關于建立“上海金融調解中心”的思考

　　關于建立“上海金融調解中心”的思考
　　
　　序言
　　
　　近幾年來，伴隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展，金融機構之間、金融機構與金融消費者（客戶）之間、非金融機構的組織及個人相互之間的金融糾紛越來越多。特別是金融機構與金融消費者（客戶）之間的信訪投訴糾紛，牽掣了金融企業(yè)及其監(jiān)管機構大量的人力與物力，也引起了金融監(jiān)管機構的高度重視。筆者作為銀行業(yè)的一名法律與合規(guī)人員，在參與處理此類糾紛的過程中常想，像上海這樣要建立國際金融中心的金融重鎮(zhèn)，在如何快速解決金融糾紛問題上，應當率先探索一條成功之路�！秶鴦赵宏P于推進上海加快發(fā)展現代服務業(yè)和先進制造業(yè)建設國際金融中心和國際航運中心的意見》和《上海市人民政府貫徹國務院關于推進上海加快發(fā)展現代服務業(yè)和先進制造業(yè)建設國際金融中心和國際航運中心意見的實施意見》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融糾紛審理、仲裁機制，探索建立上海金融專業(yè)法庭、仲裁機構”事宜，但都未提及建立專門金融糾紛調解機制問題。本文擬就“探索金融爭議綜合調解制度，促進上海國際金融中心建設”這一問題，談談關于建立“上海金融調解中心”的思考。
　　
　　一、現行調解體系存在的問題
　　
　　目前我國的調解體系，公認的主要有以下四種調解方式：一是人民調解，即民間調解，屬于訴訟外調解。村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據需要設立人民調解委員會。人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。二是法院調解，是指人民法院對受理的民事案件、經濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調解，是訴訟內調解。法院調解書與判決書有同等效力。三是行政調解，又分為兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對一般民間糾紛的調解。二是國家行政機關依照法律規(guī)定對某些特定民事糾紛或經濟糾紛或勞動糾紛等進行的調解。行政調解都屬于訴訟外調解。四是仲裁調解，即仲裁機構對受理的仲裁案件進行的調解，調解不成即行裁決，這也是訴訟外調解。我國仲裁法、勞動爭議調解仲裁法、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法和中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規(guī)則等調解規(guī)則，都規(guī)定了仲裁調解。以上四種調解方式，都可以從不同角度，對發(fā)生在上海的金融糾紛進行調解，但存在信息分散、專業(yè)性較差、指導管理難等問題。筆者考慮，可否組建新型的調解組織，以應對急劇爆發(fā)的專業(yè)性較強的金融糾紛特別是金融信訪投訴糾紛？
　　
　　二、綜合調解制度的初步設想
　　
　　在思考新的調解組織的過程中，2010年6月30日，中國銀行業(yè)協(xié)會印發(fā)了《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見（試行）》，提出中國銀行業(yè)協(xié)會設立金融糾紛調解中心，便捷、靈活、高效、公正地解決當事人之間的金融糾紛。筆者將其歸結為我國調解體系中的第五種調解方式，即“行業(yè)（協(xié)會）調解”。應該說，這是中國銀行界有志之士的一項創(chuàng)舉。該調解方式的專業(yè)性、行業(yè)性都很強，在某種程度上可以解決前述金融糾紛的調解問題，但在屬地化管理、受理糾紛范圍、調解人員篩選范圍、金融消費客戶的感覺、因地域問題帶來的效率等方面，尚存一些無法克服的問題。筆者建議，可否探索由上海金融監(jiān)管機構（作為金融行業(yè)監(jiān)管代表）、上海市金融服務辦公室（作為地方政府管理代表）、上海金融行業(yè)協(xié)會或公會（作為金融企業(yè)代表）、上海市消費者協(xié)會（作為金融消費者即客戶代表）等機構作為聯合“發(fā)起機構”，由上海市律師協(xié)會、上海市法學會、上海市金融學會、上海市信訪協(xié)會、上海市心理學會等機構作為聯合“援助機構”，由上海市推進國際金融中心建設領導小組（辦公室）統(tǒng)一牽頭設立“中國上海金融糾紛調解中心”，簡稱“上海金融調解中心”，專業(yè)、就近、高效、公正地調解金融爭議。筆者之所以將其稱為“綜合調解”方式，主要也是從組建機構的多樣性而言的。
　　
　　三、綜合調解制度的法律依據
　　
　　要建立綜合性調解制度，遇到的第一個問題就是法律依據問題。我國《合同法》第128條規(guī)定：“當事人可以通過和解或者調解解決合同爭議�！钡�并未明確也不可能明確此處的調解，究竟是什么性質的組織進行的調解。而我國憲法、民事訴訟法和2010年8月28日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國人民調解法》，也僅對“人民調解”的性質和基本原則作了規(guī)定�！断�費者權益保護法》第32條規(guī)定：“消費者協(xié)會履行的職能中，包括向消費者提供消費信息和咨詢服務、受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解�！睉�該說，直接的、明確的關于“綜合調解制度”的單行法律到目前還沒有。只有《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》為綜合調解制度的建立預留了廣闊的空間：“充分發(fā)揮人民法院、行政機關、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量”；“完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業(yè)調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設”；“人民法院鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會、社會組織、企事業(yè)單位等建立健全調解相關糾紛的職能和機制”。實事求是地說，綜合調解的協(xié)議是否具有法律效力，直接決定著綜合調解制度的生命力。而該《若干意見》作為經中央批準的、最高司法機關發(fā)布的、具有司法解釋性質的法規(guī)性文件，無疑具有法律規(guī)范效力。據此，綜合調解制度的設立問題已無法律障礙。
　　
　　四、綜合調解制度的監(jiān)管要求
　　
　　《中國銀監(jiān)會辦公廳關于加強銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2007〕215 號）要求“銀行業(yè)協(xié)會、信托業(yè)協(xié)會、財務公司協(xié)會負責相關銀行業(yè)金融機構的投訴處理數據統(tǒng)計、分析和指導�！薄翱蛻粼谙蜚y行業(yè)金融機構提出投訴但未獲得滿意結果的情況下，可進一步向相關行業(yè)協(xié)會乃至銀監(jiān)會投訴，行業(yè)協(xié)會應建立并公布相應的再投訴受理和處理機制，銀行監(jiān)管部門要加強對銀行投訴處理行為的監(jiān)督、檢查和評估。銀監(jiān)會和行業(yè)協(xié)會必要時將公開銀行業(yè)金融機構客戶投訴的信息�！鄙虾ｃy監(jiān)局在轉發(fā)上述《通知》時要求：“深刻認識做好銀行業(yè)客戶投訴處理工作是構建和諧社會、和諧金融的需要，是銀行業(yè)履行社會責任的需要，也是商業(yè)銀行維護自身聲譽和提升競爭力的需要。各機構要高度重視客戶投訴處理機制的建設和完善，健全機構，確定人員，落實職責，暢通渠道，切實提高投訴處理實效�！薄般y行同業(yè)組織也要重視發(fā)揮其在參與銀行業(yè)客戶投理工作中的獨特作用，溝通內外，聯系左右，積極配合監(jiān)管部門和銀行業(yè)機構開展客戶投訴處理工作，促進上海銀行業(yè)機構有序高效客戶投訴處理網絡的早日形成�！敝袊�銀監(jiān)會《商業(yè)銀行聲譽風險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕82號）要求：“銀行業(yè)協(xié)會應通過行業(yè)自律、維權、協(xié)調及宣傳等方式維護銀行業(yè)的良好聲譽，指導銀行業(yè)開展聲譽風險管理�！敝泄采虾Ｊ薪鹑诠ぷ魑瘑T會《上海金融系統(tǒng) 2010 年信訪工作要點》（滬金融工委辦〔2010〕9號）提出：“探索創(chuàng)新工作機制。積極探索金融業(yè)務投訴類信訪案件的快速處理機制，充分發(fā)揮金融同業(yè)公會、金融機構客戶服務部門的作用，提高基層單位業(yè)務糾紛投訴處理的工作效率。研究引入律師參與金融系統(tǒng)信訪事項調解處理的途徑和辦法，增強信訪處理工作的公正性和透明度，強化依法解決信訪問題的理念�！鳖愃菩袠I(yè)監(jiān)管和行政管理的文件很多，都可以作為探索綜合調解制度的監(jiān)管依據。
　　
　　五、綜合調解制度的時勢背景
　　
　　嫌棄麻煩、厭惡糾紛，是人之常情�？蛻敉�往利用這一點，抓住金融機構珍惜聲譽的特點，通過各種方式“死纏硬打”。加之金融機構存在的內部職責不清、推諉扯皮、敷衍了事等現象，如何處理因金融糾紛而引起的信訪投訴，一直是各家金融機構最為頭痛的事。也正因如此，金融監(jiān)管機構一直非常重視金融信訪投訴糾紛的處理�，F行金融糾紛處理主要有三條途徑：一是雙方協(xié)商，缺點是易出現客戶“鬧銀行”；二是客戶投訴請求監(jiān)管機構處理，易被投訴人認為監(jiān)管機構與金融機構是“父子”關系，不斷信訪；三是提起仲裁或訴至法院，時間長，成本高。而調解作為經過第三方的排解疏導，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動，有利于定分止爭、案結事了，有利于修復當事人之間的關系，實現法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。我國正處于經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，維護社會和諧穩(wěn)定的任務艱巨繁重。各地紛紛引入醫(yī)患外第三方處理醫(yī)療糾紛，也給我們直接的借鑒與啟發(fā)。探索金融爭議綜合調解制度，對于構建和諧社會、和諧金融、和諧國際金融中心，促進金融服務有序發(fā)展意義重大。英國金融服務局零售部負責人Vernon Everitt說過：“即使運作良好的企業(yè)，也難免發(fā)生可能導致投訴的錯誤或誤解�！倍�“有效處理投訴是吸引和維系客戶的重要手段。研究顯示，投訴未被妥善處理的消費者將向10個以上的人抱怨他的經歷。此外，不滿的消費者并不一定直接向你禮貌地投訴，研究表明，每一個投訴背后還有大約25名客戶選擇保持沉默，并將其業(yè)務轉去其他機構。因此，機構善于從投訴中吸取經驗將更能確保其產品和服務有生命力、貼近市場并具有竟爭力，反之則將錯失良機。”另外，外國的Banking Ombudsman 的金融糾紛調解經驗也很值得我們參考借鑒�？傊�，上海在建設國際金融中心的過程中探索綜合調解制度確有現實意義。
　　
　　六、綜合調解制度的運行模式
　　
　　前面已經提出，本文所稱綜合調解制度的具體載體為“中國上海金融糾紛調解中心”，簡稱“上海金融調解中心”。該中心的性質應當是具有深厚行政監(jiān)管背景的地方性、行業(yè)性、專業(yè)性、民間性調解組織�；�本運行模式應當兼并現有的人民調解、行政調解、行業(yè)調解、仲裁調解的優(yōu)點，特別要大力借鑒中國國際經濟貿易仲裁委員會的總體運行模式和其中的調解方式。調解人員由具有相當資歷的上海金融業(yè)監(jiān)管人員、市政府金融管理人員、市金融同業(yè)協(xié)會或公會推薦的在滬金融機構專業(yè)人員、市金融消費者協(xié)會推薦的金融、法律或德高望重的知名人士等組成，該中心定期公布《上海金融調解中心調解員名單》。受理原則，在普遍尊重自愿原則的前提下，特別強調保護金融消費者或與金融機構進行交易的對方當事人的調解請求權，即只要金融機構的客戶有調解申請，即可啟動調解程序。調解庭的組成：簡易糾紛，一人調解，可由金融機構客戶選擇調解員；普通糾紛，多人調解，應當由金融行業(yè)監(jiān)管或行政管理方面的調解員、金融同業(yè)推薦的調解員和金融消費者協(xié)會推薦的調解員組成，前提是尊重當事人雙方的自主選擇；特別復雜的糾紛，還可特邀具有金融或法律專業(yè)知識的政協(xié)委員、人大代表、政府機構的信訪專家和心理咨詢師參與調解。受案重點，主要是金融消費者的信訪投訴糾紛及金融機構之間的同業(yè)糾紛，不與現行仲裁機構、人民法院、調解組織爭案源，不以營利為目的，可以接受仲裁、法院或行政（信訪）機構和金融監(jiān)管部門的委托調解，或指派調解員參與仲裁調解或法院調解，在征得當事人同意的前提下，也可將調解事項移送仲裁或法院，充分發(fā)揮與法院、仲裁機構、人民調解、行政調解、信訪機構、監(jiān)管機構的協(xié)同效應。上海金融調解中心還可與中國銀行業(yè)協(xié)會金融糾紛調解中心進行聯合運作。
　　
　　七、綜合調解制度的實施步驟
　　
　　要在很短的時間內組建一個龐大的綜合性金融調解機構，一是確有一定難度，二也沒有迫切必要。鑒于我國金融業(yè)目前實行的是分業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管的現狀，可從各方面進行分步實施。可以總體上先掛牌成立“上海金融調解中心”，以金融糾紛數量較大的銀行業(yè)先行先試，積累經驗，逐步推廣到保險、證券等其他金融業(yè)。即使是銀行業(yè)，也可先選擇部分銀行進行探索。從地域上講，可以先從陸家嘴金融聚居區(qū)或外灘金融聚居帶開始，再推廣至上海市甚至上海周邊地區(qū)。從調解員的聘任來說，也可以分步進行，開始先從在職者中選聘，以兼職為主，隨著上海金融調解中心運作的逐步成熟，業(yè)務量的增加，肯定需要部分專職調解人員。從受案范圍來說，先以金融消費者提起的銀行賬戶開銷、支付與結算、服務收費、儲蓄存款提取、住房按揭貸款、理財收益、代理代銷、網點設施傷害賠償等糾紛引起的信訪投訴為主，逐步受理金融機構發(fā)起的有關存款、結算、貸款、擔保等調解申請，也可受理部分與金融機構有關的廣告、知識產權、網點建設買賣租賃和人才流動爭議糾紛，適當受理部分非金融機構的組織之間、個人之間以及相互之間的金融糾紛。從是否收費來說，總的原則是對于客戶的投訴信訪類訴請原則上不宜收費。處理這部分糾紛的必要費用，可由有關金融機構承擔一部分，也可由財政或金融發(fā)展基金承擔一部分；對于金融機構之間的糾紛、非金融機構的組織和個人相互之間的金融糾紛，可以象征性地收取部分費用，作為調解員的交通和誤工補貼等成本性經費開支。
　　
　　八、綜合調解制度的協(xié)議效力
　　
　　最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號）規(guī)定：“經商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協(xié)議，經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質�！薄敖浶姓�機關、人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織對民事糾紛調解后達成的具有給付內容的協(xié)議，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規(guī)定申請公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力。債務人不履行或者不適當履行具有強制執(zhí)行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請執(zhí)行。”“對于具有合同效力和給付內容的調解協(xié)議，債權人可以根據《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規(guī)定向有管轄權的基層人民法院申請支付令�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》（法發(fā)〔2010〕16號）提出“進一步完善調解銜接機制。對經人民調解、行政調解、行業(yè)調解或者其他具有調解職能的組織調解達成的協(xié)議，需要確認效力的，有管轄權的人民法院應當依法及時審查確認；符合強制執(zhí)行條件的，人民法院應當依法及時執(zhí)行。具有債權內容的訴訟外調解協(xié)議，經公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行的財產所在地人民法院申請執(zhí)行�！笨梢姡�建立綜合調解制度的關鍵問題即調解協(xié)議的效力問題，已無爭議。
　　
　　九、綜合調解制度的監(jiān)管功能
　　
　　應該說，銀行業(yè)監(jiān)管機構就像重視案件防控一樣，高度重視并采取了一系列措施，指導、督促、幫助銀行業(yè)金融機構妥善處理客戶投訴糾紛。給筆者印象較深的是2006年上海銀監(jiān)局就將英國金融服務局零售部負責人Vernon Everitt于2006年9月15日在英國銀行家協(xié)會投訴監(jiān)督研討會上所發(fā)表的《關于英國金融業(yè)消費者投訴處理的最新情況》的演講稿譯成中文，并通過《上海銀行業(yè)動態(tài)》發(fā)至在滬銀行業(yè)金融機構參考。今年世博會前，上海銀監(jiān)局專文印發(fā)了上海市銀行同業(yè)公會客戶投訴協(xié)作小組編寫的《上海銀行業(yè)信訪投訴處理案例庫》，要求在滬銀行業(yè)金融機構借鑒學習，可謂用心良苦。2008年上海銀監(jiān)局印發(fā)了《上海商業(yè)銀行客戶投訴處理指導意見》。2009年中國銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行聲譽風險管理指引》，明確要求商業(yè)銀行應將聲譽風險管理納入公司治理及全面風險管理體系，建立和制定聲譽風險管理機制、辦法、相關制度和要求，主動、有效地防范聲譽風險和應對聲譽事件，最大程度地減少對社會公眾造成的損失和負面影響；同時，規(guī)定銀監(jiān)會及其派出機構將商業(yè)銀行聲譽風險監(jiān)管納入持續(xù)監(jiān)管框架，對商業(yè)銀行聲譽風險管理的有效性進行監(jiān)督檢查，將商業(yè)銀行聲譽風險管理狀況作為市場準入的考慮因素。可以說，我們現在探索的以“上海金融調解中心”為載體的“綜合調解制度”，也會減輕金融監(jiān)管機構的信訪投訴壓力，作為一項金融行業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新，從誕生之日起就承載著一定的監(jiān)管功能。調解中心將調解糾紛中發(fā)現的金融機構存在的經營管理問題，進行篩選、分類、總結并提出建設性的完善建議，還可以匯編典型的調解案例，定期反饋給金融機構，無疑可以起到一定程度的監(jiān)管指導作用。
　　
　　十、綜合調解制度的規(guī)范建設
　　
　　要實施以上海金融調解中心為載體的綜合調解制度，就自然會考慮到有關制度規(guī)范建設。鑒于該項工作具有較強的綜合性，涉及部門和機構眾多，宜由上海市推進國際金融中心建設領導小組（辦公室）牽頭組織為妥。考慮到該項制度的實施有一個逐步推進的過程，與之配套的制度規(guī)范可分別以“地方性政府部門的聯合規(guī)范性文件”、“地方政府規(guī)章”、“地方性法規(guī)”同時輔之以“地方性司法解釋性文件”的形式逐步完善。不論以何種形式出現，其基本內容應當包括：制度標題：即《上海金融調解中心調解規(guī)則》；建立該中心的目的和依據；上海金融調解委員會、各分會及日常辦公機構等組織體系；調解委員會所接受的行政領導與業(yè)務指導；金融糾紛綜合調解的性質與定位；民政登記或司法行政登記；當事人的權利與義務；調解員的資格、聘任、培訓、守則、考核、解聘、經費補貼等管理事項；特邀調解員；參與調解人員；調解員名單；調解語言及翻譯；受理金融糾紛的種類；糾紛的申請與受理；接受仲裁或法院委托調解；調解金融糾紛的基本原則；調解金融糾紛的依據；調解經費來源；調解是否收費問題；簡易程序；普通程序；特別復雜程序；涉外調解特別規(guī)定；調解員的選擇與指定；首席調解員；(www.gymyzhishaji.com)調解庭的組成；調解場所；調解是否公開；保密制度；原則上不需要調解代理人；基本調解流程；當事人和解的處理；調解協(xié)議；調解協(xié)議的效力；調解協(xié)議的實現方式；調解不成的處理；移送仲裁或法院；聯合調解；派員參與調解；檔案管理。隨著上海金融調解中心運作日趨成熟，其需要的單行性規(guī)章制度還會逐步增多，如《上海金融調解委員會章程》、《上海金融調解中心經費管理規(guī)定》、《上海金融調解員管理規(guī)定》、《上海金融調解規(guī)程》等等。
　　
　　結語
　　
　　通過以上分析，可以判斷，作為上海國際金融中心建設的一個組成部分，組建上海金融調解委員會，成立上海金融調解中心，調解金融糾紛，重在化解金融客戶的信訪投訴糾紛，確有必要，而且可行，已有法律依據，符合金融監(jiān)管要求，特別是調解協(xié)議的法律效力問題已有明確司法解釋。筆者深感，維護個案金融消費者的合法權益，就是從根本上維護金融業(yè)的整體利益。在一個重視倡導“和為貴”“和氣生財”文化的國度，對特別講究誠信、信用、信譽的金融機構而言，在金融糾紛投訴信訪到處擴散的情形下，通過綜合調解組織靈活便捷地化解金融糾紛，不僅有助于解決當事人之間的爭議，而且有助于修復和保持當事人的業(yè)務合作關系。作為金融行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)新、地方金融管理創(chuàng)新、金融機構服務創(chuàng)新、金融客戶維權創(chuàng)新，探索實施金融爭議綜合調解制度，必將促進上海國際金融中心建設。

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