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淺談建立涉法上訪工作長(zhǎng)效機(jī)制
盧均曉*近年來(lái)，各地群眾進(jìn)京上訪、越級(jí)上訪、集體上訪和敏感時(shí)期上訪的數(shù)量有所增長(zhǎng)。上訪成為當(dāng)前部分群眾要求解決實(shí)際問(wèn)題，落實(shí)有關(guān)政策法律的一種重要手段和方式。然而大量越級(jí)上訪、群體上訪，不僅增加了上訪群眾的精神和物質(zhì)負(fù)擔(dān)，而且給各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門增加了巨大的工作壓力，影響了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常辦公和工作秩序，甚至損害了黨委、政府的社會(huì)形象。因此，研究探索新形勢(shì)下涉法信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)涉法信訪工作盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道，成為當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重要而緊迫的工作任務(wù)。
一、建立案件質(zhì)量保障機(jī)制，從源頭上防止和減少涉法上訪問(wèn)題的發(fā)生。質(zhì)量是執(zhí)法辦案的生命和靈魂。案件質(zhì)量不高，不但影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，而且可能直接侵害涉案群眾的合法權(quán)益，誘發(fā)涉法上訪問(wèn)題的發(fā)生。從當(dāng)前涉法上訪群眾反映的問(wèn)題來(lái)看，涉法上訪的主要原因有以下幾個(gè)方面：一是執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法辦案，甚至越權(quán)辦案。前些年，特別是修改后的刑法、刑訴法頒布實(shí)施前，一些地方的司法機(jī)關(guān)參與辦理了不屬于本部門、本級(jí)管轄的案件，如有的公安、司法機(jī)關(guān)插手辦理經(jīng)濟(jì)糾紛案件，或受利益驅(qū)動(dòng)將辦案中扣押的款物在沒有法院判決的情況下予以沒收；二是執(zhí)法人員違反法定程序辦案。如有的單位在沒有立案手續(xù)的情況下辦案，有的辦案過(guò)程中法律文書送達(dá)不及時(shí)，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。雖然隨著修改后“兩法”的頒布實(shí)施，此類現(xiàn)象大幅度減少，但以前一些執(zhí)法部門辦案中遺留下的問(wèn)題至今難以解決。因此，要從源頭上防止和減少涉法上訪案件的發(fā)生，必須建立行之有效的案件質(zhì)量保障機(jī)制，從實(shí)體上和程序上兩方面確保執(zhí)法辦案的質(zhì)量。1998年以來(lái)，煙臺(tái)市人民檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持公正執(zhí)法、狠抓辦案，以質(zhì)量效果為中心，全面提高辦案質(zhì)量，使查辦犯罪工作的重心逐步由數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效果轉(zhuǎn)變。工作中，采取設(shè)立案件質(zhì)量專管員，建立偵查與批捕、起訴部門雙向延伸、共同把關(guān)制度，健全并嚴(yán)格落實(shí)主辦檢察官辦案責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制，建立完善數(shù)量、質(zhì)量、效果有機(jī)統(tǒng)一的辦案工作綜合考評(píng)體系，加大對(duì)辦案質(zhì)量和效果的考核力度等措施，有效地促進(jìn)了全市檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案水平的提高，保證了案件質(zhì)量，提高了辦案效率，出現(xiàn)了自偵案件大要案比例、有罪判決率和挽回經(jīng)濟(jì)損失額大幅提高、涉檢信訪案件大幅下降的“三高一低”的良好局面。
二、建立信息收集、交流、反饋機(jī)制，及時(shí)掌握涉法上訪動(dòng)態(tài)。及時(shí)掌握涉法上訪群眾的情況，是做好息訪息訴工作的前提。因此，檢察機(jī)關(guān)控告申訴和各有關(guān)部門工作中應(yīng)及時(shí)掌握涉法上訪的動(dòng)態(tài)情況，便于及早采取措施，爭(zhēng)取工作主動(dòng)。一是建立涉法上訪信息收集機(jī)制。通過(guò)定期不定期地排查矛盾、接待來(lái)信來(lái)訪、其他機(jī)關(guān)和部門分流轉(zhuǎn)交、上級(jí)交辦信件等多種渠道，對(duì)傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的涉法上訪信息進(jìn)行廣泛地收集整理，使有關(guān)部門提前開展工作，做到關(guān)口前移、防患于未然，在處理涉法上訪案件時(shí)能夠迅速反應(yīng)、占據(jù)主動(dòng)。二是建立內(nèi)部信息互通交流機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)控申部門應(yīng)及時(shí)與本院其他部門聯(lián)系，在做好保密工作的前提下，相互通報(bào)案件辦理情況等有關(guān)信息，尤其對(duì)可能引發(fā)當(dāng)事人上訪的信息應(yīng)及時(shí)通報(bào)和掌握。三是建立外部信息通報(bào)機(jī)制。各級(jí)、各部門應(yīng)該樹立信訪工作“一盤棋”的思想，積極建立信訪工作大格局，加強(qiáng)信息溝通和工作協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)控申部門對(duì)于接待的應(yīng)由其他機(jī)關(guān)和部門管轄的來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門移交和反饋，防止出現(xiàn)漏管失控。例如，蓬萊市人民檢察院在各業(yè)務(wù)科室都設(shè)立一名“涉法信訪預(yù)測(cè)員”，負(fù)責(zé)對(duì)本部門辦案中發(fā)現(xiàn)的可能到省進(jìn)京上訪的信息進(jìn)行整理，并將可能上訪的原因、案件目前的辦理情況、主要矛盾和息訴方案等形成書面材料通報(bào)控申科，由控申科錄入微機(jī)，建檔造冊(cè)，并及時(shí)向政法委和信訪部門報(bào)告情況，使自己掌握的信息能夠?yàn)槠渌块T的工作提供有效的幫助。
三、建立案件分流調(diào)控機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)首辦責(zé)任制。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的神圣使命。近年來(lái)，隨著檢察機(jī)關(guān)接訪工作日趨規(guī)范，工作人員接訪水平的不斷提高，社會(huì)各界反映較好，許多群眾對(duì)本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件也到檢察機(jī)關(guān)上訪。因此，建立案件分流調(diào)控機(jī)制，使此類案件能夠得到及時(shí)移送、妥善處理顯得越來(lái)越有必要和緊迫。一是建立外部案件移交分流機(jī)制。對(duì)不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門進(jìn)行移交和分流，不積案、不壓案，并及時(shí)對(duì)信訪群眾進(jìn)行反饋，使問(wèn)題得到及時(shí)有效的處理。二是建立內(nèi)部分流調(diào)控制機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“首辦責(zé)任制”。對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法上訪案件，應(yīng)當(dāng)按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的原則，嚴(yán)格實(shí)首辦責(zé)任制，形成全院抓信訪的信訪工作大格局。首辦責(zé)任部門對(duì)于本部門承辦的控告、申訴案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指定首辦責(zé)任人，按照有關(guān)工作規(guī)定辦理，并按時(shí)限將辦理情況反饋控申部門。例如，2004年初煙臺(tái)監(jiān)獄一名服刑人員猝死，經(jīng)萊陽(yáng)市檢察院法醫(yī)鑒定系心肌梗塞致死。死者家屬不服，但既不要求重新進(jìn)行鑒定，也不同意火化尸體，一連數(shù)日聚集20余人在監(jiān)獄門前大搞哭喪、燒紙等祭祀活動(dòng)，并燒壞監(jiān)獄大門的電線，嚴(yán)重影響了監(jiān)獄的安全和秩序。隨后死者家屬又到煙臺(tái)市檢察院上訪，要求對(duì)此案進(jìn)行法律監(jiān)督。市院控申處將案件轉(zhuǎn)給監(jiān)所處后，監(jiān)所處作為首辦責(zé)任部門，一是靠上去做上訪人的工作，穩(wěn)定其激動(dòng)情緒，使其同意再次申請(qǐng)法醫(yī)鑒定；二是聯(lián)系技術(shù)處會(huì)同公安、法院技術(shù)鑒定部門開展了聯(lián)合鑒定，經(jīng)鑒定確系心肌梗塞死亡；三是與監(jiān)獄協(xié)調(diào)，按規(guī)定給予死者家屬一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最后上訪人心服口服表示不再上訪，順利化解了這起涉法集體訪案件。
四、建立案件多元化調(diào)處機(jī)制，維護(hù)上訪群眾的合法權(quán)益。根據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體上訪反映的問(wèn)題中，80%以上是有一定道理，或有一定實(shí)際困難和問(wèn)題應(yīng)當(dāng)予以解決；80%以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力，加以解決的；80%以上是基層單位應(yīng)該解決，也是可以解決的問(wèn)題，其中不少是由于在初信初訪中調(diào)處工作不扎實(shí)、不到位，致使矛盾激化，發(fā)生越級(jí)上訪。因此，當(dāng)前要切實(shí)做好信訪工作，必須建立案件的多元化調(diào)處機(jī)制，認(rèn)真扎實(shí)對(duì)做好上訪群眾的穩(wěn)定工作，維護(hù)他們的合法權(quán)益。一是堅(jiān)持檢察長(zhǎng)接訪制。信訪工作是領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，檢察長(zhǎng)親自接訪，是提高檢察機(jī)關(guān)形象，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的一條重要途徑，檢察長(zhǎng)接訪能夠增強(qiáng)來(lái)訪群眾的信任感；檢察長(zhǎng)接訪能夠減少工作環(huán)節(jié)，更便于協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)各有關(guān)部門的整體力量，解決群眾反映的問(wèn)題，提高接訪的效果；檢察長(zhǎng)接訪，便于檢察長(zhǎng)更好地了解全院工作情況，解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作中存在的各種問(wèn)題。二是建立點(diǎn)名約訪制。涉法上訪案件具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，有些案件控申部門不了解，往往難以有針對(duì)性地、全面準(zhǔn)確地給予解答，因此有必要建立點(diǎn)名約訪制度。將檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門檢察官的照片和簡(jiǎn)歷在接訪室公布，上訪人可以通過(guò)控申科，點(diǎn)名預(yù)約某位檢察官接訪，一方面便于接受群眾監(jiān)督，增強(qiáng)辦案人的責(zé)任感，保證案件質(zhì)量；另一方面能夠有針對(duì)性地解答上訪人提出的問(wèn)題，使上訪人心服口服。三是建立巡回下訪制。為了更好地方便群眾上訪，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，防止因接訪空檔而發(fā)生越級(jí)上訪，在信訪部門應(yīng)建立巡回下訪制度。利用趕集、廟會(huì)和節(jié)假日等時(shí)機(jī)深入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回接訪，以解決實(shí)際問(wèn)題為著力點(diǎn)，及時(shí)
化解矛盾，消除不穩(wěn)定因素。例如，海陽(yáng)市人民檢察院在該市徐家店鎮(zhèn)巡回接訪時(shí)，7名村民反映該村支書擅自將土地轉(zhuǎn)包他人，并聲稱問(wèn)題解決不了就要進(jìn)京上訪。該院干警在認(rèn)真做好安撫工作的同進(jìn)，及時(shí)將情況通報(bào)了信訪局和鎮(zhèn)黨委，使有關(guān)部門迅速采取措施，妥善化解了一起集體越級(jí)訪。四是建立反饋回訪制。對(duì)于已經(jīng)處結(jié)和正在處理當(dāng)中的上訪案件，應(yīng)當(dāng)建立反饋回訪制度。對(duì)已經(jīng)處結(jié)的案件要定期回訪，防止矛盾反復(fù)、上訪反彈；對(duì)正在處理的案件要及時(shí)反饋，告知案件進(jìn)展情況，防止矛盾激化，導(dǎo)致越級(jí)訪的發(fā)生。五是建立涉法信訪代理人制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許涉法上訪人委托授權(quán)1-2名律師作為信訪代理人，為其提供法律服務(wù)或援助。一方面律師熟悉法律，可以為上訪人找到合法的解決途徑，減輕上訪人的訟累和國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)；另一方面律師作為上訪人的代理人，他們對(duì)案件的分析容易被上訪人接受，有利于緩解上訪人的敵對(duì)情緒，做好上訪人的說(shuō)服教育工作。
五、建立上級(jí)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“四定一包”責(zé)任制。加強(qiáng)對(duì)涉法信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，是做好涉法信訪工作的重要一環(huán)。基層院在處理涉法上訪案件時(shí)，時(shí)常遇到法律政策把握不準(zhǔn)、息訪息訴工作需要協(xié)調(diào)、不屬于自己主管的案件難以移交等問(wèn)題，迫切需要上級(jí)機(jī)關(guān)給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，幫助他們解決實(shí)際困難和問(wèn)題。一方面，指導(dǎo)和敦促基層單位加大信訪工作力度，嚴(yán)格落實(shí)“四定一包”責(zé)任制，及時(shí)調(diào)處涉法上訪案件，把問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在基層；另一方面，積極與當(dāng)?shù)攸h委、政府協(xié)調(diào)，使本不屬于檢察機(jī)關(guān)主管或者涉及其他部門的案件，能夠得到及時(shí)地分流和處理。
六、建立對(duì)無(wú)理纏訪纏訴的處理機(jī)制，加快涉法信訪工作法制化步伐。當(dāng)前各地對(duì)信訪工作高度重視，為做好息訪息訴做了大量工作。但仍有一部分無(wú)理纏訪纏訴案件難以得到平息，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重大隱患。在處理纏訪纏訴案件中，有的單位為了求得一時(shí)的清靜，做出無(wú)原則的讓步，使無(wú)理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長(zhǎng)了無(wú)理纏紡纏訴人的氣焰。有的纏訪纏訴人達(dá)不到自己的目的和要求，就將進(jìn)京到省上訪、越級(jí)上訪、重大節(jié)日、會(huì)議、敏感時(shí)期上訪等當(dāng)成向有關(guān)部門施壓的手段；有的甚至聚眾尋釁滋事、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家機(jī)關(guān)辦公秩序和社會(huì)秩序，在社會(huì)上造成惡劣影響。因此，解決纏訪纏訴問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前信訪工作的當(dāng)務(wù)之急。一是要建立和推行公開聽證、公開答詢制度。對(duì)于重大、疑難案件，特別是上訪人無(wú)理取鬧、纏訪纏訴的案件，應(yīng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當(dāng)事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依靠社會(huì)力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作，達(dá)到息訪息訴的效果。二是對(duì)構(gòu)成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。對(duì)以上訪為借口纏訪纏訴的，或者在正常信訪中沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)秩序，聚眾擾亂社會(huì)秩序的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，予以必要的行政和刑事處罰。三是需要加快對(duì)信訪工作的立法步伐。通過(guò)加強(qiáng)信訪立法，對(duì)上訪人主體資格、行為規(guī)范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進(jìn)行規(guī)范，將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道，使確有冤屈的群眾有處伸冤，無(wú)理纏訪纏訴人受到懲處，保證信訪工作依法有序健康進(jìn)行。
* 山東省煙臺(tái)市人民檢察院檢察官，中國(guó)管理科學(xué)院研究院特約研究員，法學(xué)學(xué)士。
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