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房屋征收決定能否收回土地使用權(quán)
房屋征收決定能否收回土地使用權(quán)
丁新華
在我國，土地要么歸國家所有，要么歸農(nóng)民集體所有，任何主體（個(gè)人、法人、其他組織）只能取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)具有類似于所有權(quán)的地位，且具有巨大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2011年1月25日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布實(shí)施后，地方政府從以前的拆遷補(bǔ)償安置糾紛的裁決者變?yōu)榉课菡魇张c補(bǔ)償法律關(guān)系的當(dāng)事人，然后在城市建設(shè)過程中，常常以舊城區(qū)改建為名實(shí)施房屋征收，目的就是將土地使用權(quán)收回再出讓，所以根本的一步是收回土地使用權(quán)，但地方政府在征收范圍內(nèi)張貼《房屋征收決定》征收不同性質(zhì)的房屋并注明同時(shí)收回土地使用權(quán)，在公告期滿被征收人未復(fù)議或訴訟的情況下，就真的從法律層面上已實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)收回嗎？不能，因?yàn)檫@種方式收回土地使用權(quán)沒有法律依據(jù)。
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為行政法規(guī)，規(guī)定征收個(gè)人財(cái)產(chǎn)存在違法、違憲的可能。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了征收行為，但行政法規(guī)是無權(quán)規(guī)定征收條件的，這也是與我國憲法、立法法相悖的。憲法第十三條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！绷⒎ǚǖ诎藯l規(guī)定，對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。顯然憲法、立法法是排除法律以外的行政法規(guī)可以作為征收權(quán)的依據(jù)的。對(duì)土地征收及土地使用權(quán)收回是“為了公共利益需要”，應(yīng)是法律保留事項(xiàng)，而不是行政法規(guī)可以直接制定的。
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為行政法規(guī)，在沒有法律依據(jù)之下，規(guī)定征收個(gè)人財(cái)產(chǎn)就存在違法、違憲的可能。作為普通公民的房屋是否符合以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的“城市舊區(qū)改建”為標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制征收條件，應(yīng)當(dāng)衡量是否與公共利益有關(guān)聯(lián)，或本身就是公共利益的表現(xiàn)形式，這已經(jīng)不是僅僅從《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中所能講清楚的。在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，如果不依靠立法對(duì)公共利益的界定作出硬性規(guī)定，僅依靠地方政府的自律解決不了“公共利益”的濫用，地方國家機(jī)關(guān)會(huì)濫用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條第五款、第六款，形成“漏斗效應(yīng)”，從而會(huì)把所有約束國家公權(quán)力的努力化為烏有，所以只能以立法方式界定“公共利益”。
《房屋征收決定》同時(shí)收回土地使用權(quán)是違法的。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ�。房屋被依法征收的，國有土地使用�?quán)同時(shí)收回。”該條僅是告知性條款，要求地方政府作為征收方必須做的事項(xiàng)，而非是對(duì)被征收房屋及土地使用權(quán)實(shí)體處理的條款。我國的現(xiàn)狀是 “房”、“地”各自有相應(yīng)的法律法規(guī)體系，國家也分別設(shè)有相應(yīng)的職能部門。“房”、“地”權(quán)屬變更分別做出處理的現(xiàn)象非常普遍，即便是政府將國有的房屋出售給個(gè)人（如房改住房），也常常不將相應(yīng)的土地使用權(quán)確權(quán)給個(gè)人�！暗仉S房走”或 “房隨地走”的原則是在私法中為了便利買賣和轉(zhuǎn)讓等民事行為，即便是這樣 “房”“地”權(quán)屬變更仍需分別作出變更登記，私法原則不必然對(duì)公權(quán)力的行使具有約束力。
即使房屋被依法征收的，土地使用權(quán)也應(yīng)按法律程序收回。目前，我國規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)的法律法規(guī)主要有土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。土地管理法是土地利用規(guī)范的最高層次法律，主要目的是實(shí)施用途管制和土地利用規(guī)劃、進(jìn)行土地利用監(jiān)督管理，土地管理法第四十六條、第五十六條、第五十八條分別對(duì)征收土地、收回土地使用權(quán)的情形進(jìn)行了規(guī)定。國土資源局（國家土地管理局）于1993年做出的《關(guān)于土地法律、法規(guī)和政策的有關(guān)問題的答復(fù)》第一條規(guī)定：土地管理法第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級(jí)以上人民政府土地管理部門。(www.gymyzhishaji.com)人民政府收回土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限與原批準(zhǔn)用地的審批權(quán)限相同。人民政府對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定�！栈赝恋厥褂脵�(quán)的決定由市、縣土地管理部門依照縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)文件下達(dá)。
一個(gè)國家的法秩序必須以沒有矛盾的形式加以解釋、運(yùn)用，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》不能也沒有否定上述法律法規(guī)，另行制定土地使用權(quán)收回的程序和辦法，收回土地使用權(quán)只能依據(jù)收回土地使用權(quán)的專項(xiàng)程序和法律。我國的現(xiàn)狀是多種土地使用權(quán)并存，城市至少存在三、四種土地使用權(quán)和房屋，不同性質(zhì)的土地使用權(quán)決定了房屋所有權(quán)的性質(zhì)也不完全相同，因而一個(gè)片區(qū)若存在不同性質(zhì)的土地使用權(quán)，即使下達(dá)收回土地使用權(quán)的決定也應(yīng)當(dāng)分別作出處理，所以僅一個(gè)《房屋征收決定》注明同時(shí)收回土地使用權(quán)是違法的。
行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，誤以為國家的土地所有權(quán)是無限的，一旦國家土地所有權(quán)與個(gè)人的房屋所有權(quán)及其國有土地使用權(quán)發(fā)生沖突，個(gè)人應(yīng)當(dāng)無條件地服從，這是對(duì)個(gè)人所享有的房屋所有權(quán)及國有土地使用權(quán)的漠視�，F(xiàn)實(shí)生活中根據(jù)我國現(xiàn)行法律和政策，城市公房和私房所有權(quán)人擁有住宅土地使用權(quán)的大都不存在明確使用期限，且通常不需要向國家支付土地對(duì)價(jià)，而房屋可以永久存在，因此住宅土地使用權(quán)是一筆巨大利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，關(guān)乎公民基本生存權(quán)。所以即使因公共利益確需收回住宅土地使用權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)采取區(qū)別于其他土地使用權(quán)的政策。
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