí)法主體林立，權(quán)力過于分散，責(zé)任不明，容易造成執(zhí)法混亂、“大家都管其實(shí)誰也不管”的被動局面，使環(huán)境保護(hù)工作大打折扣。如果西部地區(qū)這一特殊地域再沿用這種模式，勢必不利于環(huán)境保護(hù)，為此建議成立西部環(huán)境資源保護(hù)局，隸屬于國家環(huán)�？偩郑蚱菩姓䥇^(qū)劃的界限，減少行政執(zhí)法障礙，削減其他相關(guān)部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，其權(quán)力由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，使其具備綜合的執(zhí)法能力。
2、提高執(zhí)法者的素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法水平的高低直接取決于執(zhí)法者的素質(zhì)，其品質(zhì)、學(xué)識、對法的領(lǐng)悟能力都將影響執(zhí)法效果。隨著各項(xiàng)政策向西傾斜，必將吸引大批優(yōu)秀人才尤其是大專院校畢業(yè)生進(jìn)入西部，應(yīng)當(dāng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，吸引優(yōu)秀人才加入到環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中來；要完善干部人事管理制度，實(shí)行競聘上崗，大膽啟用政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、理論水平高的年輕干部，使其充實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)工作崗位中來；要加強(qiáng)對現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)，使其不斷提高理論水平和業(yè)務(wù)能力；注意提高環(huán)境工作者的經(jīng)濟(jì)地位和社會地位，做到環(huán)境執(zhí)法部門不僅能夠吸引人，而且還可以留住人，最終促進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量的提高。
3、改變執(zhí)法觀念，采取靈活多樣的執(zhí)法手段。環(huán)境執(zhí)法技術(shù)含量高，涉及領(lǐng)域廣泛，所以要求在遵循傳統(tǒng)執(zhí)法模式的前提下，采取多種靈活的手段和方式指引和疏導(dǎo)人們的行為朝有利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展，既要減少公眾的抵觸情緒又要注重工作的實(shí)際效果，具體為：一是公眾參與制度。環(huán)境是大家的環(huán)境，環(huán)境工作沒有公眾的參與是不可想象的，公眾參與可以采取多種方式如設(shè)立環(huán)境保護(hù)熱線電話、市長接待日、“環(huán)境保護(hù)”的報(bào)刊專欄、環(huán)境問卷調(diào)查等方式激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，賦予居委會、村委會治保人員環(huán)境監(jiān)督的權(quán)力，切實(shí)把環(huán)境工作落到實(shí)處。二是大力普及環(huán)境許可證制度。對影響環(huán)境的行為嚴(yán)格實(shí)施許可證制度，是環(huán)境預(yù)防保護(hù)的重要手段，起著其他方式不可替代的作用，尤其是在礦產(chǎn)資源開采方面。三是提高環(huán)境行政合同、行政指導(dǎo)在行政管理中的比重。環(huán)境行政合同、行政指導(dǎo)的強(qiáng)制力比其他方式要小，措施比較溫和，民眾易于接受且積極履行規(guī)定的內(nèi)容，在西部環(huán)境狀況惡劣、環(huán)境意識相對淡薄的情況下，采取這種方式無疑會提高工作的實(shí)際效果。四是加大環(huán)境執(zhí)法力度。目前的環(huán)境執(zhí)法部門幾乎沒有任何強(qiáng)制手段，這同工商、稅務(wù)部門所享有的查封、扣壓、凍結(jié)等強(qiáng)制措施相比，軟弱了許多；且環(huán)境執(zhí)法部門要同時(shí)受上級環(huán)境保護(hù)部門和同級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其執(zhí)法能力受到多種因素的干擾而大大減弱。因此，西部的環(huán)境保護(hù)要努力突破行政區(qū)劃的限制，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，賦予執(zhí)法部門更大的行政權(quán)力，如查封、扣壓、凍結(jié)等權(quán)力；對領(lǐng)導(dǎo)考核實(shí)行環(huán)境責(zé)任一票否決制、不過環(huán)境關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作定為不合格等，這些措施的采用都將對環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際效果產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。五是加強(qiáng)對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。沒有制約的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗，這是一條亙古不變的真理，在賦予環(huán)境執(zhí)法部門較大權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)加大對其監(jiān)督的力度。在遵循傳統(tǒng)監(jiān)督模式的同時(shí)，主要通過政務(wù)公開制度、聽證制度、新聞輿論監(jiān)督等方式增加行政執(zhí)法的公開信和透明度，力求公正公平。西部人民環(huán)保素質(zhì)相對較低，環(huán)保意識較差，認(rèn)真貫徹政務(wù)公開制度，可以使公眾對環(huán)保工作有一個(gè)清楚的認(rèn)識；普及聽證制度，可以起到教育相對人的作用；加大新聞宣傳力度，可以普遍提高公眾的環(huán)境意識，增加環(huán)境保護(hù)的自覺性，同時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。這些方法應(yīng)在西部環(huán)境保護(hù)工作中大力普及。
4、公正司法，力求社會公平。西部地域遼闊、資源豐富、民族眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，這些特點(diǎn)給西部開發(fā)中的司法活動平添了許多障礙：遼闊的地域給違法者提供了廣闊的活動空間以及逃避法律制裁的庇護(hù)所；豐富的自然資源使有些人的貪欲溝壑難添，非法采挖獵伐；民族眾多會給別有用心的人利用民族問題煽動鬧事；長期被貧困困擾的人們積極尋求致富途徑而可能違法甚至犯罪；大量資金的流入使有些人難以潔身自好，伸手從中漁利等等。而遏制這些問題發(fā)生的有效手段之一就是司法機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持公正司法，切實(shí)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，具體到環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)包括：
一是環(huán)境刑事案件。新修訂的《刑法》加大了對環(huán)境資源的保護(hù)力度，第六章第六節(jié)專門設(shè)立了破壞環(huán)境資源罪，共9個(gè)法條14個(gè)罪名，分別是：重大環(huán)境污染事故罪，非法處置進(jìn)口固體廢物罪，擅自進(jìn)口固體廢物罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法占用耕地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞珍貴樹木罪，非法狩獵罪，濫發(fā)林木罪，非法收購盜伐、濫發(fā)林木罪等。豐富的自然資源是西部的有利條件之一，許多人都會在這方面做文章，不擇手段牟取暴利，主要表現(xiàn)為：獵捕、殺害珍貴野生動物，采伐珍貴植物、礦藏等方面。對于環(huán)境刑事犯罪，公、檢、法、司要密切配合，行動迅速，有效打擊犯罪分子。自然資源遭到破壞，將是很難恢復(fù)或者是永久性不可恢復(fù)（如殺害珍貴野生動物的行為），這就要求司法機(jī)關(guān)行動迅速，出擊有力，才能達(dá)到震懾犯罪分子的作用。要加大對司法部門的財(cái)政投入，使其有足夠的人員和設(shè)備來適應(yīng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)Ω咝录夹g(shù)的要求；對于環(huán)境案件，公、檢、法要優(yōu)先辦理，從立案、偵察到審判，要從快、從嚴(yán)、從重；要運(yùn)用多種方式加大審判案件的影響力，以具體的事例教育公眾，威懾犯罪分子。
二是環(huán)境行政案件。依法保護(hù)環(huán)境，是西部開發(fā)的中心議題之一，環(huán)境行政主管部門責(zé)無旁貸，在實(shí)施管理職能時(shí)必然會產(chǎn)生大量的行政案件。這就要求人民法院在審理該類案件時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、合法，在必要的時(shí)候采取有效手段防止環(huán)境的進(jìn)一步破壞。(www.gymyzhishaji.com)因?yàn)榄h(huán)境資源一旦被破壞，恢復(fù)起來有相當(dāng)?shù)碾y度，而不象其他行政案件，對造成的損失可以有較多的補(bǔ)救措施。同時(shí)，人民法院審理行政案件，實(shí)際上是對行政機(jī)關(guān)依法行政的一種監(jiān)督，只要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格地按照法定條件辦事，依法行政，便會在訴訟中立于不敗之地。如前文所述，西部環(huán)境保護(hù)賦予了環(huán)境行政主管部門較大的權(quán)力，相應(yīng)的，侵犯相對人合法權(quán)益的案件也會居于突出位置，法院的有效監(jiān)督意義重大，主要應(yīng)作到：（1）加強(qiáng)行政庭建設(shè)。目前，西部法院行政庭的力量普遍不足，設(shè)備落后，難以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，要從人員、設(shè)備等方面加以充實(shí)。（2）擴(kuò)大受案范圍。目前行政庭的受案范圍主要集中在法律規(guī)定的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍之內(nèi)，西部的環(huán)境問題復(fù)雜，新問題會不斷出現(xiàn)，因而，法院應(yīng)當(dāng)不斷的擴(kuò)大受案范圍，尤其是侵犯公民環(huán)境權(quán)的行政案件，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處。（3）依法監(jiān)督環(huán)境行政部門的訴訟行為。行政案件，被告負(fù)舉證責(zé)任，其證據(jù)只能在實(shí)施行政行為之前收集，未經(jīng)法院許可，不得自行向原告收集證據(jù)。這一點(diǎn)是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的有力手段之一，必須嚴(yán)格執(zhí)行。要提高司法建議書的法律地位和作用，使法院的監(jiān)督效果顯著。
三是環(huán)境民事案件�！睹穹ㄍ▌t》第124條規(guī)定：違反國家保護(hù)環(huán)境防治污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并向直接受損害的單位和個(gè)人賠償損失。需要指出的是，環(huán)境侵權(quán)屬于特殊侵權(quán)范疇，應(yīng)適用無過錯(cuò)責(zé)任原則。在開發(fā)西部的過程中，環(huán)境侵權(quán)案件會不斷出現(xiàn)。有些污染源按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污物，且交納了相應(yīng)的排污費(fèi)，侵犯了他人合法權(quán)益的，不能因?yàn)楹戏ㄅ欧哦獬涿袷仑?zé)任，這就要求法院在審理此類案件時(shí)有較高的法律理論知識和環(huán)境保護(hù)知識。對于合同糾紛，主要是指有關(guān)環(huán)境工程的勘驗(yàn)、設(shè)計(jì)、施工糾紛，環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售糾紛，環(huán)境技術(shù)的開發(fā)、咨詢、使用糾紛等。西部開發(fā)，環(huán)境保護(hù)是中心，有關(guān)環(huán)境的合同糾紛也必將在法院審理案件中占據(jù)相當(dāng)位置。除訴訟之外，法院要嚴(yán)格保證判決、裁定的有效執(zhí)行，目前“執(zhí)行難”問題一直是困擾法院工作的一大頑癥，損害了法律的尊嚴(yán)，對于環(huán)境執(zhí)行案件，必須跳出“窠臼”，另辟“蹊徑”，執(zhí)行要狠、準(zhǔn)、快，切實(shí)保障法律得到實(shí)施，維護(hù)法律尊嚴(yán)，保護(hù)已相當(dāng)脆弱的生態(tài)環(huán)境。
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