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小產(chǎn)權(quán)房法律制度研究
小產(chǎn)權(quán)房法律制度研究
王冠華
9月17日《新京報(bào)》訊，2012年6月以來(lái)，北京市集中開(kāi)展清理整治利用集體土地違法建設(shè)銷售（變相銷售）工作，初步清理出自2008年以來(lái)在建在售的79個(gè)違法占地項(xiàng)目，正在對(duì)其進(jìn)行查處，并提醒廣大公眾不要購(gòu)買。這一訊息自2月國(guó)土資源部“小產(chǎn)權(quán)房清理令”發(fā)布后再次將小產(chǎn)權(quán)房推到了風(fēng)口浪尖，成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。
小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)發(fā)展的產(chǎn)物，其觸及的本質(zhì)問(wèn)題是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度。從現(xiàn)實(shí)看，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)表面上是高房?jī)r(jià)造成的直接后果，亦有基層政府及有關(guān)部門監(jiān)管乏力、瀆職失職的原因，究其根本乃源于其背后多方主體的利益博弈。禁而不絕的現(xiàn)實(shí)一再表明，小產(chǎn)權(quán)房不能一“清”了之，顯然，對(duì)這一問(wèn)題處理不當(dāng)，將會(huì)釀成更大的社會(huì)問(wèn)題，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房該“清”但更需“理”。本文從界定小產(chǎn)權(quán)房的概念、闡述小產(chǎn)權(quán)房違法與合法之爭(zhēng)出發(fā)，在分析司法實(shí)踐中對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力認(rèn)定的基礎(chǔ)上，對(duì)如何處理我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房談?wù)勏嚓P(guān)的看法。
1 小產(chǎn)權(quán)房的界定
眾所周知，“小產(chǎn)權(quán)房”并非一個(gè)法律概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。相對(duì)于“產(chǎn)權(quán)房”而言，“小產(chǎn)權(quán)房”是指沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證的房屋。在廣義上，主要包括以下三種類型：第一類是占用農(nóng)村集體用地或耕地違法建設(shè)，將農(nóng)民集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開(kāi)發(fā)的違法建筑；第二類是在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開(kāi)發(fā)或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場(chǎng)上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患的不完全產(chǎn)權(quán)房；第三類是在軍隊(duì)享有使用權(quán)的土地上進(jìn)行商品房的開(kāi)發(fā)，之后賣給軍人以外的地方居民，俗稱“軍產(chǎn)房”。在這三種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”中，比重最大、學(xué)界討論最多的就是第一種類型，即在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，本文討論的也是這一類“小產(chǎn)權(quán)房”。
根據(jù)上述分析，結(jié)合原建設(shè)部在2007年6月18日發(fā)布的《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》第4條，我們可以將“小產(chǎn)權(quán)房”界定為：所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的房屋。
2 小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)行法律政策體系
小產(chǎn)權(quán)房在法律上如何定性，學(xué)界一直存有合法與違法之爭(zhēng)，現(xiàn)予以具體闡述。
2.1 小產(chǎn)權(quán)房違法論
持否定觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，首先，按我國(guó)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，集體作為土地所有權(quán)人、農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人對(duì)其所有或使用的土地均不具有充分的處分權(quán)能，在該等土地建成的建筑物當(dāng)然不得向集體以外的成員銷售；其次，由于嚴(yán)格的身份性，集體土地所有權(quán)只能允許由集體所有，集體土地使用權(quán)也只能允許由集體內(nèi)部成員使用，當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房向集體以外的成員流轉(zhuǎn)時(shí)，受讓人取得了建筑物的所有權(quán)但卻無(wú)法取得其根基所在的土地使用權(quán)，此舉無(wú)疑是在藐視法律關(guān)于身份限制的規(guī)定，沖擊了國(guó)家政策的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)也將徹底擊毀我國(guó) “房隨地走、地隨房走”的地產(chǎn)規(guī)則，綜上兩點(diǎn)，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)被確認(rèn)為違法。
從法律上看，作為一部公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律，我國(guó)《物權(quán)法》第153條對(duì)農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題采取授權(quán)立法的方式規(guī)定適用《土地管理法》等法律。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第6條、《土地管理法》第63條規(guī)定，僅國(guó)家所有土地才能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；農(nóng)村集體所有土地不能直接用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)，只有通過(guò)國(guó)家相關(guān)部門補(bǔ)償征收后，變集體所有土地為國(guó)家所有土地，才能出讓給有資質(zhì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。
從政策上看，早在1990年8月25日原國(guó)家土地管理局《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（[1990]國(guó)土函字第97號(hào)）就明確指出：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過(guò)他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”；2004年10月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)），該決定第10條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”；國(guó)土部2004年11月2日《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。2007年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)），指出農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”；國(guó)土部等四部門《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）也明確指出“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記發(fā)證。2012年2月，在全國(guó)推進(jìn)構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制座談會(huì)國(guó)土中，國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)作表示將于2012年試點(diǎn)清理“小產(chǎn)權(quán)房”，進(jìn)一步表示“已經(jīng)購(gòu)買的小產(chǎn)權(quán)房不得確權(quán)發(fā)證，不受法律保護(hù)”。
從上可以看出，無(wú)論是在法律上，還是在政策上，小產(chǎn)權(quán)房非法是我國(guó)官方迄今為止一貫的主張。
2.2 小產(chǎn)權(quán)房合法論
持肯定觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，首先，我國(guó)憲法第13條規(guī)定賦予了財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利重要組織部分的憲法地位，《物權(quán)法》等基本法律雖回避了小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，然則建立了財(cái)產(chǎn)權(quán)保障法律制度，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)中最核心的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)隨意進(jìn)行法律規(guī)制明顯有違法治原則；其次，與國(guó)家相對(duì)，集體作為土地所有的另一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，不應(yīng)使其主體虛位，一味限制農(nóng)民享受土地的增值效應(yīng)，并通過(guò)土地征收制度，將農(nóng)民可能獲得的收益轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，是一種歧視性的制度安排，在所有權(quán)制度上亦是不合理的，這不僅會(huì)盤剝農(nóng)民的利益，而且會(huì)導(dǎo)致我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的畸型，使政府和開(kāi)發(fā)商等利益集團(tuán)在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中獲得不應(yīng)有的利益，因此，對(duì)土地的兩種不同所有主體區(qū)別對(duì)待的法律政策的正當(dāng)性本身就是值得懷疑的。所以，抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展不合乎法律的正義性。
對(duì)于上述兩種觀點(diǎn)，筆者無(wú)意于評(píng)論孰是孰非，如前述，究其根底，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的癥結(jié)表面上是事實(shí)與法律間的矛盾，本質(zhì)仍在于利益主體的爭(zhēng)奪。
3 司法實(shí)踐對(duì)小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力認(rèn)定
在司法實(shí)踐中，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力認(rèn)定，也持兩種意見(jiàn)。
有的法院認(rèn)為：對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房買賣，雖然國(guó)家政策的禁止性規(guī)定是非常明確的，但在我國(guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中，只對(duì)集體土地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)做了嚴(yán)格的限制，并未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓行為明文直接禁止，根據(jù)《合同法》和最高人民法院的司法解釋，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，因此，在審理有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房買賣合同糾紛案件時(shí)，由于國(guó)家政策不屬于我國(guó)《立法法》所規(guī)定的任何一個(gè)層級(jí)的規(guī)范性法律文件，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同并未違反國(guó)家法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而應(yīng)被確認(rèn)為有效。
有的法院認(rèn)為：雖說(shuō)法律對(duì)小產(chǎn)權(quán)房禁止買賣無(wú)直接規(guī)定，但根據(jù)《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，這個(gè)“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”應(yīng)當(dāng)包括上述國(guó)家政策的禁止性規(guī)定。同時(shí)，由于立法的滯后性，在司法審判中如完全拋開(kāi)政策性文件，就會(huì)使司法審判活動(dòng)脫離現(xiàn)實(shí)，也會(huì)使司法審判的結(jié)果可能與國(guó)家提倡的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)政策相背離。基于此，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同應(yīng)視為無(wú)效合同。
筆者贊同第二種觀點(diǎn)。需要進(jìn)一步指出的是，在小產(chǎn)權(quán)房買賣這類糾紛中，當(dāng)事人知道或者應(yīng)該知道按現(xiàn)行法律政策在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋是不允許買賣的，在明知的情形下當(dāng)事人雙方仍積極作為，私下進(jìn)行交易，顯然是一種無(wú)視國(guó)家政策的直接禁止規(guī)定的行為，也可視為一種惡意串通、損害國(guó)家和集體利益的行為，即便農(nóng)民請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效具有不正當(dāng)性，如由于土地和房屋升值或因征地拆遷補(bǔ)償感覺(jué)吃虧而反悔，根據(jù)《合同法》第25條，亦不影響法院對(duì)該類合同無(wú)效的確認(rèn)。2004年12月15日，北京市高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要的通知》（京高法發(fā)[2004]391號(hào)），通知第2條規(guī)定，“農(nóng)村私有房屋買賣合同應(yīng)以認(rèn)定無(wú)效為原則，以認(rèn)定有效為例外。同時(shí)，要綜合權(quán)衡買賣雙方的利益，要根據(jù)拆遷補(bǔ)償所獲利益，和房屋現(xiàn)值和原價(jià)的差異對(duì)買受人賠償損失；其次，對(duì)于買受人已經(jīng)翻建、擴(kuò)建房屋的情況，應(yīng)對(duì)其添附價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償”。應(yīng)該說(shuō)，在對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性充分考量的基礎(chǔ)上，這種將無(wú)效合同比照有效合同來(lái)處理對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)的司法處理是妥當(dāng)?shù)�，宋莊馬海濤訴李玉蘭小產(chǎn)權(quán)房糾紛案等諸多判例也給了我們類似的啟示。
4 小產(chǎn)權(quán)房的處理
如前述，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的必然結(jié)果。目前，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展態(tài)勢(shì)已不容我們過(guò)多的遲疑，需要我們對(duì)這一問(wèn)題盡快作出決定。筆者認(rèn)為，任何法律政策的制定都不應(yīng)脫離現(xiàn)實(shí)的需要，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方利益，本著穩(wěn)定社會(huì)秩序以及對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行，既要考慮現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，又要具有一定有前瞻性、盡可能避免問(wèn)題的再次反復(fù)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理措施建議如下：
4.1 對(duì)集體土地全面國(guó)有化，設(shè)立“農(nóng)村土地使用權(quán)”獨(dú)立物權(quán)，破除小產(chǎn)權(quán)房增量產(chǎn)生的基礎(chǔ)
許多學(xué)者認(rèn)為，宜在不改變我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和土地制度的情況下，通過(guò)法律制度的修改為小產(chǎn)權(quán)房尋求解決出路。對(duì)此筆者不敢茍同。
首先，從性質(zhì)上看，在憲法和法律體系中，我國(guó)從未賦予集體土地所有權(quán)私權(quán)之地位，國(guó)家設(shè)定這一權(quán)屬的價(jià)值目標(biāo)，旨在通過(guò)集體這種形式實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的控制，用以解決農(nóng)民溫飽、穩(wěn)定社會(huì)秩序，以達(dá)到共同富裕的社會(huì)主義理想。其作為一種制度性存在，更多的是政治上的考量而絕非法律上的意義。如此，國(guó)家政策三令五申限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并非單純?yōu)橐粋�(gè)未繳納土地使用出讓金、商品房銷售收益與政府征收補(bǔ)償金額之間存在差距的問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)對(duì)宅基地實(shí)行“一戶一宅”的定量供應(yīng)體制，并將其使用分配與身份直接聯(lián)系，一方面仍是基于農(nóng)民生存保障的政治考量，另一方面也隱含著為農(nóng)民設(shè)定擔(dān)負(fù)起糧食安全重任的負(fù)擔(dān)。如果單純考慮效率價(jià)值，允許小產(chǎn)權(quán)房自由買賣，主張小產(chǎn)權(quán)房合法化，必然會(huì)使集體土地所有制名存實(shí)亡，也將使我國(guó)土地保障和糧食安全的政治考量落空，最終也會(huì)影響國(guó)家安全。
其次，我國(guó)實(shí)行的是嚴(yán)格的土地用途管制制度。2008年10月12日《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，即第一個(gè)是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線；第二個(gè)是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模�；诩w土地上的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)在事實(shí)上的無(wú)期限性，在現(xiàn)有制度框架下，允許其直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，不可避免地會(huì)使農(nóng)村集體土地流失，導(dǎo)致建設(shè)用地失控，也與《決定》的要求是相沖突的。
再者，這種“一方面主張土地性質(zhì)和制度不變，另一方面又主張?jiān)试S集體土地上的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益最大限度地施惠于民”的觀點(diǎn)，本身就是一個(gè)悖論。承認(rèn)集體土地的性質(zhì)即集體土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要保障不變，實(shí)際上是變相對(duì)農(nóng)民身份繼續(xù)囿限；在繼續(xù)限制農(nóng)民身份的前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，在信息不對(duì)稱、知識(shí)不對(duì)稱的情形下，意思自治，弱肉強(qiáng)食，農(nóng)民又怎能得到實(shí)惠？當(dāng)農(nóng)民的土地保障失去后，在我國(guó)農(nóng)村保障機(jī)制還不健全的現(xiàn)實(shí)下，其生存權(quán)又如何保障？集體土地的性質(zhì)能夠維持不變的狀態(tài)嗎？顯然我們無(wú)法回答和正視這些問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)保持城鄉(xiāng)身份的二元性的基礎(chǔ)上又主張破除城鄉(xiāng)土地的二元性結(jié)構(gòu)無(wú)疑會(huì)使改革進(jìn)入進(jìn)退維谷的僵局，是一種對(duì)農(nóng)民不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。更何況這其中還依附著國(guó)家糧食安全的政治考慮和對(duì)弱勢(shì)群體予以國(guó)家保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)，這也是在強(qiáng)調(diào)所謂私權(quán)的同時(shí)而漠視國(guó)家和社會(huì)利益，不能夠?qū)⒏鞣嚼婧芎玫亟y(tǒng)一起來(lái)。
因此，筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，絕不會(huì)因?yàn)橐粌蓚�(gè)行政通知就會(huì)得到糾正，也絕不會(huì)因?yàn)槿舾煞扇舾蓷l款的修改就會(huì)得到解決，要徹底解決我國(guó)集體土地法律體系需要全面整體的制度突破。其途徑可以從以下兩個(gè)方面來(lái)考慮：
4.1.1 歸并兩種土地所有權(quán)，實(shí)行集體土地國(guó)有化
黨的十六屆三中全會(huì)提出：要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用……為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障�！笔鶎萌腥珪�(huì)把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，擺在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首，體現(xiàn)了我們黨對(duì)這一問(wèn)題的高度重視。根據(jù)2010年第6次全國(guó)人口普查，我國(guó)13.7億人口中6.7億多生活在農(nóng)村，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口比例幾近1：1，突破身份限制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中，采取更為有力的政策措施，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，勢(shì)在必行。
具體就集體土地改革而言，筆者認(rèn)為，集體土地所有制形式在集體土地使用上所作的“三無(wú)”制度設(shè)計(jì)與我國(guó)目前土地市場(chǎng)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)的，只有集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)予以歸并，才是解決問(wèn)題的根本出路，也是較快推進(jìn)城市化進(jìn)程和消滅城鄉(xiāng)差別的需要。也只有實(shí)行集體土地國(guó)有化，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的基礎(chǔ)才能破除，其禁而不絕的問(wèn)題才能迎刃而解。
4.1.2 對(duì)原集體建設(shè)用地專門設(shè)立一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)“農(nóng)村土地使用權(quán)”，并與“建設(shè)用地使用權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”協(xié)調(diào)
在集體土地國(guó)有化后，應(yīng)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行整體規(guī)劃，要按照“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”、“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”來(lái)合理利用土地，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源�？紤]到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)仍將在一段時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在的事實(shí)和現(xiàn)實(shí)中的予盾，從保護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地，在其制度設(shè)計(jì)上，有必要專門設(shè)立一項(xiàng)完全獨(dú)立的用益物權(quán)即“農(nóng)村土地使用權(quán)”：凡目前農(nóng)民按現(xiàn)行法律政策應(yīng)擁有的宅基地部分，通過(guò)調(diào)查和調(diào)整，剔多補(bǔ)少配無(wú)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全面覆蓋，在此基礎(chǔ)上，直接賦予農(nóng)民一定期限（比如50年、70年）的“農(nóng)村土地使用權(quán)”。該項(xiàng)農(nóng)村土地使用權(quán)雖以無(wú)償配給為原則，但農(nóng)民自從國(guó)家手中原始取得之后，不再承擔(dān)著糧食安全、維系生存等任務(wù)或保障功能，具有“建設(shè)用地使用權(quán)”全部權(quán)能，允許農(nóng)民作產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體依法自由處分。除宅基地外的其他建設(shè)用地，則一律納入國(guó)家規(guī)劃進(jìn)行陽(yáng)光化操作，但要通過(guò)財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方政府間利益的平衡。
對(duì)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，在土地承包期限內(nèi)，農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓其承包權(quán)，在市場(chǎng)化方面并無(wú)法律上的障礙。因此，就“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”而言，只需對(duì)其出讓程序作相應(yīng)修改，以滿足集體土地國(guó)有化的要求即可。至于國(guó)家糧食安全的政治目標(biāo)，究其根本與“農(nóng)村土地使用權(quán)”、“建設(shè)用地使用權(quán)”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)能和內(nèi)容并無(wú)關(guān)聯(lián)，而是行政管理的范疇，是國(guó)家嚴(yán)格土地管理很重要的一個(gè)考量因素，因?yàn)榘凑铡白顕?yán)格的耕地保護(hù)制度”的要求嚴(yán)格限定土地用途為農(nóng)用地，不論其耕種主體是農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民還是外國(guó)人，也不論采取什么樣的流轉(zhuǎn)方式，糧食安全政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不會(huì)因其作業(yè)主體的不同或流轉(zhuǎn)方式的差別而出現(xiàn)偏移。
4.2 對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房要分門別類的予以處理
2012年5月，深圳正式啟動(dòng)以“產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控”為核心原則的土地管理制度改革，被外界稱為“新土改”，其被賦予了完成土地確權(quán)，深化土地資源市場(chǎng)化、資本化配置，為小產(chǎn)權(quán)房等歷史遺留問(wèn)題尋找解決辦法等重任，是破解小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的一個(gè)嘗試。同年8月底，一部匯集多名專家學(xué)者和法律界意見(jiàn)的《集體土地征收條例》民間意見(jiàn)稿曾引起關(guān)注，該意見(jiàn)稿建議：以2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施出臺(tái)為限，在此之前建成的此類項(xiàng)目，如政府部門沒(méi)有扣罰，應(yīng)視為合法建筑；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，如政府部門曾進(jìn)行處罰或仍在建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，應(yīng)視為違法建筑。作為這一意見(jiàn)稿的主起草人王優(yōu)銀表示，該草案的本意是“盡可能縮小清理工作切口，確保更多人利益得以維護(hù)”。對(duì)于該意見(jiàn)稿，筆者認(rèn)為，原國(guó)家土地管理局于1990年8月25日就明確指出小產(chǎn)權(quán)房買賣的非法性，這一主張至今一直為我國(guó)國(guó)家政策所強(qiáng)調(diào)，同時(shí)，由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》立法宗旨是“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，而非“規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房買賣、定紛止?fàn)帯�，�?008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施出臺(tái)這一時(shí)間界限作為確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法與否的標(biāo)準(zhǔn)，似乎有待于進(jìn)一步商榷，也缺乏法理依據(jù)，但其本意為縮小清理工作切口，則是值得提倡的。
由于存有錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，直接地賦予其非法地位，簡(jiǎn)單地予以拆除恐有不妥，必須“深入研究、分類分析，采取有針對(duì)性的措施，來(lái)化解歷史上形成的小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題”。因此，參考深圳的做法，筆者主張：
4.2.1 對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃、未經(jīng)相關(guān)部門審批的占用耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要堅(jiān)決地予以拆除，并責(zé)成相關(guān)責(zé)任人恢復(fù)原狀；在無(wú)法復(fù)墾的條件下處沒(méi)收、另行開(kāi)發(fā)相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地
耕地保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題，“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃、未經(jīng)相關(guān)部門審批的占有耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要以堅(jiān)決拆除為原則，并責(zé)成開(kāi)發(fā)商和農(nóng)村集體組織進(jìn)行土地復(fù)墾，恢復(fù)耕地原狀。對(duì)于無(wú)法復(fù)墾的或者預(yù)計(jì)復(fù)墾后的耕地?zé)o法滿足要求的，作為對(duì)違法占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的替代性懲罰措施，應(yīng)沒(méi)收小產(chǎn)權(quán)房并將其作為保障性住房，同時(shí)通過(guò)占補(bǔ)平衡的方式責(zé)成開(kāi)發(fā)商和農(nóng)村集體組織另行開(kāi)發(fā)出相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地。
4.2.2 除非嚴(yán)重影響國(guó)家和城市的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)于在集體所有的建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房則應(yīng)區(qū)分情形分別對(duì)待
對(duì)于在集體所有的建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，出于節(jié)約社會(huì)成本的考慮，則不宜一“拆”了之，除非嚴(yán)重影響國(guó)家和城市的統(tǒng)一規(guī)劃，如危害國(guó)防安全；在河道邊、江岸邊等地域開(kāi)發(fā)建設(shè)，違反防洪、防汛、文物保護(hù)、名勝古跡保護(hù)等法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的，等等。
下面予以具體分析。
4.2.2.1 鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房
對(duì)于這種類型的小產(chǎn)權(quán)房，從法律上看，房屋本身是合法的建筑物，只是依法不能銷售給本集體組織以外的人員。在現(xiàn)實(shí)中，存在已建未售和已建已售兩種情況。對(duì)于前者，可以留作集體自用，或由國(guó)家對(duì)這片土地進(jìn)行征收，建成的房屋作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房使用。對(duì)于后者，則應(yīng)本著“民生為重”的理念，由政府對(duì)這片土地進(jìn)行征收，建成的房屋作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房使用，但視受讓人的身份而采取不同的措施：對(duì)于符合我國(guó)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》標(biāo)準(zhǔn)的、用于自住的家庭，由國(guó)家對(duì)受讓人頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證；對(duì)于高收入者或者雖屬低收入者但并不自住、用于投資的，則由政府按其購(gòu)買價(jià)格收購(gòu)，可適當(dāng)考慮其對(duì)房屋的添附價(jià)值等，但對(duì)房屋現(xiàn)值與原價(jià)的差異補(bǔ)償，原則上不予考慮。
4.2.2.2 村或村集體產(chǎn)權(quán)房
對(duì)于這種類型的小產(chǎn)權(quán)房，從法律上看，由于未取得任何批準(zhǔn)手續(xù)，擅自在宅基地或者其他集體土上建造，無(wú)論其目的是分配給本集體村民，是向該集體組織之外的集體成員銷售，還是向城鎮(zhèn)居民銷售，均屬于違章建筑。現(xiàn)實(shí)中亦有已建未售和已建已售兩種情況。(www.gymyzhishaji.com)對(duì)于前者，由于法律不保護(hù)該類房屋上所附的任何權(quán)益，按確認(rèn)違法、直接拆除為宜；對(duì)于后者，除對(duì)低收入者予以相當(dāng)于購(gòu)買價(jià)格之外的拆遷補(bǔ)貼外，全部按騰退后拆除處理，這樣，既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)違章建筑予以嚴(yán)格法律規(guī)制的態(tài)度，以維護(hù)法律的公信力，又突顯了國(guó)家對(duì)于弱勢(shì)群體進(jìn)行保護(hù)的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。
4.2.2.3 宅基地
如前述，由于法律未禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓，在集體土地國(guó)有化前，由于集體土地的性質(zhì)未發(fā)生變化，對(duì)于農(nóng)民將自己建在宅基地上的住宅轉(zhuǎn)讓給該集體成員以外的集體成員或者城鎮(zhèn)居民“應(yīng)以認(rèn)定無(wú)效為原則，以認(rèn)定有效為例外”。對(duì)于本集體組織之外集體成員，如果購(gòu)房自住、且與本集體組織有姻親關(guān)系的，筆者認(rèn)為，這類宅基地買賣合同應(yīng)被認(rèn)定有效為宜。
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