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論房屋征收補(bǔ)償中承租人的地位和保障
論房屋征收補(bǔ)償中承租人的地位和保障劉莉
隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時代全面到來。面臨著國有土地上的征收人、房屋所有權(quán)人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開各種權(quán)利和利益的博弈�，F(xiàn)行房屋征收制度中對于房屋征收補(bǔ)償主體規(guī)定為房屋所有權(quán)人，但是對于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。
房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補(bǔ)償合同主體，這種情況將對房屋征收行為帶來一定影響，也使出租人與承租人這間的權(quán)利義務(wù)變得復(fù)雜和不穩(wěn)定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權(quán)利保障，在現(xiàn)今的房屋征收規(guī)定中承租人與征收人、出租人之間的法律關(guān)系處理得當(dāng)與否將成為征地補(bǔ)償中一個不可忽視的問題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來研究一下承租人主體的各種特征，也對現(xiàn)實(shí)提出一些淺知拙見。
一、案例和分析
1、案例
某制造廠（承租人）租賃一片廠區(qū)（出租人），簽訂有租賃協(xié)議書。租賃期限內(nèi)承租人對該廠區(qū)廠房進(jìn)行擴(kuò)建，并對原破舊廠區(qū)進(jìn)行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區(qū)經(jīng)營具有工商營業(yè)執(zhí)照。在《征收條例》施行前，該棚改項(xiàng)目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進(jìn)行征地，2012年棚改辦與該廠區(qū)出租人即房屋所有權(quán)單位簽訂了拆遷補(bǔ)償協(xié)議書。之后，承租人得知拆遷補(bǔ)償協(xié)議已簽訂，拆遷補(bǔ)償款已經(jīng)支付60%，但是未向承租人進(jìn)行補(bǔ)償。承租人拒不搬走要求取得相應(yīng)補(bǔ)償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項(xiàng)目進(jìn)度，給社會帶來不安定因素。
2、案例分析
拆遷補(bǔ)償協(xié)議書承租人是否應(yīng)該作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體是本案例的關(guān)鍵，此問題也是本文研究的意義。
第一、本案例中承租人應(yīng)為拆行補(bǔ)償合同主體
《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行�！墩魇諚l例》附則規(guī)定，在征收條例實(shí)施前取得房屋拆遷許可的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原規(guī)定，所以不按現(xiàn)今條例操作。依照當(dāng)年（即2001年公布）的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱“《拆遷條例》”）和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規(guī)定承租人為協(xié)議主體。而現(xiàn)今《征收條例》規(guī)定不需要承租人作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體。
第二、拆遷補(bǔ)償主體的確定。
（1）部分裝修修繕擴(kuò)建的投入評估作價應(yīng)屬于承租人抑或出租人取決于事實(shí)證實(shí)，以及合同約定。
�。�2）停產(chǎn)、停業(yè)損失應(yīng)給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規(guī)定，因拆遷房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，對無論實(shí)行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人或者房屋承租人都應(yīng)該給予損失補(bǔ)助。
�。�3）搬遷補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)給予承租人。因?yàn)椋鶕?jù)事實(shí)判斷搬遷的設(shè)備和設(shè)施均屬于承租人，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給承租人。
本案在法律更替時期具有其特殊性和針對性，但是此問題如果出現(xiàn)在完整的房屋征收時代又該出現(xiàn)怎樣的處理，下文中將進(jìn)行分析和提出操作建議。
二、承租人在房屋征收與補(bǔ)償中的地位
在城市房屋拆遷征收中，對被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭論的焦點(diǎn)，也是拆遷征收工作的難點(diǎn)之一。房屋租賃權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)，對確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學(xué)者認(rèn)為適用我國《物權(quán)法》理論，房屋租賃權(quán)利是所有權(quán)派生的物權(quán)，為“他物權(quán)”。承租人作為他物權(quán)人雖然對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)并列為用益物權(quán)。所以，物權(quán)法理論中將承租人列為用益物權(quán)人。我國《物權(quán)法》第121條規(guī)定，用益物權(quán)人當(dāng)然享有與房屋所有權(quán)人一樣取得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這也是理論界能夠找到對于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。
1、承租人現(xiàn)實(shí)成因和影響。
第一、形成租賃關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有公房租賃關(guān)系，有私房租賃關(guān)系；有因政策原因形成的，如公房租賃關(guān)系就區(qū)分有直管公房和自管公房；在因市場原因形成的，有公房對外租賃的，有私房對外租賃的。不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。
第二、拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權(quán)利義務(wù)，其法律關(guān)系較為復(fù)雜。房屋出租人與承租人合同權(quán)利義務(wù)約定的內(nèi)容，約定的期限等均對各方利益產(chǎn)生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協(xié)商達(dá)成一致的。
第三、以非住宅為例補(bǔ)償項(xiàng)目爭議較大，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于被征收人，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于承租人，容易產(chǎn)生爭議。
2、承租人在征收中的重要性。
顯而易見，雖然房屋征收補(bǔ)償規(guī)定被征收人是房屋所有權(quán)人，但是實(shí)踐中忽視承租人的存在顯然不適合。現(xiàn)實(shí)中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動也會影響他們的生產(chǎn)生活，給其帶來損失。正因?yàn)榇耍瑢ζ浞申P(guān)系如何處理關(guān)乎征收工作能否順利進(jìn)行。
3、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議主體的立法現(xiàn)狀。
第一、《拆遷條例》與《征收補(bǔ)償條例》關(guān)于承租人作為協(xié)議主體的不同規(guī)定。
無論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補(bǔ)償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個過程對于然帶來的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”；同時還規(guī)定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決”�？梢钥闯鲈诓疬w行為中，房屋承租人是獨(dú)立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說明已被同時廢止的《拆遷條例》對承租人的權(quán)利和保障是有明確規(guī)定的，起碼在程序上作為補(bǔ)償合同主體也能夠保障其權(quán)益。
但是，按照法律溯及力的問題，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例同時廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，只不過政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。
這說明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目中，如果涉及有承租關(guān)系的房屋是需要按照原有的條例進(jìn)行拆遷協(xié)議簽訂的，這時承租人是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。所以本文案例中雖然補(bǔ)償協(xié)議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應(yīng)該沿用原有政策，將承租人列入補(bǔ)償協(xié)議中。
第二、《征收條例》將房屋承租人排除在協(xié)議之外之立法現(xiàn)狀和權(quán)利保護(hù)不足。
《征收條例》開宗明義對于補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體規(guī)定是房屋征收部門和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權(quán)人，同時第二條規(guī)定對被征收房屋所有權(quán)人（即被征收人）給予公平補(bǔ)償。這樣于承租人而言對裝修、裝璜乃至停產(chǎn)停業(yè)損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護(hù)。假設(shè)承租人如果沒能與出租人通過租賃合同約定加以明確約定征收補(bǔ)償歸屬或裝修投入的歸屬，則會導(dǎo)致承租人因征收形成財(cái)產(chǎn)損失，這種損失不能不說是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻(xiàn)。當(dāng)然對承租人是不公平的。
《征收條例》作為國務(wù)院公布的行政法規(guī)，屬于位居于《憲法》和《物權(quán)法》之下位法。按照《憲法》第13條規(guī)定國家為了公共利益需要，對公民私有財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)該給予補(bǔ)償。如前所述《物權(quán)法》中對于用益物權(quán)的也有同等征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。所以在房屋征收活動中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補(bǔ)償，仍然會拒絕搬遷，進(jìn)而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權(quán)人為權(quán)利保護(hù)對象，不考慮被征收房屋所承載的住房權(quán)保障屬性，仍然存在權(quán)利保護(hù)范圍狹窄的重大缺失。
4、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，以及對承租人的約束力。
第一、行政行為之理由。
對于房屋補(bǔ)償協(xié)議法律屬于問題，一直爭論不休沒有統(tǒng)一。理論性分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償屬民事合同。第二種觀點(diǎn)的認(rèn)為，被征收房屋補(bǔ)償不是來源于房屋征收部門的行政決定，而是根據(jù)民法原理上的公平、等價、有償原則獲得的民事權(quán)益，所以是民事法律關(guān)系。認(rèn)為是特殊民事合同的認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換上作出選擇，不允許其他形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。所以不能以任何理由拒絕，對協(xié)議本身來說，補(bǔ)償不是一種權(quán)利，而是一種強(qiáng)加的義務(wù)，不能以任何理由拒絕。雖然體現(xiàn)了補(bǔ)償原則，但是也不是完全按照市場定價，完全公平、公正，自愿的原則進(jìn)行。公共利益必須服從，讓步。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，是公權(quán)利的主體，帶有特權(quán)。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收方是所有權(quán)人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒有明文規(guī)定的。筆者贊同是一種行政行為。
第二、對于承租人的約束力或救濟(jì)途徑空白。
民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟(jì)途徑相掛鉤�！墩魇諚l例》規(guī)定，被征收人與房屋征收部門達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府可以作出補(bǔ)償決定，被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以申請行政復(fù)議，或提起行政訴訟。可見征地補(bǔ)償?shù)男姓袨樾再|(zhì)，以改《拆遷條例》拆遷協(xié)議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時應(yīng)該注意到，這樣的救濟(jì)途徑，對于承租人來講當(dāng)然面臨著救濟(jì)途徑落空的問題。既不是補(bǔ)償協(xié)議主體，又無救濟(jì)途徑，那么承租人在房屋征收過程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。
當(dāng)然對于法院強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人的確定仍然存在被征收人與實(shí)際居住人不符的問題，強(qiáng)制文書中可以對被征收人強(qiáng)制，但是對實(shí)際居住人強(qiáng)制的依據(jù)何在。最高人民法院《關(guān)于申請強(qiáng)制執(zhí)行國有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》中要求申請強(qiáng)制執(zhí)行時需要提供直接利害關(guān)系人的意見，但是補(bǔ)償協(xié)議簽訂時如果沒有經(jīng)過承租人等利害關(guān)系人確認(rèn)或協(xié)商，直接利害關(guān)系人的意見對于強(qiáng)制執(zhí)行有礙而無一利。所以尋求一種當(dāng)前法律權(quán)利保護(hù)缺失下的折衷方式當(dāng)然不失為明智并無奈之舉。
三、房屋征收補(bǔ)償中承租人權(quán)利保障。
1、作為房屋居住人之權(quán)利保障現(xiàn)狀。
我國現(xiàn)行法律并無居住權(quán)的法律明確規(guī)定，2005年《物權(quán)法》草案時曾經(jīng)將居住權(quán)制度規(guī)定立法，但最終未出現(xiàn)在《物權(quán)法》中，不失為一種權(quán)利保障不完整。正因如此，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的由于婚姻家庭、繼承贍養(yǎng)關(guān)系而形成的約定居住權(quán)，有的約定居住權(quán)時間是十年甚至“終身”，這種居住的權(quán)利就會由于一方所有權(quán)的變化，或者房屋征收事件而使原本穩(wěn)定的居住權(quán)利而喪失。并且在喪失居住權(quán)利的前提下，現(xiàn)行法律對其無法保障。曾出現(xiàn)在《拆遷條例》中對于承租權(quán)人、居住權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度，在《征收條例》中也未見存在。
某種意義上是一種進(jìn)步，也是一種權(quán)利保障缺失。
進(jìn)步在于，征收制度本意是對于房屋所有權(quán)人的征收制度，調(diào)整的是房屋征收法律關(guān)系，已不完全是拆遷意義，當(dāng)然在《征收條例》中再出現(xiàn)居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規(guī)，相對于《物權(quán)法》而言是下位法，上位法沒有出現(xiàn)居住理論，下位法不可能存在這種權(quán)利保障。
權(quán)利保障缺失在于，現(xiàn)實(shí)中面臨的實(shí)際居住人問題非常普遍，在我國房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下承租人越來越多，這一群體的利益將是“人權(quán)”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關(guān)系，不是只受市場交易調(diào)整。法律意識雖然有所進(jìn)步，但是誠實(shí)依舊缺失、對于所處利益以及契約達(dá)成時所處地位之不完全平等，承租人利益有時無法完整保障。如，出現(xiàn)不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規(guī)定、承租人對于房產(chǎn)約定的裝修填附補(bǔ)償契約雙方達(dá)不成一致時。這種情況下讓承租人與出租人之間通過協(xié)商或者法律訴訟途徑，必然導(dǎo)致對承租人或出租人帶來不必要的麻煩，影響征收進(jìn)程。這種現(xiàn)實(shí)問題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。
2、 “適足居住權(quán)”人權(quán)理論之運(yùn)用。
我國于1997年簽署的聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利公約》規(guī)定了“適足住房權(quán)”的人權(quán)屬性，《第4號意見》第8條在“使用權(quán)的法律保障”部分特別強(qiáng)調(diào)：“使用權(quán)的形式包羅萬象，包括租用（公共和私人）住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)住區(qū)，包括占有土地和財(cái)產(chǎn)。不論使用的形式屬何種，所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護(hù)，免遭強(qiáng)迫驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。締約國則應(yīng)立即采取措施，與受影響的個人和群體進(jìn)行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護(hù)的個人與家庭使用權(quán)的法律保護(hù)�！边@既是全社會進(jìn)步的理想，也是我國加入相關(guān)國際人權(quán)公約后承擔(dān)的當(dāng)然義務(wù)。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時，必須同時保障被征收人的適足住房權(quán)。(www.gymyzhishaji.com) 這說明對于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權(quán)利屬性，即住房保障意義。所以說，現(xiàn)今《征收條例》乃至《物權(quán)法》是否保護(hù)范圍過于狹窄，值得商榷。
3、被征收補(bǔ)償主體、出租人、承租人現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系。
法學(xué)理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關(guān)系可以適用《物權(quán)法》用益物權(quán)理論調(diào)整，即雖然《征收條例》未予規(guī)定，但是適用《物權(quán)法》仍然可以找到保障的法律依據(jù)。物權(quán)法調(diào)整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規(guī)定調(diào)整是無可厚非。
在合同法中租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》也同樣對于雙方的糾紛做以必要解釋�，F(xiàn)實(shí)中，與承租人利益掛鉤的主要是租賃期是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內(nèi)進(jìn)行的裝修、填附等權(quán)利或補(bǔ)償問題。這種矛盾在征收非住宅房屋時最為突出。根據(jù)上述規(guī)定，以及合同法之規(guī)定，對于經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的，在解除合同時可以要求賠償損失，對于未經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的不得要求賠償損失，而且出租人可以要求恢復(fù)原狀。
可見，承租人在與出租人形成租賃合同關(guān)系時有必要通過合同約束角度維護(hù)自身的權(quán)益，以避免在房屋征收時權(quán)益落空。
所以，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法律條件下《征收條例》未對承租人規(guī)定補(bǔ)償，也亦非征收補(bǔ)償協(xié)議主體，可謂立法之憾事。在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的居住權(quán)、承租權(quán)地位和保障問題探討仍然繼續(xù)，筆者此文僅為拋磚引玉，旨在提升房屋征收中承租權(quán)被忽略的地位。
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