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我國集體土地權(quán)屬淺析
我國集體土地權(quán)屬淺析
王衛(wèi)洲
1、我國實行土地公有制。
我國是社會主義國家，對于土地實行社會主義公有制，即全民所有和集體所有，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國物權(quán)法》，規(guī)定我國土地歸國家所有和農(nóng)民集體所有。
土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權(quán)，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權(quán)利。我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權(quán)的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。
2、屬于國家所有的土地。
�。ㄒ唬┏鞘惺袇^(qū)的土地；
�。ǘ┺r(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；
（三）國家依法征用的土地；
（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；
（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；
（六）因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。
3集體所有的土地。
�。ㄒ唬┏鞘薪紖^(qū)和農(nóng)村的土地屬于集體所有，但是法律規(guī)定屬于國家所有的除外。
�。ǘ┱睾妥粤舻�、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。
自留山是指農(nóng)業(yè)集體化后分給社員使用和經(jīng)營的小塊山林。山權(quán)仍歸集體所有，林木和林產(chǎn)品歸社員個人所有。為了鼓勵社員植樹造林，在不影響集體林業(yè)發(fā)展的前提下，把一部分荒山劃給社員作為自留山，是發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的一個重要措施。社員個體經(jīng)營的自留山，是社會主義林業(yè)集體經(jīng)濟的必要補充。
自留地同自留山含義相同。
4、農(nóng)村集體土地與國有土地的區(qū)別。
�。ㄒ唬┧袡�(quán)主體不同。集體土地的所有權(quán)者是集體農(nóng)民集體，國有土地所有權(quán)者是國家，即全體公民。
�。ǘ┦褂脵�(quán)流轉(zhuǎn)不同。國家所有的土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等各種形式流轉(zhuǎn)。集體所有的土地一般只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，只有在特定的情況下才可以流轉(zhuǎn)。這也是我們平時所說的小產(chǎn)權(quán)房的由來。
（三）用途不同。國家所有的土地主要屬于建設(shè)用地，而集體所有的土地建設(shè)用地只是一小部分，大部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于農(nóng)用地。
5、集體土地的分類。
按照我國法律要求，集體土地應(yīng)按照用途規(guī)劃為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三種類型。
集體農(nóng)用地是指按照土地利用總體規(guī)劃，耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等各種指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。按照用途農(nóng)用地又分為一般農(nóng)用地和耕地。耕地是指用于糧食作物生產(chǎn)的土地，耕地可以分為兩個層次，一般耕地和基本農(nóng)田。
集體建設(shè)用地是指按照土地利用總體規(guī)劃用于建筑、建設(shè)的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)、公益設(shè)施等使用的集體土地。
集體未利用地是指按照土地利用總體規(guī)劃，荒地、鹽堿地、冰川等各種沒有投入使用的土地。
6、法律對一般耕地的保護原則。
一般耕地是指除基本農(nóng)田以外的耕地，一般耕地屬于寶貴的土地資源，法律對其實行保護原則如下：
�。ㄒ唬└乜偭坎粶p少。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾。
（二）耕地補充、占地補償。
國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母�；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。
�。ㄈ┙ㄔO(shè)用地嚴格履行審批程序。
非農(nóng)建設(shè)需要占用耕地的，應(yīng)當按照《中華人民共和國土地管理法》《建設(shè)用地審查報批管理辦法》《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定審批權(quán)限和程序來辦理用地手續(xù)，并依法對失地農(nóng)民進行補償。
（四）控制性占地。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。
�。ㄎ澹┎坏瞄e置土地。
禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。 在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。 承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
7、法律對基本農(nóng)田的保護。
（一）什么是基本農(nóng)田：
國家實行基本農(nóng)田保護制度。下列耕地應(yīng)當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：
�。ㄒ唬┙�(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；
（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；
�。ㄈ┦卟松a(chǎn)基地；
�。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；
�。ㄎ澹﹪鴦�(wù)院規(guī)定應(yīng)當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。
各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。 基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上，具體數(shù)量指標根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達。
�。ǘ┗巨r(nóng)田的特別保護概述：
嚴格保護基本農(nóng)田�；巨r(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。基本農(nóng)田要落實到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權(quán)證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明�；巨r(nóng)田保護圖件備案工作，應(yīng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后三個月內(nèi)完成。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準；經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當?shù)刈罡邩藴蕡?zhí)行。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設(shè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或者“設(shè)施農(nóng)業(yè)”等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。
�。ㄈ﹪栏窕巨r(nóng)田從事非農(nóng)建設(shè)的審批權(quán)限和程序，除法律規(guī)定的對一般耕地的保護外，占用基本農(nóng)田還應(yīng)當遵守下列要求。
1、基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準。
2、經(jīng)國務(wù)院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當按照國務(wù)院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。
8、農(nóng)村集體土地的用途管制。
�。ㄒ唬┯猛竟苤�。
任何單位進行建設(shè)的只能占用建設(shè)用地，不得占用農(nóng)地，需要占用農(nóng)地的應(yīng)當由省級人民政府或者國務(wù)院審批，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
�。ǘ┦褂脵�(quán)管制。
農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，可以使用，其他各類 建設(shè)不得占用集體土地。如果確實需要占用的應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序由省級人民政府或國務(wù)院批準，將集體土地征收為國家所有，并對集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民進行補償。
9、農(nóng)民集體土地所有權(quán)的層次。
我國集體的所有權(quán)體制可以分為三個層次，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組所有，村內(nèi)集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)為小產(chǎn)隊、生產(chǎn)小組等各種形式。這就是以前我們產(chǎn)說的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。
10、農(nóng)民集體土地的經(jīng)營和管理。
�。ㄒ唬┺r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這里有兩層含義，農(nóng)村集體土地應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，考慮到自從我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后、有些村的集體經(jīng)濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會來行使集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理土地的職能。
因此，如果有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，就由該村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；如果沒有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，則由村民委員會經(jīng)營、管理。
�。ǘ┮呀�(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。一是這里的村民小組是指行政村內(nèi)的由村民組成的自治組織。關(guān)于村民小組是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個以上的生產(chǎn)隊，現(xiàn)在其土地仍然分別屬于相當于原生產(chǎn)隊的各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組的農(nóng)民集體所有。(www.gymyzhishaji.com)二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土地，或者由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，或者由村民小組經(jīng)營、管理。這是因為考慮到自從我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，有些村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務(wù)，需要具有一定自治權(quán)的村民小組來行使集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理土地的職能。因此，如果村內(nèi)有集體經(jīng)濟組織的，就由村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；如果沒有村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織，則由村民小組經(jīng)營、管理。
�。ㄈ┮呀�(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以后仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是在人民公社時期，公社一級掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。
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