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建立我國反傾銷司法審查制度的探討
1999年6月3日，廣受關(guān)注的中國首例反傾銷調(diào)查案——對原產(chǎn)于美國、加拿大、韓國的新聞紙反傾銷調(diào)查案終于有了結(jié)果：外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委分別作出了認定傾銷存在、損害存在的最終裁定，各有關(guān)利害關(guān)系方被確定征收的反傾銷稅稅率自9－78 ％不等（注：《中華人民共和國對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部和國家經(jīng)濟委員會對原產(chǎn)于加拿大、韓國和美國的進口新聞紙反傾銷調(diào)查的最終裁定》，載《國際商報》，1999年6月3日。）。至此，此案似乎已圓滿結(jié)束……一、建立我國反傾銷司法審查制度的必要性
1.從理論的層面來看。依《條例》的規(guī)定，我國反傾銷調(diào)查的主管機關(guān)為外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委。就其本質(zhì)而言，兩部委發(fā)起并主導(dǎo)反傾銷調(diào)查的活動為運用行政權(quán)的活動。而依行政法理論，行政權(quán)的運作即意味著對他人權(quán)益的影響，其中內(nèi)蘊著兩種可能：1 ）權(quán)力正當(dāng)有效行使達致公平正義（就反傾銷調(diào)查而言，即為有關(guān)機關(guān)的決定及裁決認定事實清楚，適用法律正確，有效地維持了利害關(guān)系方的合法權(quán)益）； 2）權(quán)力不當(dāng)行使害及他人（在反傾銷調(diào)查中，可大致分為兩種表現(xiàn)形態(tài)：有關(guān)機關(guān)怠于行使權(quán)力，使國內(nèi)生產(chǎn)商合法權(quán)益受損的狀態(tài)無法得以圓滿解決；以及有關(guān)機關(guān)行使權(quán)力過于積極，使國外生產(chǎn)商蒙受“不白之冤”）。為力避后一種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，對行政權(quán)施以控制以確保其運作軌跡與理想狀態(tài)相吻合是現(xiàn)代法治國家的內(nèi)在要求。可采用的控權(quán)手段眾多，其中最具有成效者當(dāng)屬司法審查：由另一公共權(quán)威系統(tǒng)——司法機關(guān)對行政權(quán)運作的效能加以事后監(jiān)督，以救濟弱者，扶持正義。正是基于對此種理論的認同，我國于1989年頒布了《行政訴訟法》，建立了自己的司法審查制度。那么，可否逕將此法適用于我國的反傾銷司法審查呢？筆者以為不妥，《行政訴訟法》系著眼于一般行政活動，是關(guān)于司法審查的一般規(guī)定，而反傾銷調(diào)查的專業(yè)性、技術(shù)性及復(fù)雜程度使其獨具鮮明個性，若不分軒輊概以一般司法審查的規(guī)定加以適用，不僅難收事半功倍之效，反而會徒增混亂。
2.從實證的層面來看。 在中歐、 中美就中國加入世界貿(mào)易組織（WTO ）問題的雙邊協(xié)議分別達成及美國對華永久正常貿(mào)易關(guān)系議案在美眾議院通過以后，中國“入世”前景一片光明。在這樣的大背景下，中國反傾銷法與WTO反傾銷法接軌的緊迫性和重要性日益凸出（WTO現(xiàn)行反傾銷法為《關(guān)于實施GATT1994第6條的協(xié)定》， 國內(nèi)通稱《反傾銷守則》，下文簡稱“《守則》”）。
《守則》第13條冠以“司法審查”之名，明確規(guī)定：“凡國內(nèi)立法包含有反傾銷措施的成員國，必須保有司法、仲裁或行政法庭或程序，以特別對最終裁決及第11條所指的復(fù)審決定進行迅速審查，此類法庭或訴訟程序應(yīng)完全獨立于負責(zé)作出裁定或復(fù)審決定的行政當(dāng)局�！薄妒貏t》第18條第4款則要求各成員方必須在不遲于WTO協(xié)議對其生效之日，確保其國內(nèi)法與《守則》相一致。由是觀之，一旦“入世”，建立反傾銷司法審查制度即成為我國必須履行的國際義務(wù)。目前輿論普遍預(yù)計中國有望在2000年年底“入世”，若果真如愿，則此一制度的建構(gòu)已是刻不容緩。
二、建構(gòu)我國反傾銷司法審查制度的基本原則
首先，我國現(xiàn)已建立了以《行政訴訟法》為主體的司法審查制度，其與我們今天擬議中的反傾銷司法審查制度顯系基本法與構(gòu)成法的關(guān)系。所謂基本法是對某類社會關(guān)系較原則的規(guī)定，而同質(zhì)社會關(guān)系量的多樣性決定了單由基本法調(diào)整的不圓滿性，故又有構(gòu)成法之設(shè)，構(gòu)成法即是對這種社會關(guān)系的具體調(diào)整措施，其與基本法同屬一個法律部門。《行政訴訟法》是對司法審查關(guān)系的一般規(guī)定，而反傾銷司法審查制度則是專為針對反傾銷調(diào)查的司法審查活動所設(shè)的特殊規(guī)則，此二者同屬于司法審查法這一法律部門。區(qū)分基本法與構(gòu)成法的一重要標(biāo)準(zhǔn)在于：從立法技術(shù)的角度看，構(gòu)成法必須要在立法宗旨和立法精神方面與基本法相協(xié)調(diào)一致，方能維系一個法律部門內(nèi)在的安定性及體系性（注：張善恭主編：《立法學(xué)原理》，上海社會科學(xué)院出版社1991年版，第214頁。）。由此，筆者導(dǎo)出建立我國反傾銷司法審查制度的第一個基本原則：以行政訴訟法的原則規(guī)定為指導(dǎo)。
其次，構(gòu)成法存在的正當(dāng)性在于同質(zhì)社會關(guān)系量的多樣性，構(gòu)成法勢必要表征其所規(guī)制的社會關(guān)系的特殊性。反傾銷調(diào)查的個性及由此推演出的反傾銷司法審查的獨特品格決定了在一般司法審查之外特設(shè)反傾銷司審查制度的必要性，那么該制度就不能不對反傾銷實踐的特殊情況予以關(guān)注。由此，筆者導(dǎo)出制度設(shè)計的第二項基本原則：密切聯(lián)系反傾銷實踐的特殊情況。
最后，我們必須清楚地看到，我國的反傾銷調(diào)查只是剛剛開始，更無反傾銷司法審查的實例可循�！耙话闱闆r下，沒有一定社會關(guān)系的存在，便沒有一定立法的前提和必要性存在。這是法理常識，也是立法實踐的基本經(jīng)驗。所謂超前立法，就是在一定社會關(guān)系形成之前便預(yù)先以立法的形式對這種社會關(guān)系作出調(diào)整�！保ㄗⅲ褐芡骸读⒎ㄕ摗罚本┐髮W(xué)出版社1994年版，第204頁。）毫無疑問， 我們今天探討建立反傾銷司法審查制度就是在超前立法，就是要在國內(nèi)尚無實例可循的情況下對反傾銷司法審查中規(guī)律性的東西作預(yù)測性的把握，因此，我們必須拓寬自己的視野：西方發(fā)達國家反傾銷司法審查制度已建立多年，理論研究與實踐操作已達到相當(dāng)水平，我們沒有理由視而不見。由此，筆者導(dǎo)出制度設(shè)計的第三項基本原則：借鑒國外先進立法經(jīng)驗。
三、我國反傾銷司法審查制度的微觀設(shè)計
在分析了制度設(shè)計的基本原則之后，筆者試以其為指導(dǎo)，對該制度應(yīng)有的主要方面的規(guī)定作初步探討。
1.反傾銷司法審查的受案范圍。受案范圍的界定是建構(gòu)該制度的邏輯起點，它標(biāo)志著法院介入反傾銷調(diào)查活動的廣延性。從最廣泛的意義上來講，我國反傾銷司法審查的受案范圍應(yīng)是主管機關(guān)在調(diào)查中所作出的一切決定及裁決。應(yīng)指出的是，這個最廣泛意義上的受案范圍可為我國一般司法審查的受案范圍所包容：依《行政訴論法》第11條及第12條的規(guī)定，我國一般司法審查的受案范圍限于涉及相對方人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，而國防、外交等國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為及法律賦予行政機關(guān)最終裁決權(quán)的具體行政行為不在此列。我國有關(guān)機關(guān)在反傾銷調(diào)查中的決定及裁決無疑都是針對特定人，就特定事項作出的，且必然會涉及利害關(guān)系方的財產(chǎn)權(quán)益，顯屬涉及財產(chǎn)權(quán)的外部具體行政行為，而與國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為無涉；此外，盡管《條例》規(guī)定可由有關(guān)機關(guān)作最終裁決，但《行政訴訟法》所稱的可授予行政機關(guān)最終裁決權(quán)的“法律”系指全國人大及其常委會依立法程序制頒的規(guī)范性文件，屬于行政法規(guī)的《條例》顯然不在其列（注：《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條。）。
那么，我們是否有必要從最廣泛意義上來界定受案范圍呢？筆者認為，若作如此界定的話，則有關(guān)機關(guān)在反
傾銷調(diào)查中的一舉一動都會處在司法機關(guān)的監(jiān)控之下，一則有損行政活動的連續(xù)性和效率性，二則會浪費有限的司法資源。如何對受案作出準(zhǔn)確把握，美國司法審查中的“成熟原則”可資借鑒，該原則系指，若受控的系初步的、程序性或中間的行政行為，則不屬司法審查的范圍；只有當(dāng)受控行政行為已具有最終的確定效力時，對其審查的時機方才成熟（注：王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第647—648頁。）。美國反傾銷司法審查受案范圍的確立即貫徹了此原則，例如，美商務(wù)部關(guān)于傾銷的否定初裁不屬于司法審查的范圍，而國際貿(mào)易委員會關(guān)于損害的否定初裁則屬之，蓋因為依美反傾銷程序法的規(guī)定，前者不具終局性，不會導(dǎo)致反傾銷調(diào)查的終止，而后者則會。
基于此，筆者認為我國反傾銷司法審查受案范圍的內(nèi)涵應(yīng)為有關(guān)機關(guān)在反傾銷調(diào)查中作出的，會對利害關(guān)系方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生終局性影響的決定及裁決。結(jié)合《條例》的有關(guān)規(guī)定，其外延應(yīng)包括：（1 ）不立案的決定；（2）不存在傾銷、損害的初步裁定；（3）不存在傾銷、損害的最終裁定；（4）存在傾銷、損害的最終裁定；（5）征收反傾銷稅的決定；（6）傾銷幅度或傾銷產(chǎn)品的進口量可忽略不計的決定；（6）修改、取消或保留反傾銷稅的復(fù)審決定。
2.反傾銷司法審查的模式。在確立了受案范圍后，接下來的問題便是法院對范圍以內(nèi)的反傾銷決定及裁決應(yīng)如何審查，對事實問題和法律問題應(yīng)分別給予什么程度的關(guān)注，這就是反傾銷司法審查模式的選擇問題。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定來看，我國一般司法審查模式的特征是：以法律審查為主，即法院著重審查受控行為證據(jù)的確鑿性，并有權(quán)主動取證，查證事實，但不審查具體行為的合理性。不過，由于受職權(quán)主義和權(quán)力本位觀念根深蒂固的影響，在我國行政訴訟的實踐中，事實審查的強度要較成文法的設(shè)定為高。
就我國反傾銷司法審查模式的建構(gòu)而言，法律審查的重要性顯然不容置疑，法官的稟賦決定了其對法律問題責(zé)無旁貸，這是至為顯明之理。實際上，此模式建構(gòu)的關(guān)鍵在于正確認識事實審查的作用。前已言之，反傾銷調(diào)查的專業(yè)性、技術(shù)性及相關(guān)事實的復(fù)雜程度遠非一般行政活動可比，有關(guān)機關(guān)事實判斷的背后是紛繁的實際證據(jù)，復(fù)雜的專業(yè)知識及敏銳的政策意識的強力支撐，司法活動的消極性、司法資源的稀缺性以及法官知識結(jié)構(gòu)的局限性決定了法院不應(yīng)該也不可能以自己的事實判斷代替有關(guān)機關(guān)的事實判斷，而只能對后者予以高度尊重。但是，法院也不應(yīng)全盤放棄事實審查，因為一則事實問題與法律問題的區(qū)分并非絕對，對后者的正確理解離不開對前者的相當(dāng)把握；二則若對事實問題全盤撒手，易使反傾銷司法審查流于形式，也與《行政訴訟法》的基本規(guī)定不合。概言之，我國反傾銷司法審查中的事實審查不能“無”，但應(yīng)“弱”，“弱”應(yīng)體現(xiàn)在：其一，應(yīng)禁止法官依職權(quán)取證。我國行政訴訟實踐中法院熱衷于庭外取證，審查事實，使庭審流于形式的不正常現(xiàn)象絕非個別（注：于紹元等：《行政訴訟中的事實審與法律審》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第5期。）。為避免其蔓延至反傾銷司法審查領(lǐng)域， 防止法官過度沉緬于事實問題，實有必要禁止法官依職權(quán)舉證，而將精力放在對有關(guān)當(dāng)事方所呈證據(jù)的審查上，強化其“公斷人”的角色意識。其二，法官應(yīng)慎用“主要證據(jù)不足”�！爸饕C據(jù)不足”是《行政訴訟法》規(guī)定的法官否認具體行政行為效力的依據(jù)之一。這一條在反傾銷司法審查中自應(yīng)貫徹，唯適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)趨于嚴(yán)格，因為反傾銷調(diào)查自有其特殊情況。例如，依《條例》第20條的規(guī)定，在利害關(guān)系方不提供資料，不予合作的情形下，有關(guān)機關(guān)可逕自依現(xiàn)有材料作出裁定（《守則》及各國反傾銷法中也有類似規(guī)定）。若法官以“主要證據(jù)不足”為由撤銷有關(guān)機關(guān)此種情形下的裁定，實屬不妥。其三，法官應(yīng)該尊重有關(guān)機關(guān)的政策取向。反傾銷法本身政策性較強，有關(guān)機關(guān)在作出決定及裁決時必然會有一定的政策考慮。例如，依《條例》第27條的規(guī)定，在關(guān)于傾銷和損害的終裁都是肯定的情形下，也不是必須要征收反傾銷稅，而是“可以按照規(guī)定程序征收反傾銷稅”，若具體案例中有關(guān)機關(guān)基于經(jīng)濟形勢及政策的通盤考慮而決定不征稅的話，法院即應(yīng)予以理解和尊重。
3.反傾銷司法審查的參加人。這個問題實質(zhì)上就是原告起訴資格和被告應(yīng)訴資格的問題。由于反傾銷調(diào)查中的主管機關(guān)及利害關(guān)系方數(shù)目相對有限，因此有可能對他們的起訴資格或應(yīng)訴資格一一加以檢視，以界定參加人的范圍。
先看原告。依《行政訴訟法》第2條的規(guī)定， 有權(quán)充當(dāng)原告的為認為“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的公民、法人及其他組織。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，則申請發(fā)起反傾銷調(diào)查的國內(nèi)生產(chǎn)商及國外出口商都有可能充當(dāng)原告（例如，國內(nèi)生產(chǎn)商可能會認為否定性終裁侵犯其合法權(quán)益，而國外出口商可能會認為肯定性終裁侵犯其合法權(quán)益），值得探討的是國內(nèi)進口商的起訴資格問題。美國的作法是對國內(nèi)進口商的訴權(quán)不加限制；歐盟的態(tài)度則是：只有那些同國外出口商有關(guān)聯(lián)交易，故其轉(zhuǎn)售價格被作為計算出口價格基礎(chǔ)的國內(nèi)進口商才有當(dāng)然的訴權(quán)（locus standi），其他進口商的起訴資格則依個案而定，且大多不享有。筆者認為，按照我國《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，獨立進口商的起訴資格實際上也受到了限制，因為他們可能受到反傾銷調(diào)查的主要直接影響即為反傾銷稅的繳納，但此種影響完全可以通過提高商品的轉(zhuǎn)售價格而予以消除，故很難認定其合法權(quán)益會因之受損，而那些與國外出口商有關(guān)聯(lián)交易的進口商，則較易取得原告資格，因為其與國外出口商之間的經(jīng)濟利益具有一定的共同性，較容易主張自己的合法權(quán)益受到損害。
再看被告。依《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告，兩個以上行政機關(guān)作出同一具體行為的，應(yīng)列為共同被告。依《條例》的規(guī)定，在我國反傾銷調(diào)查中，有權(quán)作出決定及裁決的行政機關(guān)有3家：外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、 國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會。其中，外經(jīng)貿(mào)部主要負責(zé)有關(guān)立案調(diào)查及認定傾銷方面的問題，國家經(jīng)貿(mào)委則負責(zé)損害的認定，由于此二機構(gòu)皆可依職權(quán)獨立作出決定及裁決，故皆有成為被告的可能。不過應(yīng)注意的是，《守則》中有數(shù)處規(guī)定外經(jīng)貿(mào)部應(yīng)在“經(jīng)商國家經(jīng)貿(mào)委”后作出決定（如不立案調(diào)查的決定等），則此種情形下，似應(yīng)將此二機構(gòu)列為共同被告為妥。
值得探討的是國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會可否作為被告的問題。按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，凡是涉及關(guān)于反傾銷稅的問題，都是由該委員會作出決定的，因此，它似乎也應(yīng)成為被告。但是，若對《條例》的規(guī)定加以進一步考察，我們就會發(fā)現(xiàn)問題并不是如此簡單：《條例》中有5 處提到了該委員會可作出關(guān)于反傾銷稅方面的決定（第22、27、32、33、34條），但卻無一例外地規(guī)定它應(yīng)根據(jù)外經(jīng)貿(mào)部的建議作出決定，且決定亦都要由外經(jīng)貿(mào)部予以公告。筆者認為，這表明了《條例》之所以要規(guī)定由該委員會作出決定，主要是考慮到國家機關(guān)間固有的職權(quán)分工，而不是要賦予該委員會以最終決定權(quán)。例如，在關(guān)于傾銷和損害的終裁皆為肯定的情形下，就可以征收反傾銷稅了，但是，反傾銷稅系屬關(guān)稅的一種，而征收關(guān)稅并非外經(jīng)貿(mào)部的職權(quán)所在，由它作出決定顯然不妥，故要由它提出建議，而由關(guān)稅稅則委員會作出決定，
因為這正屬于該委員會的權(quán)限范圍。打個不太恰當(dāng)?shù)谋确�，關(guān)稅稅則委員會在這里起著“橡皮圖章”的作用，只有名義上的決定權(quán)。因此，不應(yīng)將關(guān)稅稅則委員會列為被告。
4.反傾銷司法審查的法院�！缎姓V訟法》第14—17條從級別管轄和地域管轄兩方面對一般司法審查的受案法院作出了規(guī)定，主要內(nèi)容有：中級人民法院管轄對國務(wù)院各部門所作具體行政行為提起訴訟的第一審行政案件；高級人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件；最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件；行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。關(guān)于審級，依《行政訴訟法》第58條的規(guī)定，我國行政訴訟實行兩審終審制。
根據(jù)前文關(guān)于訴訟參加人的分析，有可能成為被告的是外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委，據(jù)此，并依前列《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，確定我國反傾銷司法審查受案法院的方案有三：（1）由北京市中級人民法院一審，北京市高級人民法院二審；（2）由北京市高級人民法院一審， 最高人民法院二審；（3）由最高人民法院直接受理。而依《行政訴訟法》第3條的規(guī)定，無論由哪一級法院受理，都應(yīng)由行政審判庭負責(zé)審理。
筆者認為，此三種方案各有優(yōu)劣，但皆非最佳方案，最佳方案應(yīng)是設(shè)立專業(yè)法院負責(zé)反傾銷司法審查。反傾銷案件極強的專業(yè)性和技術(shù)要求法官必須具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)水準(zhǔn)，這顯然是普通法院行政審判庭的法官所不具備的。在美國，反傾銷司法審查即是由專門法院負責(zé)的，美國國會頒布的《1980年海關(guān)法院法》將原美國海關(guān)法院改為國際貿(mào)易法院，專司對美國行政機關(guān)就美進口貿(mào)易業(yè)務(wù)所作裁決（其中包括反傾銷裁決）的司法審查，當(dāng)事人若不服國際貿(mào)易法院的判決，還可向關(guān)稅與專利上訴法院提起上訴（注：劉書劍，于儐譯《美國國際貿(mào)易法院》，法律出版社1988年版，第7頁。）筆者認為，美國的做法值得我們借鑒。
四、我國反傾銷司法審查制度應(yīng)采取的形式
反傾銷司法審查涉及行政權(quán)與司法權(quán)的劃分等諸多復(fù)雜問題，不宜由屬于行政法規(guī)的《條例》作出規(guī)定，而只能由國家立法機關(guān)創(chuàng)設(shè)，具體可采取兩種形式：a.由全國人大常委會制定一部《反傾銷法》，并在該法中作相關(guān)規(guī)定；b.由全國人大常委會專門就此問題制定單行規(guī)范性文件。相比較而言，前一種方案較為理想，而后一種方案可在因時間緊迫（如我國“入世”在即）而來不及制定《反傾銷法》的情況下臨時適用。
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