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住宅建設用地使用權期滿后續(xù)期問題
住宅建設用地使用權期滿后續(xù)期問題
王冠華
【法律咨詢話題】
前日，接一位張姓的先生來電進行法律咨詢，稱其所住小區(qū)還有5年住宅建設用地使用權將期滿屆至，對住宅建設用地使用權期滿后是有償續(xù)期還是無償續(xù)期目前國家法律和政策上有沒有明確規(guī)定；如果是有償續(xù)期，要交多少錢？怎么個辦法？
【王律師答復】
首先，對于住宅建設用地使用權期滿后續(xù)期問題，目前法律法規(guī)等相關規(guī)范在處理上規(guī)定不一，需要有權機關予以明確的法律解釋。
關于住宅建設用地使用權期限問題，最早做出規(guī)定是1990年5月19日頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》（國務院令第55號，以下簡稱《條例》），其中第12條規(guī)定了居住用地的法定最高年限為70年；該《條例》第40條規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記�！币来藯l規(guī)定，住宅建設用地使用權到期后的法律后果是：不僅住宅建設用地使用權消失，而且業(yè)主房屋所有權都將由國家無償取得。筆者認為，《條例》第40條由于過分著重于維護土地所有人的利益，與側(cè)重保護用益物權人利益的各國通例不合，亦有侵犯業(yè)主房屋所有權的私權之嫌，自出臺后，一直受到了來自各方的質(zhì)疑和詬病，其合理性值得商榷。
《條例》第41條規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記�！�1994通過、2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金�！薄巴恋厥褂脵喑鲎尯贤s定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回�！�2007年3月16日頒布的《物權法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。”綜合《條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權法》來看，住宅建設用地使用權期滿后續(xù)期問題經(jīng)歷了由申請續(xù)期至自動續(xù)期這樣一個立法過程，根據(jù)法律適用規(guī)則，就現(xiàn)階段而言，應遵循《物權法》“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期”之規(guī)定，但是，如何續(xù)期，是否為無償續(xù)期，或者按《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定“應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金”，《物權法》并無相應的具體規(guī)范。
從目前有關媒體的報道來看，社會公眾普遍要求對于住宅建設用地使用權無償續(xù)期。但是從現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)、法理基礎以及法律實踐來看，住宅建設用地使用權期滿后的自動續(xù)期應當為有償續(xù)期。需要指出的是，根據(jù)《立法法》規(guī)定，住宅建設用地使用權期滿后如何自動續(xù)期、是否有償續(xù)期的問題，其解釋權限屬于立法機關即全國人大常委會。
其次，住宅建設用地使用權期滿后的自動續(xù)期應當為有償續(xù)期的法理基礎。
從法理角度看，住宅建設用地使用權續(xù)期本質(zhì)上屬于取得新的建設用地使用權，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第3條，“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，因而應該遵循國有土地有償使用原則實行有償續(xù)期；從法律性質(zhì)上看，由于我國住宅建設用地所有權屬于國家，住宅建設用地使用權在法律性質(zhì)上類似于地上權。所謂地上權，是指土地使用人通過租金形式取得利用他人土地來建房或種植的權利。由于地上權人與土地所有權人締結(jié)地上權契約時有關于地租的約定，住宅建設用地使用權人繳納土地有償使用費當然也順理成章；從維護社會公平的角度，住宅建設用地使用權有償續(xù)期亦是防止土地資源占用不均的必要措施和手段。
最后，住宅建設用地使用權有償續(xù)期可借鑒目前有關公租房或者經(jīng)濟適用住房上市補繳土地出讓金的相關規(guī)定和做法。
對于住宅建設用地使用權有償續(xù)期的繳費標準問題，目前主要有三種觀點：一是主張按續(xù)期時同類地塊政府制定的基準地價繳納；二是主張按續(xù)期時同類地塊的基準地價下浮一定比例繳納；三是主張按續(xù)期時同類地塊的市場價格繳納。
筆者以為，確定有償續(xù)期的繳費標準，既不能設定過高以致土地使用權人負擔過重，影響社會穩(wěn)定；又不宜設定過低以致形同虛設，損害國家利益以及社會公共利益。鑒于住宅建設用地使用權續(xù)期往往屬于“居住有其房”的情形，基于住房保障的需要，宜參考目前有關公租房或者經(jīng)濟適用住房上市補繳土地出讓金的相關規(guī)定和做法；在具體申請續(xù)期時，應視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以增強政策的可操作性。
第一，參考目前有關公租房或者經(jīng)濟適用住房上市補繳土地出讓金的相關規(guī)定確定補繳標準。上述相關參考規(guī)定主要有：
⑴1999年7月20日《關于印發(fā)〈已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定〉的通知》（財綜字[1999]113號）第2條第1款規(guī)定，“已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售時，由購房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款，繳納標準按不低于所購買的已購公有住房或經(jīng)濟適用住房坐落位置的標定地價的10%確定�！�
�、�2003年8月14日國務院機關事務管理局 中共中央直屬機關事務管理局《關于印發(fā)中央在京單位已購公有住房上市出售管理辦法的通知》（國管房改[2003]165號）第9條規(guī)定，“上市出售的已購公房，由買受人在辦理房屋權屬登記手續(xù)時按當年房改成本價的1%補交土地出讓金或相當于土地出讓金的價款�！�
此外，我國各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)上述通知精神和本地實際情況也制定了一些實施細則或規(guī)定，在繳納標準上有所擴充，如2001年1月7日《山東省已購公有住房和經(jīng)濟適用房上市出售土地出讓金和收益分配理的若干規(guī)定》（魯財綜字［2000］10號）第2條規(guī)定，已購公有住房和經(jīng)濟適用住房上市出售時，由購房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款。(www.gymyzhishaji.com)根據(jù)國土資源部的規(guī)定，應繳納的土地出讓金或相當于土地出讓金的價款，具體可采取以下兩種計算方法：其一：購房者應繳納的土地出讓金或相當于土地出讓金的價款=上市房屋所在區(qū)域基準地價（ 元/平方米）×上市交易房屋面積（平方米）×建筑層數(shù)修正系數(shù)×土地使用年限系數(shù)×10%，其二：對于房屋座落地段基準地價尚未確定的，各市地可根據(jù)本地具體情況暫按出售房價款1%-3%的比例計算確定；2004年3月22日河南省財政廳、河南省國土資源廳《關于已購公有住房和經(jīng)濟適用房上市出售土地出讓金繳納標準問題的通知》（豫財綜[2004] 24號）第1條規(guī)定“已購公有住房和經(jīng)濟適用住房首次上市交易，土地出讓金繳納比例為當年基準地價的5%，不再繳納所得收益”。
基于上述，住宅建設用地使用權期限屆滿后續(xù)期時，國家可以規(guī)定按照房屋坐落位置的標定地價的一定比例收繳土地出讓金，也可以按照原購買的房屋價格的一定比例收繳土地出讓金；在繳納比例標準上，要與經(jīng)濟發(fā)展水平和社會大眾承受能力相適應。這種做法一方面就能夠被社會大眾所接受，不為社會大眾造成過大的經(jīng)濟負擔，另一方面，也可與現(xiàn)行補繳土地出讓金的相關政策相協(xié)調(diào)。
第二，要統(tǒng)一住宅建設用地使用權續(xù)期的期限，以確保同一宗地出讓的土地使用權保持相同的期限。
第三，在業(yè)主申請續(xù)期時，要視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以使續(xù)期政策具有可操作性。筆者以為，對于自住房，在住宅建設用地使用權期滿后，暫時可不規(guī)定其房主申請續(xù)期的積極作為義務；但當住宅轉(zhuǎn)讓、抵押或出租時，就宜規(guī)定房主補繳建設用地使用權出讓金后，方準許其辦理相應的登記手續(xù)。當然，對于期滿后主動補繳建設用地使用權出讓金申請續(xù)期的，應持積極鼓勵的政策。
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