公安行政行為與偵查行為的界定

唐左平

　　公安機關具有雙重職能，一是根據刑事訴訟法產生的刑事偵查職
能，即公安機關有權對其發(fā)現的犯罪事實進行立案并采取偵查所需的
強制措施，二是根據有關法律、行政法規(guī)產生的行政管理職能。在我
國行政訴訟法律制度下，公安機關上述兩種職能分別有不同的法律意
義。在作為行政機關行使行政管理職能時，公安機關行為的合法性可
以受到法院行政審判的司法審查，公民、法人或其他組織如對公安機
關及其工作人員的行政行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟；
在作為刑事司法機關行使偵查職能時，公安機關所實施的行為則不屬
法院行政審判的審查范圍，而應由檢察機關根據刑事訴訟法的相關規(guī)
定進行監(jiān)督，有關行為相對人也可通過國家賠償途徑使其權益獲得救
濟。

　　然而，實踐中正確辨識公安機關執(zhí)法屬性卻并非易事。首先，公
安機關作為既可以實施行政行為，也可以實施刑事偵查行為的職能統(tǒng)
一體，有時其兩種行為會針對同一事件前后發(fā)生，使人難以看清其中
的界限所在。

　　違法與犯罪的界限有時是較難把握的，公安機關行政行為與偵查
行為的臨界線自然也就模糊不清。其次，公安機關實施作出的行政強
制、處罰措施往往在外在表現形式上與刑事偵查強制措施較為相象，
比如行政傳喚和刑事傳喚，行政拘留與刑事拘留，行政沒收、罰款、
扣押財物與刑事扣押物證、追繳贓物等，它們對公民、法人或其他組
織所造成的人身、財產影響是較為相象的，自然也令行為相對人難以
區(qū)分。再次，少數公安人員故意濫用兩種不同性質的職權，對該追究
刑事責任的行為施以行政管理措施，對該施以行政管理措施的則以刑
事偵查的形式進行，或以刑事偵查為名插手經濟糾紛，人為地模糊其
行為屬性。

　　那么，對經刑事立案的行為相對人以公安機關濫用職權侵害其合
法權益為由提起的行政訴訟，法院能否受理？這是一個非�，F實而又
突出的問題。

　　有不少法院同志認為這類案件法院不能立案受理。理由是：根據
行政訴訟法第四十一條關于起訴的規(guī)定，原告起訴必須滿足“屬人民
法院受案范圍和受訴法院管轄”這一條件，而關于“法院受案范圍”，
根據最高法院的司法解釋，公安機關根據刑事訴訟法授權實施的行為
不屬人民法院行政受案范圍。因此，法院在立案階段就應該把好關、
不予受理此類案件，如有原告堅持起訴的，裁定不予受理。

　　不少公安機關同志認為：一旦刑事立案，法院就不應受理由此提
起的所謂行政訴訟。理由是：刑事訴訟法第八十三條規(guī)定，公安機關
發(fā)現犯罪事實或犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍進行立案偵查。該規(guī)
定說明刑事訴訟法已賦予了公安機關這樣一種自由認定權：只要公安
機關認為有犯罪事實或嫌疑，就有權決定立案并進行實施刑事偵查。
這種自由認定權是公安機關啟動刑事偵查工作的動因，也是公安機關
刑事司法職權的組成部分，同樣不能成為法院行政審判的審查對象。
如果公安機關因判斷失誤或是出于刑事偵查以外的目的錯立案、亂立
案，不管是嫌疑人客觀上是否構成犯罪、公安機關在立案后實施的是
不是真正的刑事偵查行為，一切由此引起的后果都可以由檢察機關進
行監(jiān)督或由國家賠償法來調整。因此，對公安機關的刑事立案及偵查
已有足夠的制約機制和救濟途徑，根本不需要法院對此進行干預和介
入。

　　上述兩種觀點，筆者以為前者顯得看問題簡單化，后者顯得絕對
化。筆者認為，上述此類案件人民法院應予以立案受理。

　�。保�不少情況下公安機關刑事立案目的的合法性及偵查行為的真
實性確實存在著可受懷疑的一面。在立案問題上，根據刑事訴訟法的
有關規(guī)定，檢察機關對于公安機關的監(jiān)督主要在于“應當立案而不立
案”，而對公安機關“不應立案而立案的”并無相關實施監(jiān)督的規(guī)定。
這種隨意性，有可能會導致公安機關借行使偵查權為名而大量規(guī)避法
院對其具體行政行為的審查。因此，僅憑公安機關的刑事立案，不足
以證明公安機關所實施的就是真正的刑事偵查行為，相反有可能是公
安機關濫用職權的具體行政行為。既然是存在這種可能，有關行為相
對人就有權對該種行為提起訴訟，法院也不應放過對該種行為的審查。

　�。玻畬嶋H情況中，公安執(zhí)法行為相對人通常在罪與非罪問題與公
安機關存在著較大爭議時才選擇向法院提起行政訴訟。法院立案階段
一般無法做到對公安被訴行為屬性深入、全面地審核，通常情況下惟
有啟動行政訴訟程序、將案件受理進來，使案件經過答辯、舉證、質
證、法庭辯論等多個階段，才能最終客觀分析出公安被訴行為的真正
屬性。如法院最終認定公安機關的被訴行為系刑事偵查行為再裁定駁
回原告起訴也不遲。這種做法，也體現了對行政訴權的保護。

　�。常�公安執(zhí)法行為相對人也有權合理選擇權益受侵害后的救濟方
式。如果行為相對人默認公安機關的行為系不適當的刑事偵查行為而
準備提起國家賠償，那么根據國家賠償法關于刑事賠償的有關規(guī)定，
其應先向有賠償義務的公安機關提出賠償請求，賠償義務機關應在收
到賠償申請之日起兩個月內依法給予賠償，逾期不賠償或者請求人對
賠償數額有異議，請求人應自期間屆滿之日起30日內向上一級機關申
請復議。復議機關應當自收到申請之日起兩個月內作出決定，賠償請
求人如不服復議決定或復議機關逾期不作決定，才可以在最后期間屆
滿之日起30日內向同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定……這
種賠償義務機關決定前置的原則，復雜、冗長，加之對原先賠償義務
機關的信任，使得公安行為相對人極少選擇國家賠償這樣的權益救濟
渠道。相反，如果循著行政訴訟的途徑，上述相對人只要對公安機關
的行為心存不服，并且輔之以表面證據簡單地證明起訴條件的成立，
就可以提起行政訴訟，而根據行政訴訟法第六十七條的規(guī)定，公民、
法人或其他組織認為行政機關的被訴行為侵犯了其合法權益造成損害
的，可以一并提出賠償請求，法院應予一并審理解決。相比之下，這
顯然就避免了單獨提出賠償請求時須先由請求賠償義務機關開始所面
臨的復雜、冗長程序。這種方式，并沒有違背有關的法律，也是合理
合情的，法院應予依法保護。

　�。矗�法院一旦受理此類案件，在遵循行政審判不審查公安刑事偵
查的原則下，對公安機關的被訴行為進行審查，如審查結果確系刑事
司法行為，則依法裁定駁回原告起訴，體現出法院行政審判對公安刑
事司法權的充分尊重。反之，如審查結果被訴行為系具體行政行為，
則及時再對其合法性進行審查。如被訴行政行為認定事實證據不足、
適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權，法院則要么依
法判決撤銷該行為、要么判決被告重新作出具體行政行為，如行為對
原告合法權益

造成損害的，還可判決公安機關作出相應賠償。以此，
體現出行政審判對權益受害者利益的及時救濟，也發(fā)揮了行政審判應
有的職能。

　　因此，法院依法將刑事立案后的公安行為導入行政審判程序進行
合理審查，既保護了原告訴權，又不干涉公安正常的偵查行為，也未
與檢察機關的檢察權相沖突，還使可能的受害人權益得到及時、有效
地救濟。因此，法院對此類的案件的受理是合乎法律及情理的、也是
完全必要的。

人民法院報2001年7月1日。

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