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淺析中國現(xiàn)行外匯管理法規(guī)的特點(diǎn)
外匯管理（制）是指一國政府為了防止資金任意流出或流入，改善本國的國際收支和穩(wěn)定本國貨幣匯率，授權(quán)有關(guān)貨幣金融當(dāng)局（一般是中央銀行或?qū)ｉT的外匯管理機(jī)構(gòu)）對外匯買賣和國際結(jié)算采取的限制性措施。改革開放以前，中國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由于外匯資源短缺，因此實(shí)行比較嚴(yán)格的外匯管制；改革開放以后我國逐步由高度集中的外匯管理體制向與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的外匯管理體制轉(zhuǎn)變；1996年中國實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，對資本項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格管理，初步……一、從層級上看，外匯管理法規(guī)“位卑權(quán)重”。從外匯管理法律制度比較成熟的國家來看，它們一般都先由立法機(jī)關(guān)制定一部基本性的外匯管理法，然后以此為基礎(chǔ)，公布實(shí)施大量的行政法規(guī)和規(guī)章，以使其基礎(chǔ)性法律的原則性規(guī)定得以落實(shí)。如韓國在1961年立法機(jī)關(guān)就頒布了《外匯管理法》，對該國有關(guān)管匯的問題作了原則性的規(guī)定。在這部法律的基礎(chǔ)上，為了便于實(shí)施，韓國又頒布了《外匯管理施行令》、《外匯管理規(guī)定》、《外匯管理業(yè)務(wù)程序》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，使韓國外匯管理法規(guī)成為一個(gè)由法律、法規(guī)、規(guī)章三部分組成，條文依次增加，內(nèi)容逐步詳盡的較為完備、權(quán)威的體系。而我國則不同，我國外匯管理法規(guī)從一開始就以國家行政管理機(jī)關(guān)（包括國務(wù)院，中國人民銀行、國家外匯管理局）制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，而不象日韓等國那樣以國家立法機(jī)關(guān)通過法律的形式出現(xiàn)。有人認(rèn)為這是我國外匯管理的一大缺點(diǎn)。筆者認(rèn)為不然。我國的外匯管理體制改革必然隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而不斷深化。過早地由人大制定法律，法律就會被頻頻突破，最終會破壞其自身的權(quán)威性。因此我們必須防緩步伐，先由國務(wù)院制定行政法規(guī)作為嘗試，等到時(shí)機(jī)成熟后再制定法律。在此之前，我們要極力維護(hù)《條例》的權(quán)威，一切外匯管理活動都以它為準(zhǔn)則。
二、從方式上看，外匯管理法規(guī)“寬嚴(yán)相濟(jì)”。1996年12月1日，中國正式宣布接受國際貨幣基金組織協(xié)定第八條款的要求，實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換。具體表現(xiàn)為：一是將外商投資企業(yè)外匯買賣納入銀行結(jié)售匯體系；二是提高居民用匯標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大供匯范圍；三是取消尚存的經(jīng)常性用匯的限制，如取消出入境展覽、招商等非貿(mào)易非經(jīng)營性用匯的限制，允許駐華機(jī)構(gòu)及來華人員在境內(nèi)購買的自用物品、設(shè)備、用具等出售后所得的人民幣款項(xiàng)兌換成外匯匯出。在放寬經(jīng)常項(xiàng)目兌換的同時(shí)，中國對于資本項(xiàng)目外匯還繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)格管理并執(zhí)行三個(gè)基本原則：一是除國務(wù)院另有規(guī)定外，資本項(xiàng)目外匯收入均需調(diào)回境內(nèi)；二是境內(nèi)機(jī)構(gòu)（包括外商投資企業(yè)）的資本項(xiàng)目下外匯收入均應(yīng)在銀行開立外匯專用帳戶，經(jīng)外匯管理部門批準(zhǔn)后才能賣給外匯指定銀行；三是資本項(xiàng)目下的購匯和對外支付，均需經(jīng)過外匯管理部門的核準(zhǔn)，持核準(zhǔn)件方可在銀行辦理售付匯。近年來國際上頻頻發(fā)生的金融危機(jī)提醒我們，條件不成熟時(shí)過早開放資本項(xiàng)目，不僅不利于國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，也不利于國際資本的安全使用。因此我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的同時(shí)，對資本項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格管理是完全正確的。
三、從內(nèi)容上看，外匯管理法規(guī)“對事不對人”。從1980年《外匯管理暫行條例》與1996年《外匯管理?xiàng)l例》相比較可以看出這一特點(diǎn)�！锻鈪R管理暫行條例》是根據(jù)外匯管理的對象來劃分不同章節(jié)，確定不同主體的權(quán)利、義務(wù)的；而新條例是根據(jù)外匯管理的內(nèi)容來劃分不同章節(jié)，確定相應(yīng)的管理方式的。又如，1994年中國實(shí)行的結(jié)售匯制度沒有把外商投資企業(yè)納入其中，這給外商投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營帶來了不利影響。它們?nèi)绻u出外匯獲得人民幣資金必須到指定的外匯調(diào)劑中心辦理。由于外匯調(diào)劑中心是外匯管理局的一個(gè)職能部門，自身并無人民幣資金的收購或賣出，因此很難及時(shí)促成調(diào)劑。這嚴(yán)重阻礙了外商投資企業(yè)流動資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，極大地破壞了國民待遇原則。所以1996年7月1日外商投資企業(yè)被納入銀行結(jié)售匯體系（1998年12月1日外匯調(diào)劑中心最終關(guān)閉）。
四、從執(zhí)行上看，外匯管理法規(guī)可操作性日益加強(qiáng)。首先，我國外匯管理體制協(xié)調(diào)，管理權(quán)力集中有效。外匯管理局是我國唯一的外匯管理部門。它克服了其它國家在外匯管理中存在的由中央銀行、財(cái)政部、外匯管理局多頭管匯、多頭批匯、職責(zé)不清的局面。其次，我國外匯管理法規(guī)不同程度地訂有定義條款，它們對相應(yīng)法律關(guān)系的主體和客體的內(nèi)涵和外延都作出明確規(guī)定，使有關(guān)規(guī)定的使用不易發(fā)生偏差。而且法律條文規(guī)定逐步具體，語義相對明確，可操作性不斷加強(qiáng)，外匯業(yè)務(wù)是否違規(guī)容易界定。再次，相關(guān)法規(guī)的罰則十分明確。1980年的《外匯管理暫行條例》只規(guī)定了一條罰則。1996年的新條例增加到十三條，并且出現(xiàn)了大量援引性條文（刑事責(zé)任部分）。起初，新刑法頒布后，因?yàn)闆]有規(guī)定相關(guān)的刑事責(zé)任，造成了刑事處罰的真空，1998年12月29日全國人大常委會通過了《關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R，逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》這一法律性文件后，問題得到了徹底地解決。
五、從體系上看，主體性外匯管理法規(guī)“獨(dú)善其身”。為了進(jìn)行有效的外匯管理，一個(gè)國家需要一整套相互間即有垂直關(guān)系，又有相對平行的成體系的法律、法規(guī)、規(guī)章。主體性法律、法規(guī)主要規(guī)定外匯及外匯管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、管匯范圍和相應(yīng)的違規(guī)處罰，著重體現(xiàn)垂直性關(guān)系。而配套性法律、法規(guī)是對外匯的收付、轉(zhuǎn)移所可能涉及到的部門、領(lǐng)域在其業(yè)務(wù)中與外匯有關(guān)的問題所作的規(guī)定，主要體現(xiàn)平行性關(guān)系。在我國，主體性外匯管理法規(guī)較完善。雖然《外匯管理?xiàng)l例》層級低而且抽象、原則，但是國務(wù)院、中國人民銀行、外匯管理局先后頒布了許多相關(guān)實(shí)施細(xì)則和規(guī)章。但是配套性法律、法規(guī)卻很不健全。例如，商業(yè)銀行在符合主體性法律、法規(guī)的條件時(shí)可以成為外匯指定銀行，商業(yè)銀行法就有必要對這種特殊商業(yè)銀行的外匯活動進(jìn)行規(guī)范，或者制定外匯銀行法。我國沒有此類法律。此外，外匯擔(dān)保法、外匯投資法、境外投資法等至今都是空缺，嚴(yán)重影響了外匯管理目標(biāo)全面、順利地實(shí)現(xiàn)。
六、從立法與實(shí)踐的關(guān)系上看，外匯管理法規(guī)未能與時(shí)俱進(jìn)。在我國，雖然目前外匯管理法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量日益增多，但是大多是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不但前瞻性規(guī)定匱乏，而且某些規(guī)定具有一定的滯后性。例如，我國現(xiàn)行外匯管理法規(guī)基本上不允許人民幣與外幣的遠(yuǎn)期外匯交易，外匯市場主要還是現(xiàn)匯市場，期匯市場遠(yuǎn)未形成。如此，面對浮動匯率的日常變動所帶來的外匯風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)出口企業(yè)，甚至是外匯銀行也束手無策。這不僅妨礙了自負(fù)盈虧企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，而且不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的推廣與完善。又如，中央銀行利用外匯平準(zhǔn)基金調(diào)控外匯市場的做法已為各國金融管理的宏觀政策所認(rèn)同，并從法律上加以規(guī)定。我國目前在外匯交易中心也設(shè)立了中央銀行公開市場業(yè)務(wù)場所，適時(shí)干預(yù)匯市，但這種干預(yù)活動并未從法律角度加以確認(rèn)和規(guī)范。
七、從世界范圍上看，外匯管理法規(guī)與國際慣例“若即若離”。多年來我國一直致力于“入世”的談判活動，其中匯率“雙軌制”經(jīng)常受到世貿(mào)組織、國際貨幣基金組織的質(zhì)疑。他們認(rèn)為這是一種匯率歧視，不符合國民待遇原則。某些發(fā)達(dá)國家也緊緊抓住這一事實(shí)，詆毀我國，阻撓我國“入世”。后來我國統(tǒng)一了匯率
，滿足了世貿(mào)組織和國際貨幣基金組織關(guān)于對外匯安排的要求，減輕了“入世”的難度。這表明了我國外匯管理法規(guī)必須也事實(shí)上正在向國際慣例靠攏。但是與國際慣例相比還有差距。首先，我國現(xiàn)行外匯管理法規(guī)中，若干概念與國際通行概念不統(tǒng)一，若干交易類別劃分也與國際標(biāo)準(zhǔn)不一致；其次，在管理范圍上，我國目前資本項(xiàng)目管理范圍主要集中于對資本流入的管理，對資本流出的管理尚不足；再次，在管理手段上，國家以事前審批為主，事中監(jiān)控能力較弱，事后處罰制度也不完善。
經(jīng)過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)我國外匯管理法規(guī)雖然具有以往法規(guī)所沒有的先進(jìn)性，但是也存在不少缺陷。因此我們必須研究對策，不斷改善我國外匯管理法規(guī)，使之早日與國際慣例接軌。我們相信完善的外匯管理法規(guī)必將對健全我國管理體制，鞏固外匯管理體制改革的成果，保持我國國際收支平衡，促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展，提高金融監(jiān)管水平，推進(jìn)人民幣最終實(shí)現(xiàn)完全的自由兌換作出重大貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
1、《中日韓三國外匯管理法規(guī)比較》 侯放 著 上海社會科學(xué)院出版社1996年版
2、《人民幣匯率—理論、歷史、現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢》 李平、楊清仿 著 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版
3、《外匯管理知識問答》 李興、彭建平、黃益生等 著 湖南出版社1991年版
4、中國外匯管理體制改革的回顧與展望 韓繼云 《經(jīng)濟(jì)評論》1996年第4期
5、中華人民共和國外匯管理局網(wǎng)站 網(wǎng)址：http://www.safe.gov.cn
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