對制定《宏觀經濟調控法》的構思

　【內容提要】本文從實現(xiàn)宏觀經濟政策、處理重大經濟關系、解決部門之間利益沖突、保障國家計劃的實現(xiàn)以及確認政府在宏觀調控中的法律地位等方面論證了制定《宏觀經濟調控法》的必要性和迫切性，并且提出了關于《中華人民共和國宏觀經濟調控法》的基本內容、結構體系和立法原則等建議。
【關  鍵  詞】宏觀經濟/宏觀調控/宏觀經濟調控法……
　　宏觀經濟調控法是國家宏觀調控體系的核心。在貫徹憲法關于“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”以來，我國的宏觀調控立法取得了巨大成就，但是目前尚缺少一部統(tǒng)率各層次和各門類宏觀調控法律法規(guī)的基本法。因而無法從法律上確認黨的十四屆三中全會提出的“宏觀經濟調控權”，無法集中規(guī)定宏觀經濟的調控原則、調控主體、調控客體、調控程序、調控責任和宏觀經濟爭端解決機制等基本問題。為使我國現(xiàn)行宏觀調控法律法規(guī)系統(tǒng)化，確保國民經濟健康、快速和持續(xù)增長，迫切需要制定《中華人民共和國宏觀經濟調控法》（以下簡稱《宏觀調控法》）。
　　一、《宏觀調控法》是實現(xiàn)宏觀經濟政策的基本法
　　法是貫徹和實現(xiàn)政策的有效手段。從各國的實踐看，每項重大的宏觀經濟政策都有法律作后盾。
　　貨幣政策是宏觀調控的重大宏觀經濟政策。在實行市場經濟的國家，為了保障其貨幣政策的實施，大都制定了反映該國政策的金融法規(guī)。如美國1913制定了《美國聯(lián)邦儲備法》（即中央銀行法）；英國1979年制定《英格蘭銀行法》；日本1942年制定《日本銀行法》；德國1957年制定《德意志聯(lián)邦銀行法》；新加坡1970年制定《新加坡金融管理局法》等。
　　財政政策包括財政支出政策和財政收入政策。國家通過擴張性或緊縮性財政政策的不同影響，作用于經濟運行，起著某種自動抑制社會總需求過分擴張或收縮，促進社會經濟穩(wěn)定的基本功能。世界各國普遍重視財政法的宏觀調控作用，都制定有預算法、稅法等，有的國家還制定了《財政法》法典。
　　此外，各國還通過制定產業(yè)規(guī)劃法和價格法等貫徹相應的宏觀經濟政策。
　　在我國，近年來國家制定的《預算法》、《中國人民銀行法》（即中央銀行法）、《稅收征管法》、《價格法》等各單項宏觀調控法律，在貫徹和保障宏觀經濟政策的實現(xiàn)，發(fā)揮了積極作用。但是，僅靠各單項宏觀調控法律還不能處理和保障各項宏觀經濟政策之間的相互配合問題，難以克服政策之間的相互矛盾，難以避免“一腳踩油門、一腳踩剎車”的自我較勁現(xiàn)象。因此必須有統(tǒng)領各單項宏觀經濟法律的《宏觀調控法》。
　　二、《宏觀調控法》是處理重大經濟關系的法律依據
　　江澤民同志關于《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關系》一文中，針對社會主義市場經濟條件下搞現(xiàn)代化建設所遇到的涉及全局性的新矛盾和新問題，明確提出必須處理好的帶有全局性的12項重大關系。如改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系；速度和效益的關系、第一、二、三產業(yè)之間的關系；經濟建設和人口、資源、環(huán)境的關系等，都是涉及到全局性的新矛盾和新問題。這些矛盾和問題的解決，迫切需要制定《宏觀調控法》。這樣，在處理重大經濟關系就有了法律依據。
　　三、《宏觀調控法》是解決部門、地區(qū)之間利益沖突的法律準繩
　　中國國情的基本特點之一是地區(qū)差異大，經濟發(fā)展不平衡。1995年9月，中國政府明確提出“堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”的方針。1996年3月17日第八屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出要促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，正確處理全國經濟發(fā)展與地區(qū)經濟發(fā)展的關系，正確處理建立區(qū)域經濟與發(fā)揮各省區(qū)市場積極性的關系，正確處理地區(qū)與地區(qū)之間的關系。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展是當前國家宏觀調控的主要任務。所以說區(qū)域經濟協(xié)調關系是宏觀經濟調控法的調整對象。政府在解決部門、地區(qū)之間利益沖突中制定了一些單項法規(guī)，如《汽車工業(yè)產業(yè)政策》、《省際間糧食收購價格銜接辦法》等，對合理安排產業(yè)結構、振興基礎產業(yè)和支柱產業(yè)，促進產業(yè)之間、行業(yè)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間的利益關系的平衡發(fā)展起到了一定的規(guī)范作用。但是這些單項法規(guī)的權威性比較低，各法規(guī)之間也不夠協(xié)調統(tǒng)一，亟待出臺《宏觀調控法》。
　　四、《宏觀調控法》是實現(xiàn)國民經濟和社會發(fā)展計劃的法律保障
　　中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議指出：“完善宏觀調控體系的重點是，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約，能夠綜合協(xié)調宏觀經濟政策和正確運用經濟杠桿的機制。計劃要根據經濟社會發(fā)展需要和社會財力、物力可能，合理確定經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調控目標，并通過實施產業(yè)政策及投資政策，促進經濟結構優(yōu)化。”因此可以肯定的說，國家的計劃是加強宏觀調控的重要手段，也是我國社會主義市場經濟的一個顯著的特征。但是，完善宏觀調控體系、使用計劃調控手段，必須更新計劃觀念，健全計劃機制。
　　健全計劃機制，就必須重視計劃決策、管理、調控的制度化、法律化。善于采用法律形式保障國民經濟和社會發(fā)展計劃的制定和實現(xiàn)。采用法律形式，主要在于使法定計劃能夠尊重經濟規(guī)律、價值規(guī)律和市場競爭規(guī)律，使計劃和市場兩種經濟手段在法的規(guī)范作用下結合起來。更新傳統(tǒng)的計劃觀念，就不能把所有國有企業(yè)的經濟活動統(tǒng)統(tǒng)納入國家計劃體系。在法的調整下，使計劃關系成為一種計劃法律關系，使計劃活動成為一種計劃法律行為。為此，就必須盡快制定《中華人民共和國計劃法》，確立適應社會主義市場經濟要求的計劃原則，建立各項具體的計劃法律制度。
　　運用法律保障政府計劃的實現(xiàn)，也是某些發(fā)達市場經濟國家的措施。例如，法國是采用計劃指導經濟較早的國家。1946年1月3日法國政府正式頒布了實施中期計劃的法令。以法律形式推行“經濟、社會和文化發(fā)展計劃”。日本在宏觀調控方面也使用所謂的“法令性計劃”指導市場經濟活動。在計劃調控的具體措施上，在如何通過經濟法律手段實現(xiàn)政府計劃方面，我們可以借鑒國外的經濟，以完善我國的宏觀調控體系。
　　與此同時，為了協(xié)調計劃調節(jié)與其他宏觀經濟政策調節(jié)的關系，發(fā)揮各種調節(jié)手段的綜合力量，制定一部統(tǒng)領包括《計劃法》在內的所有宏觀經濟調控單項法律的《宏觀調控法》也是非常必要的。
　　五、《宏觀調控法》是確認政府在宏觀調控中的法律地位的需要
　　筆者認為，國家和國家授權的機關始終是宏觀經濟調控關系中的一方主體（即調控主體）。而國家的經濟職能包括宏觀調控職能主要是通過政府的行為實現(xiàn)的。因此，政府、特別是中央政府在我國的宏觀調控體系中的法律地位及宏觀經濟調控權應當明確，這項任務必須由《宏觀調控法》來承擔。
　　國家通過政府進行宏觀調控，是現(xiàn)代市場經濟發(fā)展所必需的。在當前“政府要集中精力搞好宏觀經濟調控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預企業(yè)經營活動，減少對經濟事務的行政性審批。”①我國制定的2010年國民經濟和社會發(fā)展的遠景目標之一，是“宏觀調控制度和手段比較健全，對經濟總量和結構的調控較為靈活有效。經濟

管理法制化達到較高水平。”②要健全宏觀調控制度，使經濟管理法制化達到較高水平，就必須通過制定《宏觀調控法》，明確政府在宏觀經濟調控活動中的法律地位，賦予政府應有的宏觀調控權，確定其可以采取的調控手段，以及所應遵循的程序，才能確保政府作為法定的調控主體依法調控，約束政府必需在法定范圍內行使宏觀調控權，防范和制止“政府失靈”、行政性壟斷等現(xiàn)象對國民經濟發(fā)展的危害。因此，《宏觀調控法》是政府實施合法有效宏觀調控的基本法律依據。
　　六、《宏觀調控法》的基本內容和結構體系框架
　�。ㄒ唬�《宏觀調控法》的立法層次和名稱。從宏觀調控法的實質意義上看，它是調整宏觀經濟關系的所有法律規(guī)范所構成的體系。但從立法體系上分析，宏觀調控法體系又是由《宏觀調控法》統(tǒng)帥下的《計劃法》、《預算法》、《稅收基本法》、《固定資產投資法》、《中央銀行法》、《金融監(jiān)管法》、《外匯管理法》、《產業(yè)結構與規(guī)劃法》、《對外經貿法》、《特別區(qū)域開發(fā)法》、《高新技術產業(yè)振興法》等法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件構成的。因此從《宏觀調控法》在我國法律體系的立法層次上看，它是國家宏觀經濟領域內的基本法。法律名稱定為《中華人民共和國宏觀經濟調控法》為好：一是因為“宏觀經濟調控”在經濟學中有確切的定義；二是在社會經濟生活實踐中已廣泛運用；三是在我國憲法、法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件中已經使用；四是運用其他名詞，如“國民經濟管理”、“經濟穩(wěn)定增長”、“宏觀經濟”等均不能確切反映我國宏觀經濟調控法的調整對象。
　�。ǘ�）《宏觀調控法》的適用范圍與基本原則。我國宏觀調控法，是調整國家對國民經濟運行實施宏觀調控過程中發(fā)生的經濟關系的法律規(guī)范系統(tǒng)。調整對象范圍主要包括：計劃關系、財政關系、金融關系、收入分配關系、價格管理關系、產業(yè)關系、固定資產投資關系、區(qū)域經濟協(xié)調關系、對外宏觀經濟關系等。在制定《宏觀調控法》時應當確認以下幾項基本原則：
　　1.平衡優(yōu)化原則。宏觀經濟調控的主要目標就是要保持經濟總量的基本平衡和經濟結構的優(yōu)化。所謂經濟總量的平衡，就是社會總供給與社會總需求的價值總量的平衡，是社會經濟運行保持協(xié)調狀態(tài)的前提條件。經濟結構是指國民經濟諸組成要素相互聯(lián)系相互作用的內在形式和方式。經濟結構的內容非常廣泛，如產業(yè)結構、投資結構、市場結構等都是經濟結構的內容。經濟總量的平衡是經濟結構賴以實現(xiàn)的基礎，經濟結構優(yōu)化是宏觀經濟調控目標的實質內容。經濟總量的基本平衡和經濟結構的優(yōu)化是宏觀調控的目標和重要原則�！逗暧^調控法》必須確認平衡與優(yōu)化的原則，從而調動宏觀經濟調控法的一切調整手段，發(fā)揮宏觀調控法各項法律制度的功能，促進經濟總量的基本平衡和經濟結構的優(yōu)化。
　　2.有限干預原則。理論和實踐都已證明、國家干預已經成了現(xiàn)代市場經濟發(fā)展的一種不可或缺的力量。宏觀經濟調控法應確認的國家干預原則，即有限干預原則。所謂有限干預原則，其內涵有三層意思：一是政府的干預不得沖擊和削弱市場機制作用的發(fā)揮，相反應當促進和保護市場機制調節(jié)功能的充分發(fā)揮；二是政府的干預必須尊重客觀經濟規(guī)律，依法進行干預；三是政府一般不得直接干預經濟組織的生產經營活動。
　　3.宏觀效益原則。對宏觀經濟的調控涉及的經濟利益是全局性的、總合單位的利益，如生產者全體或消費者全體的利益，或國家利益或社會公共利益，而不是單個消費者或某個獨立的企業(yè)的直接利益。因此，宏觀調控的著眼點是如何提高宏觀經濟效益，而不直接過問某個企業(yè)的經濟效益。為實現(xiàn)這一目的，就必須確定促進宏觀經濟效益的提高為《宏觀調控法》的基本原則，使宏觀經濟主體的一切經濟行為有利于宏觀經濟效益的增長。
　　4.統(tǒng)分結合原則。統(tǒng)分結合原則，即統(tǒng)一領導與分級管理相結合的原則。要實現(xiàn)經濟調控的目標，宏觀經濟調控權（包括貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調節(jié)和重要稅種稅率的調整等），必須集中在中央政府手中，實現(xiàn)集中統(tǒng)一。正如鄧小平同志所指出的：“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。但是，國民經濟運行存在不同的環(huán)節(jié)和層次，而且國家大、情況復雜，要處理好重大經濟問題，必須發(fā)揮地方積極性，必須實行分級管理，賦予地方和部門必要的調控權，促進本地區(qū)、本部門的經濟的發(fā)展。統(tǒng)分結合的原則反映了宏觀調控體系內部結構的客觀實際，具有科學性。《宏觀調控法》確認這一原則，從法律上保障合理分權，既能使整個國民經濟總量平衡、經濟結構優(yōu)化和全國市場的統(tǒng)一得到切實的保證，又能充分調動地方、部門的積極性。
　　關于《宏觀調控法》的結構體系框架：應設總則、宏觀調控機構、宏觀調控行為的構成要件和效力、宏觀調控基本制度、宏觀經濟監(jiān)測預警基本指標體系、法律責任、爭端解決機制、附則共八章。
【參考文獻】
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