城鄉(xiāng)公共服務均等化論綱

　　城鄉(xiāng)公共服務均等化論綱
　　
　　高軍
　　
　　改革開放三十年來，我國經濟保持了高速增長的勢頭，取得了舉世矚目的成就，基本實現(xiàn)了由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。然而，經濟高增長的背景下依舊有許多農民無法與城市居民共享經濟發(fā)展成果，城鄉(xiāng)差距式發(fā)展造成的城鄉(xiāng)居民收入分配不公、經濟社會發(fā)展失衡等問題日益凸顯。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，深入研究我國城鄉(xiāng)公共服務均等化，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，促使廣大農民共享改革發(fā)展成果有著重要意義，亦能夠為全面建設小康社會奠定堅實的基礎。
　　
　　一、城鄉(xiāng)公共服務均等化的實質
　　
　　城鄉(xiāng)公共服務均等化對于有著經濟學研究歷史的西方國家而言是一個舊詞匯，但對改革開放三十年的中國而言仍是一個新鮮的詞語，因此在論證、立項、制定和實施具有中國國情色彩的城鄉(xiāng)公共服務體系時，有必要深入了解我國國情背景下城鄉(xiāng)公共服務這一概念的具體內涵及外延，這樣才能準確把握城鄉(xiāng)公共服務均等化的實質，更好的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。
　　
　�。ㄒ唬┏青l(xiāng)公共服務均等化的界定
　　
　　早在2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，對城鄉(xiāng)公共服務均等化即作了全面、具體而細致的要求，“到2020年，農村改革發(fā)展的一項基本目標任務是：城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，逐步為農村居民提供基本的、大致均等的公共服務，讓廣大農民群眾勞有所得、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，是現(xiàn)階段廣大農民群眾的迫切要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距，促進社會和諧的重要舉措�！边@是黨的決議對城鄉(xiāng)公共服務均等化的具體描述，是我國相關建設的前提和依據(jù)，也是我們進行學術研究的基礎。
　　
　　從學理上定義，一般而言，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化就是指農民作為一國的平等公民，在財政待遇上，在享受政府提供的基本公共服務時應與城鎮(zhèn)居民大體一致、大致等量。 這里的基本公共服務，就是指社會成員在一定經濟社會生活條件下必需的、直接關系最基本人權的公共服務，也就是滿足人的最低的、無差別需要（生理和安全需要的服務項目）。基本公共服務均等化內涵主要包括全體社會成員享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。這樣的基本公共服務均等化，一方面在承認不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，政府能夠在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和個體間提供大致相等的基本公共服務產品。即保障所有公民均能享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是強調“底線均等”；另一方面，公共服務均等化就是要求政府為所有的社會成員提供基礎性質的、不同時期不同水平的公共服務產品。即確保已統(tǒng)一建立的公共服務制度在合理差別范圍內能夠為社會所容忍和允許，其實質亦在強調均等化并非絕對的、無差別的均等化，而是“相對的均等”和“有差別的均等”。
　　
　�。ǘ�）城鄉(xiāng)公共服務均等化的內涵
　　
　　界定城鄉(xiāng)公共服務均等化的內涵，應以“以人為本科學發(fā)展觀”為指導思想，在界定的范圍內實現(xiàn)社會公平與正義，其實質就是城鄉(xiāng)居民在生存權方面實現(xiàn)均等化。學者認為，基本公共服務主要包括就業(yè)服務、基本住房、基本社會保障等“基本民生性服務”，基礎教育、基礎科技、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務”，公益性基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎性服務”，生產安全、消費安全社會安全、國防安全等“公共安全性服務”，法律規(guī)范、產權保護、政策制度等“一般性公共服務”五方面內容。 不過針對黨的十二五規(guī)劃，考慮到目前的現(xiàn)狀，筆者認為，城鄉(xiāng)公共服務均等化的范圍應當主要包括以下三個方面：
　　
　　1、就業(yè)服務與社會保障等基本民生性服務。人權包含生存權與發(fā)展權，其中生存權是最基本的人權，作為享有公民權的社會共同體的一員，每個社會成員均應當享有大致同等水平的生存保障，雖然追求良好的生存條件需要每位共同體成員自身的不斷努力與創(chuàng)造，但對于那些身處偏遠地區(qū)、生活條件艱苦的社會群體以及社會上的弱勢群體，由于其自身方面先天的或社會的條件限制，這就需要國家、政府乃至整個社會給予其幫助，尤其是現(xiàn)代社會中作為社會契約產物的政府有義務去保障他們的基本生存，積極采取各方面的措施，努力實現(xiàn)所有社會成員生存待遇上的基本均等。
　　
　　2、義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等城鄉(xiāng)公共事業(yè)性服務。公共事業(yè)是指以社會發(fā)展和進步為前提，以實現(xiàn)公眾整體利益為目的，直接提供公共產品和公共服務或協(xié)調各個方面利益關系的事業(yè)。 相對于基本的生存服務，公共事業(yè)服務處于更高的一個層次，人們在獲得生存的基礎上進一步要求改變生存條件，需要得到良好的教育與醫(yī)療衛(wèi)生保健，提高自身素質，改善生活質量，為自身的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。
　　
　　3、水電、道路設施等城鄉(xiāng)公益性基礎設施服務。這些公益性基礎設施不僅關系著城鄉(xiāng)全體居民的生存、生活與生產活動，還與他們所處地區(qū)的經濟發(fā)展與生活環(huán)境的改善有著緊密的關系。但在公益性基礎設施方面，目前我國城鄉(xiāng)公共服務的差距尤為明顯，城市居民享受著較為優(yōu)越的設施服務，而農村居民待遇較差、乃至幾乎無法享受，農村經濟的發(fā)展也常因水電緊缺、道路不通等問題受到制約。
　　
　　二、城鄉(xiāng)公共服務均等化的現(xiàn)狀分析
　　
　　改革開放以來，我國政府歷來注重行政職能的轉變，公共服務意識和供給公共產品的責任意識顯著提升，服務能力也在不斷增強，村村通等政府民生工程的總量在不斷增加、質量在不斷提高。同時各級政府越來越重視基本公共服務的分配公平問題，努力推進基本公共服務均等化并取得顯著成就，比如城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障制度實現(xiàn)全覆蓋，提高并穩(wěn)定城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率，政策范圍內的醫(yī)保基金支付水平提高到70%以上。 不過，盡管我國近些年來在基本公共服務均等化方面實現(xiàn)了跨越發(fā)展，取得了一些成績和良好的社會效果，卻仍與我國十二五規(guī)劃的戰(zhàn)略目標存在較大差距，距離全國范圍內基本公共服務均等化的真正實現(xiàn)還有部分問題亟需關注和解決，這樣能夠為將來進一步完善我國城鄉(xiāng)公共服務體系提供可靠的現(xiàn)實依據(jù)。
　　
　　（一）我國城鄉(xiāng)公共服務的失衡現(xiàn)狀
　　
　　近年來，中央政府加大了對農村公共服務的資金和人員投入力度，但由于歷史的、體制性的原因，當前我國城鄉(xiāng)公共服務已呈現(xiàn)出明顯的馬太效應，城市與農村的公共服務水平差距日益顯著，所謂的“城市越來越像歐洲，農村越來越像非洲”是這種現(xiàn)狀真實的寫照。
　　
　　1、社會保障體系的非均等化。當前，中國城市社會保障體系的基本法律制度已基本建成，幾經改革，日臻完善。然而與此相比，我國農村社會保障體系的建設才剛剛起步，許多地區(qū)仍處于建設盲區(qū)地帶。目前農村社會保障體系僅包括農村養(yǎng)老、新型合作醫(yī)療的社會保險制度以及以五保戶、特困戶為主的基本生活救助的社會救濟制度，很明顯這樣的社會保障覆蓋范圍偏窄，水平偏低，但與之形成鮮明對照的是，目前我國城鎮(zhèn)已基本建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五大社會保險為主體的社會保障體系，并在逐步進行完善發(fā)展和資源整合。處于起步階段的農村社會保障水平顯然遠低于城市居民，例如經濟較為發(fā)達的廣東省，在基本養(yǎng)老保險方面，城鎮(zhèn)參加職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)占城鎮(zhèn)總人口的一半以上，而全省參加農村養(yǎng)老保險的人數(shù)占農村總人口的比重不足一成；在基本醫(yī)療保險方面，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人均資金為1734.8元，而新型農村合作醫(yī)療保險人均資金卻只有75.4元，僅為城鎮(zhèn)職工的1/23；在最低生活保障方面，城鄉(xiāng)差異也非常明顯，農村最低保障補助水平不到城市的40%。
　　
　　2、城鄉(xiāng)教育資源分布的非均等化。農村教育仍然是我國教育事業(yè)最薄弱的環(huán)節(jié)，長期以來，城鎮(zhèn)仍然是國家財政教育經費支出的重點投入對象，農村教育經費支出嚴重不足，無論在硬件設施還是師資力量方面，城鎮(zhèn)均遠優(yōu)越于農村。同時在城鎮(zhèn)，農民工子女和城鎮(zhèn)子女的教育資源分配問題日益凸顯。例如，西安市農村教師研究生學歷僅占全部教師研究生總數(shù)的8.9%；本科學歷占7.56%；專科學歷占63.74%；高中學歷占81.67%，高中以下學歷占94.79%，農村師資學歷普遍偏低。 一方面是農村義務教育階段的軟件缺失，另一方面就是農村義務教育學校的辦學條件仍然較差，相當一部分農村貧困地區(qū)和民族地區(qū)、邊疆地區(qū)學校的校舍、教學設施、儀器設備達不到國家規(guī)定的基本標準，尤其是農村學童午餐狀況就在2011年引起了社會各界的廣泛關注。除此之外，農村居民非義務階段教育的經濟負擔也是比較重的，因窮輟學時有發(fā)生。以高中教育為例，國務院發(fā)展研究中心根據(jù)對53個國家的公立普通高中學費情況分析，結果顯示只有7個國家收費，我國年均學費1139元，是7個國家中收費最高的。 農村教育的教學場所、師資隊伍等普遍緊張，不能滿足新型農民和促進農村勞動力轉移的需要，農村教育資源不但投入不足又流失嚴重，又加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的現(xiàn)實差距。
　　
　　3、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的非均等化。我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)已形成高水平、低覆蓋的局面，醫(yī)療衛(wèi)生硬件資源的配置分布過于集中，衛(wèi)生服務的供給嚴重不均衡，先進的技術和設備、優(yōu)秀的醫(yī)療衛(wèi)生人才大多集中于城市醫(yī)院，農村、小城鎮(zhèn)的衛(wèi)生服務仍十分落后，形勢也十分嚴峻。以新疆為例，2006年全國開始強調公共衛(wèi)生的公益性改革后，我國重新恢復或強化農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室以及各類衛(wèi)生人員的衛(wèi)生服務功能，導致農村的衛(wèi)生機構與衛(wèi)生人員數(shù)量都快速增加，新疆各級政府也借用西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策加強了城市公共服務供給，以期改善投資形象。但通過2010年新疆城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化評估的結果來看，從2000年起，無論萬人護士數(shù)、萬人病床數(shù)還是萬人醫(yī)生數(shù)，城市都遠遠高于農村，最高年份近乎3倍。 如果考慮到醫(yī)生、護士的素質以及病床使用率等情況，新疆城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療基本公共服務的差距顯然會更大。除卻醫(yī)療衛(wèi)生條件的失衡現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生制度的差距也不容樂觀。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度包括三個組成部分，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險。城鎮(zhèn)醫(yī)療可謂起步早、改革穩(wěn)、籌資多，待遇好。相反，新型農村合作醫(yī)療制度的試行，雖然在供需方面彌補了農村公共醫(yī)療衛(wèi)生供給嚴重不足的現(xiàn)狀，一定程度上緩解了農村醫(yī)療衛(wèi)生不斷增長的需求，但現(xiàn)有制度存在的諸如費用報銷比例低、小病醫(yī)療缺失等問題，尚不能從根本解決農民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)實情況，更無法縮小前述城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務非均等化的失衡現(xiàn)象。
　　
　　4、城鄉(xiāng)基礎設施建設的非均等化。由于政府公共產品供給制度改革的滯后，導致我國城鄉(xiāng)間水、電、路、通信等公共基礎設施的供給存在較大差別。近年來，政府和市場將大量的資金投向了城市基礎設施建設，而農村基礎設施建設卻因資金匱乏進展緩慢乃至停滯。隨著政府逐漸開始注重民生工程的建設，農村的基礎設施的確有了明顯改善，但較之城市日漸完備的公共設施，兩者差距還是在拉大。比如重慶市的基礎設施服務均等化程度評價顯示，7年間重慶市城鄉(xiāng)基礎設施均等化水平基本呈現(xiàn)U型發(fā)展趨勢，在經歷了2006年的極低點后在2007——2008年有所回升，但均等化水平較低：一是城市交通和固定資產投資水平持續(xù)增長，而農村基礎設施底子薄、后勁不足，提升困難；二是城市基本交通里程7年間翻了近一番，但農村交通里程數(shù)增長不足30%；三是城市居民供水問題已得到有效解決，但農村仍有335萬人沒有解決基本飲水問題。 由此可見，城鄉(xiāng)基礎設施建設水平的差距仍在不斷拉大，農村基礎設施建設速度和步伐依舊緩慢而艱難。
　　
　�。ǘ�）我國城鄉(xiāng)公共服務失衡現(xiàn)狀的原因分析
　　
　　總體而言，城鄉(xiāng)公共服務非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要有三個層面的原因：宏觀層面是由于城鄉(xiāng)二元經濟結構發(fā)展的失衡，導致農村公共服務供給制度滯后于城市；中觀層面是由于公共財政制度不完善的制度缺陷，農村公共服務建設缺少足夠的財政資金支持；微觀層面則是農村公共服務“自上而下”的供給決策機制，造成農民難以有效表達其實際需求，無法形成有效的溝通和反饋。同時，供給渠道單一、投資資金使用分散等問題也制約著農村公共服務的供給績效。
　　
　　1、城鄉(xiāng)二元經濟結構是導致城鄉(xiāng)公共服務失衡的根源
　　
　　基于特殊的歷史原因，新中國成立初期選擇了計劃經濟體制，以及農村支持城市，農業(yè)支持重工業(yè)的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，最終形成了城鄉(xiāng)對立的二元結構發(fā)展模式。在此基礎上，公共服務的提供也采用了城鄉(xiāng)有別的模式。
　　
　　其一，城鄉(xiāng)戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元公共服務體系現(xiàn)狀的內因。通過戶籍制度將現(xiàn)有公民人為的分割為城市戶口和農村戶口，不同的戶口則代表著不同的身份地位和不同的福利待遇。城市居民的公共服務歷來由政府供應，1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，明確規(guī)定“城市國營企業(yè)職工享有病傷后的公費醫(yī)療、公費休養(yǎng)與療養(yǎng)、職工退休后的養(yǎng)老金、女職工的產假及獨子保健、職工傷殘后的救濟金以及職工的喪葬、撫恤等各種勞保待遇；職工供養(yǎng)的直系親屬還可享受半公費醫(yī)療及死亡時的喪葬補助等”，從此開始城鄉(xiāng)居民在基本社會保障上處于“水火兩重天”的境遇。雖然中華人民共和國憲法明文宣示了公民的平等權，但城鄉(xiāng)二元結構極大地限制了農民群體平等地享有國家公共資源的權利。
　　
　　其二，制度的“路徑依賴”導致城鄉(xiāng)公共服務的馬太效應。諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯教授曾指出，一種制度一旦形成并穩(wěn)定，即具有“路徑依賴”效應，難以在制度內實現(xiàn)突破。事實上，計劃經濟時代所形成的城鄉(xiāng)二元結構，已完全不能適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求，構成了身份歧視，必須予以革除，這已成為共識，近年來各地政府也采取了一定的改革舉措，但這些舉措也僅僅限于局部細微的突破，而未能打破體制的框架。我國城鄉(xiāng)二元公共服務體系的差別供給，直接導致農村基礎設施滯后、人口素質技能偏低，嚴重制約了農村經濟的發(fā)展，而地區(qū)經濟的發(fā)展水平又直接關系著基層政府對農村基本公共服務的投入，循環(huán)往復，導致城鄉(xiāng)差距從各個方面日益擴大加深，馬太效應的出現(xiàn)反而強化了二元結構的長期性。
　　
　　2、城鄉(xiāng)公共服務均等化缺乏應有的財政保障
　　
　　常言“巧婦難為無米之炊”，城鄉(xiāng)公共服務的建設和均衡發(fā)展更是需要強有力的、完善的財政制度作為資金保障，尤其是對于發(fā)展緩慢的農村公共服務建設而言更是如此。而如前所述，我國各地農村基本公共服務反映在客觀數(shù)據(jù)上的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和基礎設施等問題，多是源于建設資金的匱乏。主要原因就是我國的分稅制財政體制雖強化了中央政府的宏觀調控能力，但弱化了地方政府尤其是市、縣兩級政府的財政能力，直接導致縣域尤其是廣大農村地區(qū)基本公共服務財政資金投入不足。 不僅地方政府用于公共服務建設的資金不足，而且在城鄉(xiāng)公共服務供給中，政府又將有限公共資源的絕大部分投向了城市，城市居民所享有的勞動就業(yè)、社會保障、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及基礎設施等公共服務全部納入公共財政保障范圍，可以說政府是城市公共服務的供給主體。如此下去，政府對農村公共服務供給投入甚少，在大多數(shù)公共服務供給中政府僅僅成為名義主體，農民所需的公共服務大都由農民負擔，實際上可以說農民自己承擔了大部分公共服務供給主體的責任。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政緊缺、農村經濟發(fā)展水平偏低等因素，導致農村公共服務的供給僅能維持在較低水平，目前的財政體制決定了城鄉(xiāng)公共服務均等化建設的資金供給與財力需求之間不可避免地存在著較大缺口。而與此同時，我國有關專項轉移支付、政府資金預算等財政制度的不完善，也在一定程度上造成了部門分配利益的交叉，引發(fā)專項轉移支付項目設置重復以及擅自彌補財政預算赤字等現(xiàn)象，最終造成大量的專項轉移支付資金落實不到位、不及時，非但沒有起到均衡城鄉(xiāng)基本公共服務的作用，反而加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務的失衡。
　　
　　3、農村公共服務決策機制難以反映農民的實際需求
　　
　　傳統(tǒng)計劃經濟體制的背景下，受“萬能政府”、“政府父愛主義”思想的支配，農村的實際需求被忽視，農民真實意愿的表達途徑明顯受阻。 公共服務決策權缺失，農業(yè)和農村活動是根據(jù)自上而下的計劃安排進行，大部分公共服務也是根據(jù)計劃建立起來的，農民并不是公共服務政策制定的直接參與者。 村民自治法律制度的頒布實施，從法律上保證了農民有權充分表達對公共服務的需求，但事實上我國農村公共服務自上而下的決策機制仍未改變。本身就不充足的財政專項資金即便落實到位，也無法根據(jù)農民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務矛盾。此外，由于農民參與政治的具體組織形式和渠道的不暢通，加之農民權利意識相對薄弱，導致農民參政能力弱化，農民僅僅是“被代表的”， 在現(xiàn)行的體制中缺乏有力的代言人，難以反映其訴求，最終演變成為只是公共服務建設的被動接受者。
　　
　　三、提升我國城鄉(xiāng)公共服務均等化的對策建議
　　
　　誠如前述，在我國，城鄉(xiāng)之間公共服務的質量與水平存在巨大的差距，這已然是不爭的事實。十二五規(guī)劃中將縮小城鄉(xiāng)差距，構建均等化的城鄉(xiāng)公共服務作為一項重要的既定目標，表明政府也急于改變當前城鄉(xiāng)差距過大的失衡現(xiàn)狀。從公平正義和制度建設的角度看，緩解和縮小城鄉(xiāng)差距重在通過縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距以縮小發(fā)展機會和發(fā)展能力的差距，這是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重大課題。 為此，筆者針對上述造成我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展失衡現(xiàn)狀的原因，提出以下四方面建議：
　　
　　（一）打破城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務分配制度
　　
　　城鄉(xiāng)二元結構是導致城鄉(xiāng)公共服務嚴重失衡的根源。我國的城鄉(xiāng)二元經濟結構固然源于經濟的自然發(fā)展，但政府的城市偏向、城鄉(xiāng)隔離制度更是催化劑和放大器。 只有切實改變了城鄉(xiāng)二元經濟發(fā)展結構，有效推進城鎮(zhèn)一體化建設、實行農業(yè)產業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，興辦農村工業(yè)，做到真正的工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，才能夠通過城鄉(xiāng)經濟一體化夯實城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的經濟基礎。因此，要徹底打破城鄉(xiāng)二元結構，盡快消除對農民帶有歧視色彩的制度障礙和政策限制，讓農民公平、公正地享有普遍的國民待遇，釋放新時代農村的生產力，提高農民的積極性�？梢哉f，不從根本上解決城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，城鄉(xiāng)二元的基本公共服務均等化改革也不可能有實質性的突破。
　　
　　具體而言，就是要遵循“廣覆蓋、低水平、兼顧公平與效率”的基本原則，不斷擴大公共服務的覆蓋范圍，統(tǒng)籌發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距：（1）逐步建立和完善城鄉(xiāng)接軌的農村社會保障體系，完善城鄉(xiāng)社會救助體系，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度和企業(yè)職工失業(yè)保險制度。（2）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制，整合城鄉(xiāng)教育資源，進一步推動城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。其中，尤其要注重保護農民工子女平等接受義務教育的權利，保障農民工子女接受與城市居民子女大致同水平的義務教育服務。（3）協(xié)調城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展農村醫(yī)療服務，在現(xiàn)行農村合作醫(yī)療保險的基礎上深入推進農村醫(yī)療保險，從根本上解決農村看病難、看病貴的問題。（4）整合城鄉(xiāng)基礎設施資源，優(yōu)化資源配置，凸出重點建設工程，著力改善農村地區(qū)的生產生活條件，提升農民的精神面貌。同時要將農村基礎設施建設納入城市發(fā)展的中長期規(guī)劃中，合理布局，并將基建資金和人力向農村延伸與傾斜。
　　
　　（二）積極落實財政支農政策，優(yōu)化基層公共資源配置
　　
　　城鄉(xiāng)公共服務均等化視角的地方公共財政體制改革研究的目的，主要是為處在經濟體制轉軌和“二元社會”轉型歷史條件下的中國地方財政體制改革構建理論框架，為構建城鄉(xiāng)一體的公共服務體系探索適當?shù)膶崿F(xiàn)手段和實現(xiàn)方式，設計建立完善的地方公共財政體系的主要方面和改革路徑以形成城鄉(xiāng)公共服務均等化的供給機制和經費保障機制。 無論在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村，政府始終作為公共服務產品的主要提供者，具有不可推卸的職能責任。而在城鄉(xiāng)公共服務非均等化的今天，就需要政府建立健全財政對農村公共服務資金投入的穩(wěn)定增長機制，提高農村公共服務財政支出的總量和比重，在建立惠及億萬農民的公共財政制度的同時，不斷加強中央和地方對農村公共服務的重視程度和投入力度。
　　
　　在提升中央與地方政府公共服務供給財力的同時，還要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政保障農村公共服務建設的自身能力。在此基礎上，按照財權、事權相對稱的原則，深化財政體制改革，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，增大地方財政自主權，健全政府公共服務績效管理和評估體系，形成科學的公共服務分工和問責機制。
　　
　�。ㄈ�）構建和拓寬城鄉(xiāng)公共服務的供給渠道
　　
　　提供公共產品是政府的最基本和重要的職能之一，但這并不意味著政府是社會中所有公共服務的唯一提供者。單純依靠政府，難以穩(wěn)定、持續(xù)地保障城鄉(xiāng)公共服務的供給，更難以平衡城鄉(xiāng)公共服務。因此，為了更好的貫徹城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的政策，保持城鄉(xiāng)公共服務的均等化供給，應當拓寬思路，在以政府為主導的情況下，充分發(fā)揮市場機制的作用和優(yōu)勢，積極調動全社會的力量，建立農村公共產品供給“多中心”參與的格局，尋找到政府與市場、社會組織在農村公共服務領域內的平衡點。除了政府發(fā)揮職能作用，首先就是市場介入，走誘致性制度變遷之路，督促政府必須走強制性制度與誘致性制度變遷相結合之路，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，分階段、分步驟、分區(qū)域逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。 比如政府應放手并支持各種市場力量在創(chuàng)新、推廣成功經驗、適應迅速變化和完成復雜的技術性任務層面發(fā)揮更大的作用，允許和鼓勵民營企業(yè)、民間資本、外資作為公共產品的生產者和服務者，通過引入競爭提高公共服務的質量，降低公共產品的管理成本，進一步提升公共服務的專業(yè)化水平和運作效率。(www.gymyzhishaji.com)值得一提的是還應發(fā)揮非政府組織或社會團體參與公共產品生產和服務的力量，鼓勵民間團體積極行動，自愿的投入到農村公共服務項目的實施和管理，特別是涉及醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施建設等方面可以充分調動社會的公益熱情，既減少地方政府的資金困難，又提高了農村公共服務的效率。
　　
　　（四）建立農民自身對農村公共服務的需求表達制度
　　
　　農民是村級公共服務和社會管理實踐的參與者和受益者，以農民的公共服務需求為出發(fā)點和落腳點是推進村級公共服務和社會管理的根本目的。 也就是說農民是農村公共服務需求的主體，只有農民自身才是對農村公共服務供給狀況優(yōu)劣的最終評價者。目前，現(xiàn)實狀況是我國農村公共服務自上而下的決策機制仍未改變，無法根據(jù)農民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務矛盾。因此，應當相信農民是“理性人”，有能力處理好自己的事務，尊重農民的自主選擇權、表達權，逐步實現(xiàn)農村公共服務供給的決策機制從“自上而下”向“自下而上”的轉變。這要求，一方面，必須扎實推進農村基層民主法制，充分實行村基層的村民自治，建立村民民主投票的公共服務供給決策機制，最后由全體農民或村小組對農村公共服務的具體建設項目進行表決，切實反映農民的需求信息，提升農村公共服務供給決策的效率與質量。另一方面，積極發(fā)揮各類農村合作社、協(xié)會等非政府組織的凝聚作用，提高農民的組織化程度，促使農民能夠真實表達意愿，維護農民享受農村基本公共服務的合理權益。

 

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