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宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析
【內(nèi)容提要】宏觀調(diào)控的核心問題是宏觀調(diào)控權(quán)的配置和行使，但學(xué)界對(duì)此研究尚十分薄弱。本文著重探討了宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個(gè)基本問題，即宏觀調(diào)控的合法性及其權(quán)源，宏觀調(diào)控權(quán)的配置，行使宏觀調(diào)控權(quán)的原則、力度，以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等，以說明宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析對(duì)于宏觀調(diào)控法理論和制度的完善的重要價(jià)值。【關(guān) 鍵 詞】宏觀調(diào)控權(quán)/合法性/權(quán)力配置/權(quán)力行使
基于經(jīng)濟(jì)法上的“二元結(jié)構(gòu)”假設(shè)（注：經(jīng)濟(jì)法理論上的“二元結(jié)構(gòu)”假設(shè)，是作為經(jīng)濟(jì)法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如，從人類最基本的心理、需求出發(fā)，可將人類的欲望分為公共欲望和私人欲望，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)層面區(qū)分公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)，在政治、社會(huì)層面區(qū)分政治國家與市民社會(huì)，在法律層面區(qū)分公法與私法，等等�；谏鲜觥岸至ⅰ�，又可進(jìn)一步分為公共物品與私人物品、政府與市場、公法主體與私法主體，等等。參見拙文《略論經(jīng)濟(jì)法上的調(diào)制行為》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版），2000年第5期。），現(xiàn)代國家的基本職能，可以歸結(jié)為公共物品(public goods)的提供（注：自從薩繆爾森提出“公共物品”的較為公認(rèn)的定義以來，對(duì)于公共物品的研究日益深入，從而為經(jīng)濟(jì)法研究提供了重要理論支持，這在財(cái)稅法等宏觀調(diào)控法的具體領(lǐng)域已經(jīng)有了突出的體現(xiàn)。為此，有必要把公共物品理論推廣到整個(gè)宏觀調(diào)控法的研究之中。），其中包括為市場經(jīng)濟(jì)提供良好的法律環(huán)境，適時(shí)適度地對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控。由于宏觀調(diào)控及相關(guān)制度具有極大的外部性（注：這里的“外部性”包括“好的”外部性，也包括“壞的”外部性。實(shí)際上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說，公共物品是外部性的極端體現(xiàn)；從法學(xué)上說，法學(xué)研究在很多情況下是在解決外部性問題，經(jīng)濟(jì)法也不例外。），因而對(duì)于宏觀調(diào)控的實(shí)施和相關(guān)制度的構(gòu)筑必須慎重，以盡量減少宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與制度的關(guān)聯(lián)日益密切，制度已逐漸被視為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“內(nèi)生因素”。各國的實(shí)踐表明，無論是鼓吹市場經(jīng)濟(jì)的自然演進(jìn)，還是強(qiáng)調(diào)外力推動(dòng)（注：其實(shí)，演進(jìn)主義與建構(gòu)主義、自由主義與干預(yù)主義等諸如此類的各類主義，在交替興衰沉浮，這在20世紀(jì)體現(xiàn)得最為突出。但如果把某一種主義絕對(duì)地理解，則對(duì)于實(shí)踐貽害無窮。事實(shí)上，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，恐怕無論在理論上還是在實(shí)踐中，都無法排除或否認(rèn)國家在某些情況下進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要性或重要性。即使是哈耶克之類的自由主義大師，也都強(qiáng)調(diào)對(duì)“國家干預(yù)”或“政府活動(dòng)”應(yīng)有正確的理解。參見哈耶克著：《自由秩序原理》，三聯(lián)書店1997年版，第279-281頁。），實(shí)際上都并不完全排斥國家的經(jīng)濟(jì)政策或宏觀調(diào)控。我國作為一個(gè)“轉(zhuǎn)型國家”、“后發(fā)國家”，宏觀調(diào)控被認(rèn)為有著不容忽視的作用，財(cái)稅、金融等領(lǐng)域所取得的一些調(diào)控成果也為此做出了佐證。但是，我國目前主要還是側(cè)重于宏觀調(diào)控的政策實(shí)施，對(duì)于宏觀調(diào)控的法律保障和制度建構(gòu)，無論在制度上還是在研究上，都還十分欠缺。為此，有必要從法律的角度來研究解析宏觀調(diào)控問題。
通常，權(quán)力／權(quán)利被視為法學(xué)研究上的核心范疇；與此相應(yīng)，宏觀調(diào)控權(quán)亦應(yīng)在宏觀調(diào)控法研究中居于核心地位，但學(xué)界的相關(guān)研究尚十分薄弱。在鑒于此，本文將著重探討宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個(gè)較為基本的問題，包括宏觀調(diào)控的合法性問題、宏觀調(diào)控權(quán)的配置、行使宏觀調(diào)控權(quán)的原則、力度，以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等問題，這些探討對(duì)于完善宏觀調(diào)控法的理論和制度甚為重要。
一、宏觀調(diào)控的合法性
宏觀調(diào)控的合法性（legitimacy，或譯為義理性、正當(dāng)性等）問題（注：合法性是一個(gè)有諸多復(fù)雜含義的概念，韋伯、哈貝馬斯等學(xué)者對(duì)其認(rèn)識(shí)亦不盡相同。本文使用的合法性概念，主要限于符合法律規(guī)范或規(guī)律，以及得到社會(huì)公眾的擁護(hù)和承認(rèn)的意義。），是研究宏觀調(diào)控權(quán)首先要涉及到的一個(gè)重要問題，它有助于認(rèn)識(shí)宏觀調(diào)控權(quán)的來源和產(chǎn)生基礎(chǔ)等問題。宏觀調(diào)控的合法性包括其在法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各個(gè)方面的合法性。其中，法律上的合法性是最直接、最受關(guān)注的。如果某項(xiàng)宏觀調(diào)控行為在法律上不具有合法性，則在強(qiáng)調(diào)法治的情況下，其效力就會(huì)受到質(zhì)疑和削弱。因此，從合法性的角度，宏觀調(diào)控首先就被分成了具有合法性的宏觀調(diào)控和不具有合法性的宏觀調(diào)控。
從法律上說，具有合法性的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是由具有宏觀調(diào)控權(quán)的主體依法實(shí)施的。因此，如果一個(gè)主體本身不具有宏觀調(diào)控權(quán)，則該宏觀調(diào)控就不存在法律上的合法性。宏觀調(diào)控權(quán)對(duì)于確保法律上的合法性非常重要。
從形式上看，宏觀調(diào)控權(quán)來源于法律上的明確授權(quán)。在把法律僅理解為制定法的情況下，宏觀調(diào)控權(quán)的確立、分配和行使等內(nèi)容，要通過國家制定的法來加以體現(xiàn)。此外，宏觀調(diào)控權(quán)也是國家的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)的具體化。作為國家主權(quán)或更為具體的管轄權(quán)的組成部分，從根本上說，宏觀調(diào)控權(quán)同樣是整個(gè)國民總體的一項(xiàng)重要權(quán)力。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國家的職能和權(quán)力也在不斷膨脹（注：對(duì)此，不僅“瓦格納定律”和其他許多學(xué)者的研究都不斷地證實(shí)了這一點(diǎn)，而且，各國政府財(cái)政支出占本國GDP比重的不斷擴(kuò)大，也有力地說明了這個(gè)問題。參見世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革中的政府》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第2頁。），這在很大程度上影響著宏觀調(diào)控權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展。由于“現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)就是有宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)”，已成為一個(gè)較為公認(rèn)的命題，因此，宏觀調(diào)控也被認(rèn)為是現(xiàn)代國家新獲取的一項(xiàng)重要職能，其目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的諸多現(xiàn)代問題。[1]此外，由于宏觀調(diào)控作為一種公共物品，是私人主體所不能提供或無力提供的，因而只能由國家承擔(dān)起提供公共物品的重任。從這個(gè)意義上說，宏觀調(diào)控首先是國家的一項(xiàng)義務(wù)，其次才是國家的一種權(quán)力。
依據(jù)上述的公共物品理論，宏觀調(diào)控權(quán)只能由國家而不能由其他主體來享有。盡管在特定的時(shí)空人事方面，人類的理性是有限的，并且，按照公共選擇理論的假說或其他一些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，“政府失靈”的問題同樣不容忽視，但對(duì)于國家的作用，特別是其在宏觀調(diào)控方面的作用，人們并非一概排斥。之所以如此，當(dāng)然是因?yàn)閲覍?shí)施宏觀調(diào)控，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面比其他主體有更多的合法性，同時(shí)，也與國家對(duì)宏觀調(diào)控立法權(quán)的壟斷有直接的關(guān)系。
事實(shí)上，自改革開放以來，特別是確定實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，我國對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控及相關(guān)立法都非常重視。從立法上看，宏觀調(diào)控已被提升到憲法的層次（注：例如，我國憲法第十五條規(guī)定：“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，從而把宏觀調(diào)控提到了憲法的高度，同時(shí)，也提出了市場經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)立法、宏觀調(diào)控三者之間的關(guān)系問題。）。同時(shí)，在一些重要法律中，也加入了宏觀調(diào)控的目標(biāo)或內(nèi)容（注：例如，我國的《中國人民銀行法》第一條規(guī)定：“為了……，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)督管理，制定本法”；我國的《公司法》第五條規(guī)定：“公司在國家宏觀調(diào)控下，按照市場需求自主經(jīng)營，以提高經(jīng)濟(jì)效益、勞動(dòng)生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值為目的”，等等。），從而使“宏觀
調(diào)控”被轉(zhuǎn)化為一個(gè)法律概念，使宏觀調(diào)控行為具有了法律上的合法性，進(jìn)而確立了貫穿于相關(guān)法律之間的宏觀調(diào)控法律制度。
依據(jù)宏觀調(diào)控法律制度所實(shí)施的宏觀調(diào)控行為，具有法律上的合法性，或者說，是具有合法性的宏觀調(diào)控，這是前面談到的宏觀調(diào)控的一種分類。此外，根據(jù)宏觀調(diào)控是否具有合法性以及效力狀況，也可以進(jìn)一步把宏觀調(diào)控分為有效的宏觀調(diào)控和無效的宏觀調(diào)控。這里的有效與無效，是從法律意義上而不是經(jīng)濟(jì)意義上而言的。與此相關(guān)的問題是，法律上無效的宏觀調(diào)控，可能是經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控，在兩者發(fā)生沖突時(shí)，有時(shí)是很難取舍的。如果從強(qiáng)調(diào)法治的角度出發(fā)，則一般會(huì)認(rèn)為，無效的宏觀調(diào)控，即使在經(jīng)濟(jì)上有效，亦應(yīng)棄之不惜。但如果從實(shí)用主義出發(fā)，也許會(huì)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控，即使在法律上無效，也是必要且有益的。由此又引申出經(jīng)濟(jì)上的合法性問題。
宏觀調(diào)控在經(jīng)濟(jì)上的合法性，取決于經(jīng)濟(jì)上的合理性，實(shí)際上就是經(jīng)濟(jì)上的“合規(guī)律性”。從一定的意義上說，宏觀調(diào)控的直接目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，而其他的社會(huì)目標(biāo)、政治目標(biāo)等，都是間接性的目標(biāo)。如果國家的宏觀調(diào)控行為符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，取得了較好的績效，在總體上增進(jìn)了社會(huì)福利，則該宏觀調(diào)控就具有合理性，從而就會(huì)得到市場主體或社會(huì)公眾的支持和擁護(hù)，獲得合法性。因此，即使一些宏觀調(diào)控行為不符合現(xiàn)實(shí)的法律規(guī)定，也會(huì)被認(rèn)為是合理的，并能夠得到理解和支持。例如，我國為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而不斷上調(diào)出口退稅率，雖然本身缺少法律依據(jù)，但在經(jīng)濟(jì)上和公眾信心上都取得了較好的效果，就是一個(gè)例證。（注：出口退稅率的調(diào)整本身是一種宏觀調(diào)控行為，但宏觀調(diào)控必須有法律依據(jù)，但我國在實(shí)施此類宏觀調(diào)控時(shí)，往往存在法律依據(jù)不足，甚至違法調(diào)控的問題。出口退稅率的頻繁變動(dòng)，同現(xiàn)行制定法的規(guī)定存在著抵觸，實(shí)際上是對(duì)納稅人的退稅請求權(quán)的侵犯，也使法的安定性和可預(yù)測性的價(jià)值、原則受到了不良的影響。因此，必須真正完善宏觀調(diào)控法律制度。）
之所以存在上述情況，是因?yàn)閲抑贫ǖ姆煽偸窍鄬?duì)滯后于現(xiàn)實(shí)的不斷流變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是否符合現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的要求，則是衡量法律的生命力和有效性的至為重要的標(biāo)準(zhǔn)。許多國家進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革或?qū)嵤┑暮暧^調(diào)控，大都是突破已有法律規(guī)定的框架的過程，有一些甚至是違反憲法的。但因其在經(jīng)濟(jì)上是合理的，因而這種違憲行為被一些學(xué)者稱為“良性違憲”。對(duì)于“良性違憲”或“良性違法”問題，人們尚存在不同的認(rèn)識(shí)，但不管怎樣，在宏觀調(diào)控領(lǐng)域存在的“良性違憲”或“良性違法”問題應(yīng)當(dāng)越來越少，因?yàn)殡S著法治水平的提高和人們認(rèn)識(shí)的深化，可以通過相關(guān)法律的完善來逐步解決這些問題。我國對(duì)憲法的幾次修改，對(duì)相關(guān)法律的制定和頻繁變動(dòng)，都體現(xiàn)了在這個(gè)方面的一些認(rèn)識(shí)和努力。
在經(jīng)濟(jì)上具有合理性、合法性的宏觀調(diào)控，由于會(huì)取得良好的績效，對(duì)于國家和國民的總體福利的增長是有效的促進(jìn)，因此，它會(huì)使政府的調(diào)控行為得到市場主體的遵從，使國家的制度改革得到國民的擁護(hù)和支持，使經(jīng)濟(jì)能夠得到穩(wěn)定增長，使社會(huì)政策目標(biāo)也能夠得到更好的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，這樣就能夠在社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域獲得合法性。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)上具有合理性或合規(guī)律性的宏觀調(diào)控，必須考慮如何在制度上予以保障，使其同時(shí)獲得法律上的合法性，從而提高其遵從度，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的預(yù)期目標(biāo)。
上述對(duì)宏觀調(diào)控的合法性問題的簡要討論表明，宏觀調(diào)控權(quán)在形式上是來源于相關(guān)法律的規(guī)定，但在深層次上它還導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的合法性，導(dǎo)源于市場主體或社會(huì)公眾的認(rèn)同。宏觀調(diào)控權(quán)因其在根本上是人民的權(quán)力，因而僅具有法律上的合法性是不夠的。宏觀調(diào)控只有符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合國情民意，以保障社會(huì)公共利益和基本人權(quán)為目標(biāo)，才是真正合法、有效的，才是具有各個(gè)方面的合法性的。
二、宏觀調(diào)控權(quán)的配置
宏觀調(diào)控權(quán)作為一種權(quán)力，必須對(duì)其進(jìn)行有效配置，使各類宏觀調(diào)控主體的權(quán)力明晰，職責(zé)明確，這樣才能更好地解決集權(quán)與分權(quán)等問題，才能更有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控。
在宏觀調(diào)控權(quán)的配置方面，中央與地方的關(guān)系問題一直備受關(guān)注，其核心是如何解決集權(quán)與分權(quán)的問題，這也是我國和其他一些國家歷史上始終存在的重要問題。這個(gè)問題如果解決不好，就會(huì)帶來很多問題，甚至形成歷史上的“治亂循環(huán)”。對(duì)于如何解決這些方面的問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了很多的理論，也提出了中國的“賈誼定理”（注：我國西漢名臣賈誼在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力。力少則易以使義，國小則無邪心”，這被認(rèn)為在歷史上第一次以現(xiàn)實(shí)主義原則解釋了中央和地方的關(guān)系，其思想亦被張宇燕等學(xué)者概括為“賈誼定理”。參見何帆：《為市場經(jīng)濟(jì)立憲》，今日中國出版社1998年版，第212-213頁。），其核心是通過分權(quán)來“強(qiáng)干弱枝”，避免出現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”或“弱中央強(qiáng)地方”的局面。[2](P120-121)這些對(duì)于認(rèn)識(shí)分權(quán)的問題都會(huì)有所幫助。
宏觀調(diào)控是公共物品，而公共物品是分級(jí)次的。不同級(jí)次的公共物品從提供的效率來看，是不盡相同的。一般說來，中央級(jí)次的物品應(yīng)當(dāng)由中央政權(quán)來提供，而具有地方特色的物品，應(yīng)由地方來提供。這是財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscal federalism)的基本精神。對(duì)此，施蒂格勒、奧茨、布坎南、蒂布特等著名學(xué)者都曾經(jīng)有過許多具體的論述，并提出了許多具體的理論。[3](P338-356)從公共物品本身來看，實(shí)行適度的分權(quán)是較為必要的，這在發(fā)展不均衡的大國更為必要。
但是，具體到宏觀調(diào)控這類公共物品，究竟應(yīng)當(dāng)如何來提供，由誰來提供，誰有權(quán)來提供，則是一個(gè)重要的問題。根據(jù)目前的認(rèn)識(shí)，人們一般認(rèn)為，盡管在現(xiàn)實(shí)中“宏觀調(diào)控”一詞被泛化和濫用，但它在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)上是有其較為明晰的邊界的，即宏觀調(diào)控是國家站在全社會(huì)的總體立場上對(duì)宏觀的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所實(shí)施的調(diào)節(jié)和控制。因此，宏觀調(diào)控的主體應(yīng)當(dāng)是國家，應(yīng)當(dāng)是國家的最高政權(quán)機(jī)構(gòu)，而不是基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，否則就不能說是“宏觀”調(diào)控。因此，對(duì)于宏觀調(diào)控權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的界定：實(shí)施宏觀調(diào)控的主體，不能是地方政權(quán)，而只能是國家的最高政權(quán)。也就是說，盡管宏觀調(diào)控同微觀市場主體的活動(dòng)和利益相關(guān)，但它是一種中央級(jí)次的公共物品，只能由中央政權(quán)來提供。（注：著名學(xué)者馬斯格雷夫認(rèn)為，就維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和保障收入的公平分配來說，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，而宏觀調(diào)控主要是解決上述問題，因而諸如財(cái)稅、金融等領(lǐng)域的調(diào)控，應(yīng)由中央政府實(shí)施。參見前引何帆著，第192-195頁。）
在實(shí)踐中，地方政府對(duì)宏觀調(diào)控的對(duì)抗問題很值得關(guān)注。例如，在財(cái)稅方面，中央與地方之間的“談判”已經(jīng)形成了一種“主—從博弈”；在金融方面，地方的盲目或違法投資、集資、融資等行為，已經(jīng)形成了對(duì)國家金融調(diào)控的弱化或?qū)梗鹊�。由此有學(xué)者認(rèn)為地方政府更符合“邪惡假設(shè)”，即其行為更會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。（注：何帆認(rèn)為，地方政府的“邪惡行為”恰是分權(quán)的不規(guī)范所致。參見前引何帆著，第106頁。）如果能夠把宏觀調(diào)控作為中央級(jí)次的公共物品來認(rèn)識(shí)，并施以必要的法律保障，則會(huì)有助于解決中央與地方的分權(quán)問題，以及地方對(duì)宏觀調(diào)控的對(duì)抗問題。
此外，宏觀調(diào)控權(quán)的配置，不僅涉及到相關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)問題，而且還涉及到對(duì)宏觀調(diào)
控本身的理解，以及對(duì)本國國情的把握問題；同時(shí)，尤其要明確享有調(diào)控權(quán)的主體，其具體的職權(quán)與職責(zé)是什么，對(duì)其超越、濫用或棄用宏觀調(diào)控權(quán)的行為應(yīng)如何追究責(zé)任等問題。在宏觀調(diào)控制度建立之初，明確享有宏觀調(diào)控權(quán)的主體尤為重要，因?yàn)椴⒉皇撬械恼块T都能享有該權(quán)力。此外，要完善宏觀調(diào)控權(quán)的配置，還需要有較為系統(tǒng)的國家理論，以及合理的分權(quán)體制來支持，否則就很難理解為什么韋伯說系統(tǒng)的公法理論只會(huì)產(chǎn)生在西方，以及為什么孟德斯鳩說沒有分權(quán)就不可能有公法的概念（注：韋伯指出，對(duì)于孟德斯鳩在《論法的精神》中的話要作出全面的理解，需要看到系統(tǒng)的國家理論和合理分權(quán)體制對(duì)于公法理論形成的重要影響。參見韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，中國大百科全書出版社1998年版，第49-50頁。），同時(shí)，也才能更好地理解經(jīng)濟(jì)法的公法性質(zhì)。
宏觀調(diào)控權(quán)的配置離不開必要的法律形式。從權(quán)力來源的角度說，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“調(diào)控權(quán)法定原則”（注：與調(diào)控權(quán)法定原則相一致，應(yīng)當(dāng)有預(yù)算法定原則、稅收法定原則、計(jì)劃法定原則等一系列的原因，這些原則主要強(qiáng)調(diào)各類宏觀調(diào)控手段的立法權(quán)應(yīng)實(shí)行議會(huì)保留原則和法律保留原則。即使是政府調(diào)控部門的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)由法律來賦予，而不應(yīng)假借調(diào)控之名，侵害經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序。）。從更高的層次上說，宏觀調(diào)控權(quán)的配置，應(yīng)當(dāng)首先體現(xiàn)在憲法的層面。在國家的憲法中，不僅應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控做出宣示性的規(guī)定，而且還應(yīng)在總體上做出規(guī)定。例如，在我國，宏觀調(diào)控的立法權(quán)應(yīng)歸屬于全國最高的立法機(jī)關(guān)；而宏觀調(diào)控的執(zhí)法權(quán)則應(yīng)歸屬于全國最高的行政機(jī)關(guān)及其職能部門。這是對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)的一次分配。此外，對(duì)各類具體的宏觀調(diào)控權(quán)還應(yīng)做出具體的劃分。例如，在中央政府的相關(guān)職能部門之間，就涉及到如何更好地劃分宏觀調(diào)控權(quán)的問題。另外，在最高立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間，還可能存在授權(quán)立法的問題。特別是在我國，由于諸多方面的原因，在授權(quán)立法方面存在的問題非常突出。如何很好地解決這些問題，還需要深入研究，這對(duì)于理論和實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)于國家的法治水平的提高，都非常重要。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國的一些政府職能部門在具體地、大量地行使著宏觀調(diào)控權(quán)。特別是掌握著主要的宏觀調(diào)控手段的部門，更是實(shí)施宏觀調(diào)控行為的主力。例如，我國在進(jìn)行大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革以后，曾明確與計(jì)劃、財(cái)政、金融三大調(diào)控手段有關(guān)的國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中國人民銀行等機(jī)構(gòu)，為宏觀調(diào)控部門。這實(shí)際上是對(duì)宏觀調(diào)控主體的進(jìn)一步明確和調(diào)控權(quán)的再分配。
如果政府的相關(guān)職能部門掌握了大量的調(diào)控權(quán)，則凸顯出一個(gè)問題：政府是否應(yīng)享有宏觀調(diào)控的立法權(quán)？這是一個(gè)存在深刻的矛盾和背反的現(xiàn)實(shí)問題。從權(quán)力監(jiān)督的角度說，政府應(yīng)主要是宏觀調(diào)控的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)法者本身不應(yīng)成為立法者，或者至少不應(yīng)成為主要的立法者，但由于諸多方面的原因，我國的國務(wù)院系統(tǒng)實(shí)際上大量地行使著宏觀調(diào)控的廣義立法權(quán)。其好處是提高了宏觀調(diào)控的及時(shí)性，增強(qiáng)了應(yīng)變能力；其不足卻是對(duì)宏觀調(diào)控行為缺少應(yīng)有的約束，而且，隨意性也比較大。為此，從長遠(yuǎn)看，仍然要強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持“調(diào)控權(quán)法定原則”。
要貫徹“調(diào)控權(quán)法定原則”，需要在宏觀調(diào)控領(lǐng)域采取相應(yīng)的措施。例如，在我國的財(cái)稅領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持各國通行的預(yù)算法定原則、稅收法定原則，在這些領(lǐng)域?qū)嵭小白h會(huì)保留”或“法律保留”原則，即預(yù)算的審批權(quán)、稅收的方法權(quán)原則上應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來行使，國家在這些領(lǐng)域應(yīng)享有專屬立法權(quán)，這也是我國《立法法》相關(guān)規(guī)定的基本精神。為此，我國應(yīng)盡快解決授權(quán)立法方面存在的空白授權(quán)、模糊授權(quán)等問題，應(yīng)當(dāng)盡快至少在形式上結(jié)束開征二十多種稅卻只有三部稅收法律的情況[4]，盡快結(jié)束預(yù)算審批流于形式或執(zhí)行不嚴(yán)的情況，等等。這樣才能使財(cái)稅宏觀調(diào)控的法治水平能夠不斷得到提高。
又如，近幾年來我國一直在實(shí)行積極的財(cái)政政策，這是我國根據(jù)具體國情進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策。但是，對(duì)實(shí)施該項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的法律保障不夠，制度保障不足。我國至今尚無一部國債法，對(duì)于國債的發(fā)行規(guī)模、使用等缺少法律監(jiān)督，對(duì)于財(cái)政赤字的壓力，以及未來可能引發(fā)的金融危機(jī)、財(cái)政危機(jī)估計(jì)不足，缺少對(duì)分配秩序的法律規(guī)定。這同樣需要在宏觀調(diào)控權(quán)的配置上強(qiáng)化“法定”觀念，或者如布坎南(J.Buchanan)所說應(yīng)當(dāng)“立憲”，通過不斷建立和完善宏觀調(diào)控法律制度來有效地解決這些問題。
總之，從權(quán)力配置的角度看，如同整個(gè)宏觀調(diào)控法的制度供給不足一樣，我國在權(quán)力配置方面也缺少明確的法律規(guī)定。特別是對(duì)國務(wù)院的各個(gè)職能部門的宏觀調(diào)控權(quán)的賦予，還缺少充分、明確的法律根據(jù)。在宏觀調(diào)控權(quán)的權(quán)限不夠明晰的情況下，越權(quán)、棄權(quán)、爭權(quán)、濫權(quán)等情況都可能存在，會(huì)在一定程度上影響宏觀調(diào)控權(quán)的實(shí)施，從而影響宏觀調(diào)控的具體效果。事實(shí)上，在宏觀調(diào)控方面，至為重要的是要加強(qiáng)各類宏觀調(diào)控政策、措施、制度等方面的協(xié)調(diào)。如果調(diào)控權(quán)的配置不明晰，或配置失當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生如同私人產(chǎn)權(quán)配置不清一樣的問題。而私人的交易成本的加大，在一定程度上只會(huì)影響到相關(guān)私人主體的私人利益；但若調(diào)控主體的權(quán)力配置出現(xiàn)問題，則會(huì)直接影響國家利益和社會(huì)公共利益。其負(fù)面影響無疑是非常巨大的。因此，在宏觀調(diào)控權(quán)的配置方面必須慎重，并要盡量明晰和協(xié)調(diào)；同時(shí)，還必須遵循“調(diào)控權(quán)法定”之類的法治原則。
三、宏觀調(diào)控權(quán)的行使
宏觀調(diào)控權(quán)的行使，涉及到許多方面的問題。下面主要探討宏觀調(diào)控權(quán)的行使原則、力度以及在與其他相關(guān)權(quán)力的比較中所體現(xiàn)出的獨(dú)立性等問題。
�。ㄒ唬┬惺购暧^調(diào)控權(quán)的原則
行使宏觀調(diào)控權(quán)，需要遵循一定的原則，這對(duì)于確保宏觀調(diào)控以及其他相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。從公法、私法上的一般原則出發(fā)，可以認(rèn)為，在宏觀調(diào)控法上同樣適用下列一般原則，即比例適度原則、誠實(shí)信用原則、情勢變更原則。（注：誠實(shí)信用原則和情勢變更原則是公法、私法共同的一般原則，在拙著《稅法原理》（北大出版社1999年版，第47頁）和《財(cái)稅法教程》（中國政法大學(xué)出版社1996年版，第43頁）中，曾經(jīng)涉及到兩類原則在稅法和預(yù)算法上的適用問題。其實(shí)，這兩個(gè)原則在宏觀調(diào)控法中同樣可以推而廣之。）
比例適度原則，也稱比例原則或適度調(diào)控原則，它是公法上的比例原則在宏觀調(diào)控法中的具體化。它主要包括兩個(gè)具體原則，即“必要性原則”以及“成比例原則”。其中，必要性原則也稱“最小侵害原則”，強(qiáng)調(diào)國家的調(diào)控行為，無論是積極的還是消極的，都必須界定在一定的限度之內(nèi)，以使國民所受到的侵害最�。ㄟ@在一定意義上也是效率原則的體現(xiàn)）；成比例原則或稱“狹義比例原則”，它強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的手段應(yīng)當(dāng)與調(diào)控目標(biāo)成比例，因而調(diào)控必須是適當(dāng)?shù)�、正�?dāng)?shù)摹⒗硇缘�、均衡的。（注：參見謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局1994年版，第123-125頁。像其他公法上的其他一般原則一樣，比例原則也是適用于行政法、經(jīng)濟(jì)法等各類公法的基本原則。）
誠實(shí)信用原則，是各類法律的共通原則，是對(duì)于人類基本道德要求的法律化，它強(qiáng)調(diào)國家的宏觀調(diào)控必須要基于社會(huì)公共利益，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，盡量排除個(gè)體或群體的私利的影響，真誠務(wù)實(shí)地向社會(huì)公眾提供公共物品；同時(shí)，要言而有信，確保公眾的“信賴?yán)妗�。這樣才能提高人們對(duì)調(diào)控行為的遵從度。
情勢
變更原則，也是“實(shí)質(zhì)高于形式原則”的體現(xiàn)，即在遇到重大的情勢變更時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)原來的“調(diào)控預(yù)期”作出調(diào)整，即對(duì)國家與國民之間的“調(diào)控契約”作出調(diào)整，以真正在實(shí)質(zhì)上保護(hù)相關(guān)主體的利益。例如，在遇到重大的國際或國內(nèi)事變，或者發(fā)生了重大不可抗拒事件、致使經(jīng)濟(jì)不振的情勢下，就需要對(duì)原來的調(diào)控方向、目標(biāo)等作出變更，通過實(shí)施減稅、擴(kuò)大支出等手段來解決相關(guān)問題。
上述宏觀調(diào)控權(quán)的行使原則，體現(xiàn)了近些年來法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一些新的研究成果。例如，從法學(xué)上說，宏觀調(diào)控法作為新的領(lǐng)域，是高層次的法，因而需要以傳統(tǒng)的法的一些基本制度和原則等為基礎(chǔ)，來構(gòu)建自己的理論。而上述原則作為各類法律中共通的原則，對(duì)于規(guī)范復(fù)雜的、高層次的宏觀調(diào)控活動(dòng)，當(dāng)然也是適用的。此外，自20世紀(jì)90年代以來，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的迅速發(fā)展，也為體現(xiàn)國家與國民之間的信息、財(cái)富、公共物品交換的宏觀調(diào)控提供了重要的理論支持。特別是交易成本理論、博弈論、公共選擇理論、理性預(yù)期理論、制度變遷理論、路徑依賴?yán)碚摰�，都�?duì)宏觀調(diào)控權(quán)的行使以及相關(guān)的制度建設(shè)提供了不同角度的借鑒。研究這些理論，有助于反思宏觀調(diào)控方面存在的問題，并使宏觀調(diào)控的相關(guān)制度得到進(jìn)一步完善。
例如，依據(jù)盧卡斯(R.Lucas)等提出的號(hào)稱經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“第六次革命”的理性預(yù)期理論，以及納什(Nash)等提出的博弈論（這兩位學(xué)者都因自己理論的重要貢獻(xiàn)而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)），在宏觀調(diào)控方面，存在著“國家有政策，國民有對(duì)策”的問題[5](P14)，也就是我們通常所說的“上有政策，下有對(duì)策”，“有令不行，有禁不止”等問題。為此，在行使宏觀調(diào)控權(quán)時(shí)，必須要考慮到相關(guān)的可能抵消政策效力的因素，力爭實(shí)現(xiàn)國家與國民之間合作的、良性的遵從博弈，這樣才能真正使國家與國民之間的交易成本降低，在認(rèn)識(shí)到相關(guān)的路徑依賴的情況下來實(shí)現(xiàn)制度的有效變遷。這些思想，與上述的行使宏觀調(diào)控權(quán)的原則實(shí)際上存在著內(nèi)在的一致性。
�。ǘ┬惺购暧^調(diào)控權(quán)的力度
在具體行使宏觀調(diào)控權(quán)時(shí)，要求宏觀調(diào)控主體能夠?qū)M調(diào)控事項(xiàng)的輕重緩急做出權(quán)衡，以確定適當(dāng)?shù)恼{(diào)控力度。調(diào)控的力度主要通過調(diào)控的廣度和深度來體現(xiàn)，并且，要把“有為”和“無為”結(jié)合起來。而如何努力做到“適度”或“止于至善”，實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)調(diào)控”，則是研究調(diào)控力度問題的核心�？梢哉f，宏觀調(diào)控權(quán)的行使過程，也就是在宏觀調(diào)控的決策和執(zhí)行過程中進(jìn)行權(quán)衡的過程，以及通過適當(dāng)?shù)恼{(diào)控力度來追求預(yù)期效果的過程。
與行使宏觀調(diào)控權(quán)的力度密切關(guān)聯(lián)的，一是宏觀調(diào)控能力，二是宏觀調(diào)控效力。其中，宏觀調(diào)控能力尤其重要。作為國家能力的重要內(nèi)容，它是國家把自己的宏觀調(diào)控意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。[2](P6)國家宏觀調(diào)控能力的強(qiáng)弱，在很大程度上影響著宏觀調(diào)控權(quán)的具體行使及其力度，也影響著宏觀調(diào)控的效力。而宏觀調(diào)控能力的強(qiáng)弱，則既受制于國家汲取財(cái)政的能力，又影響著汲取財(cái)政能力的變化。
此外，行使宏觀調(diào)控權(quán)的力度，還與對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)時(shí)勢的估計(jì)、對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握等直接相關(guān)。因此，在國家宏觀調(diào)控能力既定的情況下，實(shí)施宏觀調(diào)控的力度究竟應(yīng)該多大，需要依據(jù)客觀實(shí)際情況作出判斷和裁量；同時(shí)，還要把調(diào)控的力度掌握在法律允許的范圍內(nèi)，這樣才能增進(jìn)宏觀調(diào)控的效力和效益。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)法并非僅是掌握在國家手里的用于進(jìn)行國家干預(yù)的武器，更是約束包括國家在內(nèi)的各類主體行為的規(guī)范體系。作為經(jīng)濟(jì)法重要組成部分的宏觀調(diào)控法，必須要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基本要求，在合理的限度和人類認(rèn)識(shí)所及的范圍內(nèi)，給政府一定的調(diào)整空間，使政府能夠按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，真正審時(shí)度勢地去進(jìn)行調(diào)控，這與“限權(quán)論”特別強(qiáng)調(diào)的對(duì)政府權(quán)力的單純限制是不同的。應(yīng)當(dāng)看到，政府該有的權(quán)力必須要有，否則它就無法及時(shí)、足額、高效地提供公共物品；同時(shí)，政府的權(quán)力也必須限制在一個(gè)合理的“度”之內(nèi)，使它不致濫用或越權(quán)。這樣，才能在宏觀調(diào)控部門與國民總體之間形成權(quán)力的平衡和利益的均衡，才能確保調(diào)控的穩(wěn)定性和常態(tài)性。
可見，宏觀調(diào)控法不應(yīng)僅限于反周期的“非常法”，而且也應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)法，因?yàn)橐罁?jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行適度進(jìn)行放松、緊縮或中性的調(diào)控，綜合運(yùn)用各類調(diào)控手段，都應(yīng)當(dāng)是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，解決相關(guān)的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題的通常手段，而不應(yīng)僅限于狹義的“干預(yù)”、“管制”、“集權(quán)”之類的概念，這對(duì)于全面理解宏觀調(diào)控法和整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)，都是很有價(jià)值的。
�。ㄈ┖暧^調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性
宏觀調(diào)控權(quán)是否屬于一種獨(dú)立的權(quán)力？對(duì)此存在著不同看法。有人認(rèn)為宏觀調(diào)控權(quán)就是政府的一種行政權(quán)力，因而宏觀調(diào)控法就是行政法的組成部分；也有人認(rèn)為宏觀調(diào)控法不同于行政法，宏觀調(diào)控權(quán)也不是行政權(quán)；還有人認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)并非獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)，因而也不存在它與其他權(quán)力的關(guān)系問題。由于在行使宏觀調(diào)控權(quán)過程中會(huì)產(chǎn)生與其他權(quán)力的關(guān)系問題，從而會(huì)涉及宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立性的問題，因而有必要對(duì)此作出研討。
本文認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)不同于傳統(tǒng)的行政權(quán)，不能簡單地認(rèn)為它是行政權(quán)膨脹的結(jié)果，因其產(chǎn)生基礎(chǔ)、實(shí)施手段、行權(quán)目標(biāo)等都與傳統(tǒng)的行政權(quán)不盡相同，因而是一種新型的權(quán)力。事實(shí)上，對(duì)于傳統(tǒng)的行政權(quán)，行政法學(xué)界已經(jīng)有了一些重要的理論解釋，但對(duì)于新型的宏觀調(diào)控權(quán)，則還缺少深入的研究，并往往認(rèn)為行使宏觀調(diào)控權(quán)的主體都是政府職能部門，因而宏觀調(diào)控權(quán)就是行政權(quán)，宏觀調(diào)控法也就是行政法的一部分。
其實(shí)，各類行政機(jī)關(guān)都在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使著行政權(quán)，也就是說，它們都有行政權(quán)，但并不是各類行政機(jī)關(guān)都有宏觀調(diào)控權(quán)。事實(shí)上，宏觀調(diào)控權(quán)不僅不全部歸屬于行政機(jī)關(guān)，而且即使是宏觀調(diào)控的執(zhí)行權(quán)也只限于少數(shù)行政機(jī)關(guān)。我國在機(jī)構(gòu)改革后，在國務(wù)院各部委中，被稱為宏觀調(diào)控部門的也僅有幾個(gè)（當(dāng)然這種提法本身也存在問題），這說明其他部委并不被認(rèn)為是直接擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控職能的部門。由于職能的特定化、專門化，決定了權(quán)力的范圍、類型和屬性的差異，因此，僅是基于宏觀調(diào)控職能的特定化以及宏觀調(diào)控權(quán)的專屬行使，也可以認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)不同于一般的行政機(jī)關(guān)都能夠行使的行政權(quán)。
應(yīng)當(dāng)看到，宏觀調(diào)控權(quán)的行使有著特定的目標(biāo)、領(lǐng)域、手段、程序、評(píng)價(jià)體系等，在這些方面與行政權(quán)的行使是存在區(qū)別的。兩類權(quán)力的產(chǎn)生基礎(chǔ)、保護(hù)的權(quán)益等也不盡相同。這些都使得與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國家職能相伴生的宏觀調(diào)控權(quán)，與傳統(tǒng)的行政權(quán)有所不同。[1]如果認(rèn)為這就是傳統(tǒng)行政權(quán)的發(fā)展，則可能會(huì)與傳統(tǒng)行政法的理論存在不相一致的地方，從而可能損害行政法既存理論內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性。
宏觀調(diào)控權(quán)雖然具有獨(dú)立性，但其有效行使并不是孤立的，而是需要一系列協(xié)調(diào)的、配套的制度作為支撐。只有不斷完善相關(guān)制度，特別是財(cái)稅體制、金融體制、計(jì)劃體制等，才能使宏觀調(diào)控權(quán)的行使取得更好的效益。
四、簡短的結(jié)論
宏觀調(diào)控權(quán)十分重要，本文僅是基于研究的現(xiàn)狀，對(duì)其合法性、權(quán)力配置與行使等基本問題略作探討，但許多問題的探討尚待深入。此外，還有諸如宏觀調(diào)控權(quán)的類別、效力，與之相對(duì)應(yīng)的義務(wù)、責(zé)任，與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)等重要問題，還需要做出專門、具體的研究。上述問題的存在，實(shí)際上也為我國完善宏觀調(diào)控法的理論和制度的具體方向。
宏觀調(diào)控權(quán)的研究有重要的實(shí)踐意義
。宏觀調(diào)控權(quán)的行使所產(chǎn)生外部效應(yīng)是巨大的，無論其對(duì)受眾是否有約束力，都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。如果能夠在法律上很好地解決宏觀調(diào)控權(quán)的問題，就會(huì)有助于行之有效的宏觀調(diào)控制度的形成，從而有助于在國家與國民之間建立和諧的調(diào)控關(guān)系，而這些對(duì)于中國的未來發(fā)展恰恰是至關(guān)重要的。因此，對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)及相關(guān)問題展開深入的研究，對(duì)于完善我國的宏觀調(diào)控制度，提高宏觀調(diào)控水平，都具有重要的價(jià)值。
【參考文獻(xiàn)】
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