高速公路客運車輛停車上下人對策研究

長期以來，高速公路客運車輛停車上、下人一直是公安機關(guān)交通管理部門的管理難點，《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）及其配套法規(guī)、規(guī)章頒布后，公安機關(guān)交通管理部門如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律規(guī)定
1、法律禁止機動車在高速公路上停車
《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（以下簡稱《道路交通安全法實施條例》）第八十二條規(guī)定“機動車在高速公路上行駛，不得有下列行為：（一）…在車道內(nèi)停車…（四）非緊急情況時在應急車道行駛或者停車…”。
2、法律禁止在高速公路上攔截行駛的車輛
《道路交通安全法》第六十九條規(guī)定“任何單位、個人不得在高速公路上攔截檢查行駛的車輛，公安機關(guān)的人民警察依法執(zhí)行緊急公務除外”。按照本條規(guī)定，高速公路交通警察巡邏執(zhí)勤不屬于“執(zhí)行緊急公務”，因此，伴隨著《道路交通安全法》實施，傳統(tǒng)的在高速公路上攔截、檢查“行駛的車輛”的執(zhí)法模式結(jié)束。
3、《道路交通安全法》及其《道路交通安全法實施條例》中“關(guān)于機動車停放、臨時停車”的要求
《道路交通安全法》第四章“道路通行規(guī)定”第二節(jié)“機動車通行規(guī)定”第五十六條規(guī)定“機動車應當在規(guī)定地點停放。禁止在人行道上停放機動車；但是，依照本法第三十三條規(guī)定施劃的停車泊位除外。 在道路上臨時停車的，不得妨礙其他車輛和行人通行”。
《道路交通安全法實施條例》第四章“道路通行規(guī)定”第二節(jié)“機動車通行規(guī)定”第六十三條規(guī)定“機動車在道路上臨時停車，應當遵守下列規(guī)定：（一）在設(shè)有禁停標志、標線的路段，在機動車道與非機動車道、人行道之間設(shè)有隔離設(shè)施的路段以及人行橫道、施工地段，不得停車；（二）交叉路口、鐵路道口、急彎路、寬度不足4米的窄路、橋梁、陡坡、隧道以及距離上述地點50米以內(nèi)的路段，不得停車；（三）公共汽車站、急救站、加油站、消防栓或者消防隊(站)門前以及距離上述地點30米以內(nèi)的路段，除使用上述設(shè)施的以外，不得停車；（四）車輛停穩(wěn)前不得開車門和上下人員，開關(guān)車門不得妨礙其他車輛和行人通行；（五）路邊停車應當緊靠道路右側(cè)，機動車駕駛?cè)瞬坏秒x車，上下人員或者裝卸物品后，立即駛離；（六）城市公共汽車不得在站點以外的路段停車上下乘客。
《道路交通安全法實施條例》第四章“道路通行規(guī)定”第五節(jié)“高速公路的特別規(guī)定” 第八十二條規(guī)定“機動車在高速公路上行駛，不得有下列行為：（一）倒車、逆行、穿越中央分隔帶掉頭或者在車道內(nèi)停車；…（四）非緊急情況時在應急車道行駛或者停車…”。
4、法九十條不能處罰客運車輛停車上下人
《道路交通安全法》第九十條規(guī)定“機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于‘道路通行規(guī)定’的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰”。該條中規(guī)定了“本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰”。
《道路交通安全法》第九十三條明確規(guī)定了“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定”的違法行為的處罰規(guī)定。
所以，不能以九十條為依據(jù)處罰高速公路上客車上下人的行為。
5、法九十三條處罰客運車輛停車上下人的前提
《道路交通安全法》第九十三條一款規(guī)定“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離”。第一款規(guī)定的本意是公安機關(guān)交通管理部門“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定的”的行為，只能采取“指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離”。本款認為：“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定的”行為是一種較輕的違法行為，不應受到《道路交通安全法》的處罰。
《道路交通安全法》第九十三條二款規(guī)定：“機動車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款…”。
執(zhí)法主體實施行政處罰的前提是：執(zhí)法主體在違法現(xiàn)場。
違法行為人接受處罰的第一個前提是：“機動車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場”或者“雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離”只要具備兩個前提之一就構(gòu)成了處罰的前提。
違法行為人接受處罰的第二個前提是：違法行為造成了“妨礙其他車輛、行人通行”的后果。
當違法行為滿足了以上條件時，違法行為人應該接受的處罰結(jié)果是：二十元以上二百元以下罰款。
九十三條二款的規(guī)定是建立在高速公路具有完善的防護、安全設(shè)施，公民具有較高的交通安全意識的基礎(chǔ)上。是為了懲罰“違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定”而且拒絕立即消除違法狀態(tài)的嚴重違法行為，同時，規(guī)范高速公路交通警察的勤務模式，改變在高速公路上攔車、處罰的執(zhí)法而設(shè)定的。
但是現(xiàn)實中，相當多的高速公路上，凡有人員進出的地方，護網(wǎng)都已經(jīng)呈陳舊性破壞，高速公路沿線公民的交通安全意識也有待于進一步提高。
二、基層民警的困惑與誤區(qū)
筆者在高速公路交通警察大隊與部分領(lǐng)導和民警的交流中，聽到了大多數(shù)人的心聲：我們是人民警察，國家法律授權(quán)我們?yōu)槿嗣窆芾斫煌ǎ�難道我們在高速公路上巡邏中發(fā)現(xiàn)了屢教不改的違法停車、停車上下人的行為時，我們就不能處罰違法嫌疑人嗎？不處罰怎么震懾違法行為人，不處罰怎么能根治違法行為？如果連高速公路上的違法停車行為都不能處罰，國家要我們干什么？！
2004年3月4日與政協(xié)委員座談時，溫家寶總理的一句話概括了法制的精髓“治國者必先受制于法”。國家的法律，首先為政府、執(zhí)法機關(guān)的行為劃定了一個界限。法律詳細列出了政府、執(zhí)法部門可以行使的權(quán)力，除此之外的一切權(quán)力，都是非法的；政府、執(zhí)法部門的一切行為，都必須有明確的法律依據(jù)，且嚴格按照程序行使。[1]
三、高速公路上客運車輛停車的根源
1、“防護設(shè)施缺陷”是產(chǎn)生客車停車上下人的根本原因
《高速公路交通管理辦法》第二條規(guī)定“本辦法所稱的高速公路，是指經(jīng)國家公路主管部門驗收認定，符合高速公路工程技術(shù)標準，并設(shè)置完善的交通安全設(shè)施、管理設(shè)施和服務設(shè)施，專供機動車高速行駛的公路”。高速公路在通車之際，都設(shè)置了“完善的交通安全設(shè)施”。由于人為破壞，或者疏于維護，高速公路上行人活動的區(qū)域隨處可見陳舊性的“出入口”，給高速公路上產(chǎn)生客車上下人提供了可靠的物質(zhì)保障。
2、“利益驅(qū)動”是客車“以身試法”的原因
商人逐利，自古如此。高速公路上有乘坐需求的客觀環(huán)境，導致客車停車后上人。旅客要求在高速公路下車，導致客車停車后下人。而商人違法逐利的行為喪失了法律上的處罰約束，后果不堪設(shè)想。
3、違法處罰無法根治客運車輛停車上下人
公安機關(guān)交通管理部門為了減少行人上高速公路和客運車輛在高速公路上的停車上下人行為，強行在高速公路上違法攔截行駛的車輛，并處罰車輛駕駛?cè)说男袨�，投入大，效果差，治標不治本。造成客運車輛在利潤面前與公安機關(guān)交通管理部門玩“貓捉老鼠”的游戲。
4、疏于“對高速公路經(jīng)營管理者的管理”是瀆職
疏于“對高速公路經(jīng)營管理者的管理”，造成部分行人上高速公路和客運車輛在高速公路上停車上下人，公安機關(guān)交通管理部門卻又錯誤地選取在“高速公路上攔截、檢查行駛的客運車輛”，將本應該由“高速公路經(jīng)營管理者”承擔的責任轉(zhuǎn)化為“客運車輛”承擔責

任。同時，也掩蓋了其本身不適應新形勢下交通管理工作的核心問題！“違法實施處罰”是執(zhí)法者踐踏法律，是依法行政幌子下的司法腐敗！直接侵害了納稅人的合法權(quán)益！
四、公安機關(guān)交通管理部門的應對
公安機關(guān)交通管理部門必須改變現(xiàn)行的執(zhí)法模式，在依法行政的前提下，管理好交通。
1、依法履行“監(jiān)督高速公路經(jīng)營管理者依法履行職責”是根本
在高速公路出入口以外的地方出現(xiàn)客車上下人的需求，首先必備的前提條件是：具有方便行人出入高速公路的陳舊性“出入口”。而這樣的“出入口”在行人經(jīng)�；顒拥牡攸c，到處都是。
《收費公路管理條例》（中華人民共和國國務院令第417號發(fā)布，2004年11月1日施行）第二十六條規(guī)定“收費公路經(jīng)營管理者應當按照國家規(guī)定的標準和規(guī)范，對收費公路及沿線設(shè)施進行日常檢查、維護，保證收費公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為通行車輛及人員提供優(yōu)質(zhì)服務”。第五十條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依據(jù)職權(quán)，責令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處５萬元以上２０萬元以下的罰款：…（二）未按照國家規(guī)定的標準和規(guī)范對收費公路及沿線設(shè)施進行日常檢查、維護的…”。
發(fā)現(xiàn)高速公路經(jīng)營管理者“未按照國家規(guī)定的標準和規(guī)范對收費公路及沿線設(shè)施進行日常檢查、維護”的行為時，高速公路公安機關(guān)交通管理部門可以按照《中華人民共和國道路交通安全法》第二十九條第二款“公安機關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)投入使用的道路存在交通事故頻發(fā)路段，或者停車場、道路配套設(shè)施存在交通安全嚴重隱患的，應當及時向當?shù)厝嗣裾�府報告，并提出防范交通事故、消除隱患的建議，當?shù)厝嗣裾�府應當及時作出處理決定”的規(guī)定，向當?shù)厝嗣裾�府提出“消除隱患的建議”，由“當?shù)厝嗣裾�府及時作出處理決定”，消除高速公路道路設(shè)施不夠完善造成的隱患。對于收費公路經(jīng)營管理者拒絕履行職責的行為，報請“國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門”由國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依據(jù)職權(quán)，責令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處５萬元以上２０萬元以下的罰款。
2、對行人加強管理是出路
如果高速公路上沒有行人，如果高速公路上的行人沒有乘車需求，高速公路上乘客沒有下車需求，那么，客車違法上人的現(xiàn)象將不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下車，那么，客車下人的現(xiàn)象將不存在。
所以，治理高速公路上客車上下人的根本出路在對行人的管理。
3、對行人加強管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《道路交通安全法》第六十七條規(guī)定“行人…不得進入高速公路…”。
（2）法律授權(quán)處罰行人
《道路交通安全法》第八十九條規(guī)定“行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款…”。
五、依法改變執(zhí)法模式
《道路交通安全法》及其配套法規(guī)實施已經(jīng)半年多時間。公安機關(guān)交通管理部門還在高速公路上攔截車輛，為了罰款暫扣證件不開強制憑證，現(xiàn)場撕罰款單處罰違法行為。一時間，到處是執(zhí)法者在違法處罰當事人。執(zhí)法者的違法行為，增加了違法行為人的抵觸情緒，警民關(guān)系空前緊張。
在執(zhí)法三要素——法律、執(zhí)法者、執(zhí)法對象中，第一要素“以人為本的《道路交通安全法》”是好的，第三要素即廣大群眾也需要法律、需要秩序，兩者的利益是一致的，而第二要素即執(zhí)法者在落實國家法律、維護群眾利益時為什么被群眾拒絕，使工作陷于困境呢？[2]
筆者認為，當前高速公路交通警察的緊迫任務應該是：
針對法律要求，首先改變在高速公路上攔截車輛的勤務模式，抓住高速公路經(jīng)營管理者依法履行職責這個根本，從規(guī)范個案車輛（乘客）的違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)督高速公路經(jīng)營管理者完善“道路設(shè)施”，徹底鏟除行人在高速公路上的方便之門，同時發(fā)揮高速公路巡邏警車的作用，依法加強對“行人”的管理，才有可能達到規(guī)范高速公路客運車輛行車秩序，有效治理高速公路客車停車上下人的交通隱患。
2004-12-1

注：[1]引自《維護權(quán)利與權(quán)力的平衡點-----2004年的公共生活》作者：秋風
[2]根據(jù)山西省永濟市公安局交通警察大隊廉勤澤大隊長講話整理


作者：山西省公安廳交通警察總隊高速公路支隊十大隊 邵軍 13903592043
山西省運城市公安局交通警察支隊事故科 郭新民 0359-8997898
E-mail：shaojun0818@163.com guoxinminycjjzd@126.com

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