行政訴訟中的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)

夏立彬
舉證責(zé)任可以說是一個比較古老的法律概念，究其淵源，它最早出現(xiàn)在羅馬法民事訴訟中。 1990年10月1日實施的《中華人民共和國行政訴訟法》首次把舉證責(zé)任引進(jìn)行政訴訟中。舉證責(zé)任理論在法學(xué)界上被稱作“訴訟制度的脊梁”，它是一種法律推定制度，即一方當(dāng)事人無法對其主張?zhí)峁┳C據(jù)證明，則將承擔(dān)敗訴的責(zé)任的一種法律制度。其包含有兩層含義：一是指有關(guān)當(dāng)事人提供證據(jù)的責(zé)任；二是指舉證人提供證據(jù)后使之證明案件某個方面或全部事實的責(zé)任。民事訴訟的一般證據(jù)規(guī)則是“誰主張，誰舉證”，從《行政訴訟法》第32條規(guī)定來看，行政訴訟的一般證據(jù)規(guī)則是行政機(jī)關(guān)對作出具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是由提出訴訟主張的原告舉證，但原告對是否存在具體行政行為及該行為與其有利害關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任，即“被告負(fù)舉證責(zé)任�！彼�在很大程度上體現(xiàn)了行政訴訟制度“民告官”的特色�？梢哉f，掌握了行政訴訟舉證責(zé)任的精髓，也就掌握了打開行政訴訟制度的鑰匙。
一、被告在行政訴訟中的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)
行政訴訟中的舉證責(zé)任源于民事訴訟舉證責(zé)任，但因為兩種訴訟程序性質(zhì)、形式和特征存有諸多不同，民事訴訟中的舉證責(zé)任是以“誰主張，誰舉證”為一般原則，以“舉證責(zé)任倒置”為特例。例如《民法通則》中規(guī)定的特殊侵權(quán)案件舉證責(zé)任，《醫(yī)療事故處理條例》中的醫(yī)患糾紛的舉證。
而行政訴訟中的舉證責(zé)任，在《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。據(jù)此，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明其作出具體行政行為所依據(jù)的事實時，就由被告承擔(dān)敗訴的后果，原告并不因舉不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實而敗訴。例如，某縣一啤酒批發(fā)店被該縣衛(wèi)生監(jiān)督部門罰款，其罰款的原因是該批發(fā)店銷售了質(zhì)量不合格的啤酒。該批發(fā)店不服監(jiān)督部門的行政處罰，將該縣衛(wèi)生監(jiān)督部門告上法庭，被告、原告對所銷售啤酒的質(zhì)量是否合格舉不出確鑿證據(jù)證明自己的主張。最終法院以“證據(jù)不足”判決被告敗訴。這是一個典型的由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的案例，此判決充分體現(xiàn)了行政訴訟法的目的。其判決是有理有據(jù)的。這是因為：首先，行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時必須依法行政，嚴(yán)格遵守“先取證，后裁決”的原則，不能恣意妄為、憑空裁決；其次，本著有利于保護(hù)原告的合法利益，當(dāng)被告不能證明其行為有事實根據(jù)時、就要做出有利于原告的判決，以防止公民、法人和其他組織的合法利益遭受違法行政行為的損害。
行政訴訟舉證責(zé)任包括兩個方面內(nèi)容，即一方面要求被告提供事實根據(jù)，另一方面要求被告提供法律依據(jù)。被告對具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，具體行政行為以外的問題實行“誰主張，誰舉證”即行政訴訟的舉證責(zé)任是“誰做出具體行政行為，誰舉證”的原則。其理由：一是被告承擔(dān)舉證責(zé)任與其訴前行使行政管理職權(quán)的要求相吻合。行政訴訟法的基本原則之一是“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，這一原則要求具體行政行為的做出必須建立在持有充分證據(jù)和法律依據(jù)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)遵循先取證后裁決的合法程序。既然如此，那么在行政機(jī)關(guān)作為爭議具體行政行為的被告后，理應(yīng)由其承擔(dān)舉證責(zé)任，證明所作的具體行政行為的正確性；二是由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任可以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政的意識。憲法規(guī)定了任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，作為國家行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)時同樣也要依法辦事，否則行政機(jī)關(guān)將會被推上被告席，承擔(dān)敗訴的結(jié)果。所以，由被告負(fù)舉證責(zé)任可以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政的意識；三是行政機(jī)關(guān)掌握國家權(quán)利和強(qiáng)大的資源，由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任更能節(jié)省社會成本；四是由被告承擔(dān)舉證責(zé)任有助于維護(hù)公民、法人和其他組織的控訴權(quán)。雖然在訴訟中，原、被告地位平等，但在訴前作為國家行政機(jī)關(guān)與管理相對人是不平等的，他們之間是～種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)．管理與被管理的關(guān)系，被管理相對人常處于被動地位。同時，行政機(jī)關(guān)的舉證能力比原告強(qiáng)。在這中情況下，再堅持“誰主張，誰舉證”原則，顯然不公平。
雖然《行政訴訟法》規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任，但并不是所有行政訴訟案件都由被告舉證，被告的舉證責(zé)任只在證明具體行政行為合法范圍內(nèi)承擔(dān)舉證責(zé)任。如在行政賠償案件中，對具體行政行為是否侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的確認(rèn)，需要由被告舉證，因為這是一個合法性問題，被告必須舉出事實根據(jù)和法律依據(jù)，以證明其行為合法；但對于侵權(quán)行為是否存在、該侵權(quán)行為是否造成損害、損害與行為之間是否具有因果關(guān)系。損害的范圍和程度如何等問題，則不是合法性問題，對這類問題應(yīng)本著“誰主張，誰舉證”原則。還有，在訴訟過程中，原告可能提出某些反駁或者指控，例如行政機(jī)關(guān)工作人員的行為出于假公濟(jì)私、打擊報復(fù)的動機(jī)，因而構(gòu)成濫用職權(quán)，對于這些指控被告否認(rèn)，那么原告就有義務(wù)舉證，如舉不出證據(jù)，其指控就不能成立。其實被告負(fù)舉證責(zé)任，從實質(zhì)上看與“誰主張，誰舉證”是異曲同工的。行政訴訟是審查被告行為的合法性，而不是原告行為的合法性。無論是被告給予原告行政處罰，對原告采取強(qiáng)制措施，還是拒絕向原告頒發(fā)許可證等，均是被告認(rèn)為原告的行為違法，原告不具備某種條件或資格�？傊�，這些都是被告的主張。因此，被告必須在法庭上為自己的主張辯護(hù)，向法庭表明其主張是有事實根據(jù)的。假如它不能舉證予以證明的，法庭就推定其主張不能成立。
既然被告對其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，那么被告的舉證應(yīng)達(dá)到何種程度呢？通常認(rèn)為，我國行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)是“確鑿、充分標(biāo)準(zhǔn)”，即行政機(jī)關(guān)向法庭提供的其做出具體行政行為的證據(jù)必須達(dá)到“確鑿、充分”的程度。《行政訴訟法》第54條規(guī)定，一個合法的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是“證據(jù)確鑿”的。例如《治安管理處罰條例》第34條規(guī)定：“經(jīng)訊問查證，違反治安管理行為事實清楚，證據(jù)確鑿，依法應(yīng)受處罰的，應(yīng)當(dāng)做出處罰決定。”也就是說被告在舉證時，所舉的證據(jù)（做出具體行為的證據(jù)）必須是“確鑿、充分”的，才能不承擔(dān)敗訴的后果。否則，就承擔(dān)敗訴的后果。但我國還有不少法律根據(jù)具體情形規(guī)定了特定的證明標(biāo)準(zhǔn)。例如《道路交通安全法》第72條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門因收集證據(jù)的需要，可以扣留交通事故車輛。這里采用了一個“需要”的標(biāo)準(zhǔn)。在法律有特殊規(guī)定的“合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)’財，行政機(jī)關(guān)只要按法律規(guī)定的合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)去舉證即可，這一般都是在緊急情況或調(diào)查的需要而采取的臨時性的強(qiáng)制措施。
二、原告的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)
《行政訴訟法》規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。那么，原告在行政訴訟過程中是否承擔(dān)舉證責(zé)任呢？《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第27條規(guī)定，原告對下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：（1）證明起訴符合法定條件但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；（2）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（3）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵權(quán)而造成損失的事實（4）其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項。從以上規(guī)定可以肯定地說，原告在行政訴訟中也承擔(dān)舉證責(zé)任。但這個舉證責(zé)任是有限制的，不是對所有的主張都負(fù)舉證責(zé)任，我個人認(rèn)為原告只對上述4款負(fù)舉證責(zé)任。其中對第1款學(xué)術(shù)界有分歧意見且行政訴訟法》第41條已經(jīng)規(guī)定，此不屬舉證責(zé)任，只是起訴的條件。但筆者認(rèn)為此條應(yīng)屬原告舉證責(zé)任，其原因是舉證責(zé)任的實質(zhì)即當(dāng)事人對其主張所提供的事實依據(jù)和法律依據(jù)。而起訴的條

件之一就是“有具體的訴訟請求和事實依據(jù)”，那么這里的事實依據(jù)也就是舉證責(zé)任之中的事實依據(jù)，所以說把起訴的條件算做原告的舉證責(zé)任較為恰當(dāng)。其實原告的舉證責(zé)任除《若干解釋》第27條第（2）款的不作為案件外，對第（l）、（3）、（4）款規(guī)定要求原告舉證的就是原告與行政機(jī)關(guān)之間存在著一個具體行政行為且與該具體行政行為有利害關(guān)系，該具體行政行為不是明顯地超出訴訟時效。因此，原告只要證明和行政機(jī)關(guān)之間存在一個具體行政行為且與該具體行政行為有利害關(guān)系就足以。當(dāng)然，對不作為的案件要證明其提出申請的事實。
目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的現(xiàn)象很普遍，且大多數(shù)人則對“民告官”持懷疑態(tài)度。所以在行政訴訟舉證責(zé)任的分配問題上，應(yīng)當(dāng)盡量考慮方便原告的起訴。通向法院的門檻不能設(shè)置太高，對原告在起訴時的舉證責(zé)任不能要求太嚴(yán)。通常，原告的證據(jù)只要達(dá)到“稀明”的標(biāo)準(zhǔn)就足夠了，即原告提供的證據(jù)只要表面上成立，“大概如此”即可，法院不必需要也不應(yīng)當(dāng)作實質(zhì)性的審查。

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