國家賠償責任與公務(wù)員賠償責任

馬懷德

國家賠償因國家機關(guān)及公務(wù)人員侵權(quán)行為所致。然侵權(quán)行為又有執(zhí)行職務(wù)與非職務(wù)，故意過失與無過錯之分，因而，在什么情況下公務(wù)員個人承擔責任，什么情況下國家承擔責任，國家責任與公務(wù)員責任有何關(guān)系等問題值得探討。

在許多國家，由于存在民事賠償與國家賠償之分，因此解決公務(wù)員行為造成的損害也出現(xiàn)了幾種途徑：一是要求公務(wù)個人負賠償之責；二是要求國家與公務(wù)員連帶責任；三是國家負賠償責任，公務(wù)員對受害人負責。
一、公務(wù)員個人的賠償責任

這里所指的"公務(wù)員"既包括領(lǐng)取薪金的正式國家工作人員，也包括受國家機關(guān)委托執(zhí)行公務(wù)的個人及法律授權(quán)行使行政職能的人員。簡言之，凡依以法律或委托從事國家公務(wù)或協(xié)助公務(wù)的人員，均在此列，但不包括假冒公務(wù)員從事公務(wù)的犯有欺詐行為的個人。公務(wù)員承擔個人賠償責任分為幾種情形：

1．凡從事與國家公務(wù)無任何關(guān)聯(lián)的純私人民事行為造成損害的，公務(wù)員須負個人侵權(quán)賠償責任，如稅務(wù)管理員與鄰居打架的致人傷害，國家機關(guān)司機為家人運貨撞傷他人等均屬之。
2．與執(zhí)行公務(wù)無關(guān)的個人犯罪行為造成他人損害，由公務(wù)員個人承擔民事侵權(quán)責任。如公務(wù)員犯有殺人、詐騙、盜竊之罪造成他人損害的，均由個人賠償。

3．公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時犯有個人嚴重過錯造成損害時，一般由公務(wù)員個人負賠償責任。"個人過錯"概念源自法國，與公務(wù)過錯相對。指公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)中有故意、惡意行為或重大疏忽，超出職權(quán)范圍的行為。[1]個人過錯可能發(fā)生在兩種情況中，一是過錯發(fā)生在執(zhí)行公務(wù)以外的行為，稱為與行使職務(wù)有"客觀上的脫離，"的行為，實際上指前兩種情況。此種情形由個人負責較容易理解。二是個人過錯發(fā)生在執(zhí)行公務(wù)中，通常因公務(wù)員的某種缺陷、一時沖動和疏忽大意而產(chǎn)生，稱之為與行使職務(wù)有"主觀上的脫離"。如執(zhí)行公務(wù)時公報私仇、蠻橫無理甚至付諸武力。[2]而主觀脫離性過錯又有兩種：一種是公務(wù)員有個人目的，在行使職務(wù)中謀取個人利益，或由于個人恩怨打擊報復(fù)；另一種是公務(wù)員行為的性質(zhì)已不屬于應(yīng)有的范圍，如警官執(zhí)行公務(wù)時，粗暴毆打他人，管教人員辱罵在押人犯等。在美國、新西蘭，對于公務(wù)員的毆打，誹謗，惡意引起的侵權(quán)行為，國家不承擔賠償責任，而由公務(wù)員個人承擔。[3]

公務(wù)員個人賠償責任具有兩類特征：第一是公務(wù)員行為與公務(wù)無關(guān)，即使有關(guān)，也須以公務(wù)員有故意，惡意為條件。在執(zhí)行公務(wù)中，無任何過錯或只有過失而無故意的，個人一般不負賠償之責。第二，對公務(wù)員作為自然人的純個人行為：犯罪行為；公務(wù)執(zhí)行中的個人過錯行為，受害人依以民法請求公務(wù)員個人負賠償責任，一般不得依以國家賠償法向國家請求賠償。
二、公務(wù)員與國家連帶賠償責任

連帶責任是特定情形下，國家與公務(wù)員個人共同承擔賠償義務(wù)的賠償方式。發(fā)生連帶責任的情形有二種，一是國家機關(guān)過錯與個人過錯難以區(qū)分，為了便于受害人獲得賠償，法律一般規(guī)定可以向國家和公務(wù)員個人任何一方請求賠償；二是某些國家或地區(qū)的法律規(guī)定，只要公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)中的侵權(quán)行為出于故意，被害人有權(quán)既向國家請求賠償，也可以向公務(wù)員請求賠償，如我國臺灣省的規(guī)定。

連帶賠償責任的根據(jù)來源于二種理論，一是代位賠償理論，該理論認為，國家作為雇主，必須對雇員（公務(wù)員）執(zhí)行職務(wù)上的侵權(quán)行為負連帶責任，受害人可以向國家或公務(wù)員個人任何一方請求賠償。二是法人賠償責任論，該理論則主張，國家作為機關(guān)法人，對于其董事及職員因執(zhí)行職務(wù)所加于他人的損害，與該行為人負連帶責任。二種理論就賠償責任的歸屬而言是大體相似的，無大區(qū)別，只是前者是責任比后者范圍要窄，即雇員所負連帶責任，可以在特定條件下免責。條件是：只要雇主能夠證明在選用受雇人、監(jiān)督受雇人執(zhí)行職務(wù)方面已盡相當?shù)淖⒁�，或盡管注意仍不免發(fā)生損害的，國家可以免除賠償責任。而法人責任則不存在免責問題，即對于有法定代表權(quán)的公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)造成的所有損害，國家和公務(wù)員均負連帶責任，國家不得以在選任或監(jiān)督公務(wù)員時已盡相當注意為免責理由。

連帶賠償責任的承擔方式通常是允許受害人向侵權(quán)行為人公務(wù)員或其所屬的機關(guān)任何一方提出賠償請求。在法國，提出這種賠償請求必須以請求對象為標準區(qū)分請求的機關(guān)。如果是以職務(wù)過錯為由，可以向行政法院起訴，要求國家賠償損失；如果以公務(wù)員個人過錯為由，則向普通司法法院提出，要求行為人賠償損失。當然，法國對公務(wù)過錯與個人過錯的合并責任經(jīng)歷了一個由不承認到承認，由窄到寬的過程，開始時并不承認合并過錯責任的存在，而認為，行政責任與個人責任不能合并。后來為了更充分地保護受害人利益，最高行政法院放棄了原來的主張，通過昂蓋案和勃蒙尼耶案的判決，確認了合并過錯與合并責任的存在。認為受損害公民既有權(quán)起訴有過錯的公務(wù)人員，又有權(quán)起訴行政機關(guān)，任何法院不得以任何借口剝奪被害人的起訴權(quán)，也不能借口被害人行使了其中一次起訴權(quán)而不受理另一次起訴。[4]1949年后，合并責任有了新發(fā)展，即行政法院對"與公務(wù)有一定聯(lián)系"作了擴大解釋，主張損害雖發(fā)生于公務(wù)之外，但它是因公務(wù)賦予的工作造成的，國家就不得推卸其賠償責任。如一名治安守衛(wèi)者，在下班后擦試槍支不慎走火打死另外一個人，雖發(fā)生于執(zhí)行公務(wù)以外，但佩帶、保養(yǎng)槍支，則是職業(yè)所需，國家與個人合并負此責任。只要個人過錯"未喪失與公務(wù)的所有聯(lián)系"，合并責任就自動產(chǎn)生。

就方便受害人獲得賠償而言，先向國家請求賠償顯然有利，因為多數(shù)情況下，公務(wù)員個人無力賠償被害人的損失，且公務(wù)員過失越大，愈嚴重，損害也愈大，受害人得到的賠償機會也越小，而向國家機關(guān)提出賠償請求，則不存在機關(guān)無力支付的問題。就國家機關(guān)工作效率和保護公務(wù)員積極性而言，如要求受害人只對有個人過錯的公務(wù)員請求賠償，國家不負連帶責任，則容易挫傷公務(wù)員工作熱情，使其陷于頻繁訴訟，患得患失，萎縮不前，反而影響其工作，有害于整個社會利益。因此，雖然國家機關(guān)與公務(wù)員個人可能發(fā)生連帶責任的情形，但更多受害人愿意選擇國家為賠償義務(wù)主體，這已成為許多國家賠償制度發(fā)展中的一個趨勢。
三、國家的償賠責任

國家單獨承擔賠償責任又可以分為兩類，一類是受害人只能向國家請求賠償，不得向公務(wù)員個人請求賠償。國家對受害人賠償之后，也不再追究公務(wù)員的責任，這類賠償發(fā)生在無過錯或只有公務(wù)過錯而無個人過錯或輕微過錯時；另一類是國家賠償受害人之后，還可要求有故意或重大過失的公務(wù)員支付全部或部分賠償費用，這類賠償則發(fā)生在公務(wù)員個人有一定過錯情形下。

純公務(wù)行為造成的特別損害一般由國家單獨賠償，如冤獄、公有公共設(shè)施致害、公共征收造成的損失等；純公務(wù)過錯造成的損害，則全部由國家賠償，公務(wù)員個人不承擔賠償責任，如在證據(jù)不足情形下非法拘留公民后被證明為錯誤的；縱使公務(wù)員個人有一定過失，但顯著輕微，不宜由公務(wù)員個人承擔責任的，由國家賠償，如公務(wù)員強制傳喚受害人時，因疏忽未關(guān)好囚車門，受害人跳車逃跑受傷致害的，國家應(yīng)負賠償責任，但公務(wù)員個人不負賠償責任。受害人只能向國家請求賠償，不得向個人請求賠償。許多國家如日本、美國的刑事補償冤獄賠償均承認即使公務(wù)員無過錯，國家仍須負賠償之責。

國家單獨負賠償之責的另一種情形是即使公務(wù)員執(zhí)

行職務(wù)中有故意或過失，但受害人就其所受損害，只能向國家請求賠償，不得直接向公務(wù)員請求賠償。如德國基本法第34條規(guī)定的國家賠償責任，日本、美國的刑事補償責任，就屬于這一類。瑞士聯(lián)邦政府對受害人負直接賠償責任，而國家公務(wù)員不負賠償責任，如公務(wù)員的行為有故意或重大過失存在聯(lián)邦政府可追償。[5]
四、我國賠償責任的立法取向

我國國家賠償與公務(wù)員個人賠償在立法界線上是基本清楚的，但由于對法律條文理解不一，仍有商討余地�！睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定："國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任"�！缎姓�訴訟法》第68條規(guī)定："行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民，法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機關(guān)或該行政機關(guān)工作人員所在的行政機關(guān)負責賠償。行政機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當責令有故意或者重大過失的行政機關(guān)工作人員承擔部分
或者全部賠償費用。"顯然，民法通則只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)侵權(quán)應(yīng)承擔的民事責任，并未明確區(qū)分國家賠償責任與公務(wù)員個人責任。而行政訴訟法的規(guī)定，雖明確了國家機關(guān)或公務(wù)員侵權(quán)應(yīng)承擔國家賠償責任而非公務(wù)員責任，但適用范圍僅限于行政機關(guān)具體行政行為侵權(quán)所造成的損害。我們并不能由此推斷出所有執(zhí)行公務(wù)的侵權(quán)行為均應(yīng)由國家單獨負賠償責任，而不及于公務(wù)員。

從以上三種請求賠償?shù)耐緩娇梢钥吹�，各國國家賠償制度中均對國家侵權(quán)行為進行了大致劃分，第一，與公務(wù)完全無關(guān)的公務(wù)員個人侵權(quán)行為，受害人對此類行為無國家賠償請求權(quán)，只能通過民法向公務(wù)員個人請求賠償，這在我國同樣適用。即對公務(wù)員個人行為受害人有權(quán)向公務(wù)員個人請求賠償。第二，國家機關(guān)及工作人員各類執(zhí)行職務(wù)過程中的侵權(quán)行為，且公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)中有故意或惡意。受害人既可向公務(wù)員個人請求民事賠償，也

可以向國家請求賠償。司法機關(guān)不得排斥受害人的選擇訴權(quán)。第三，國家機關(guān)及公務(wù)員的純公務(wù)行為，造成特別損害的，公務(wù)員有故意或重大過失的公務(wù)侵權(quán)行為，或公務(wù)員只有輕過失的公務(wù)侵權(quán)權(quán)行為，均由國家負責賠償。受害人不得向公務(wù)員個人請求賠償。
五、國家賠償責任與公務(wù)員個人責任的一體化趨勢

區(qū)分國家責任與官員個人責任是一個十分復(fù)雜的問題，成為傳統(tǒng)民法與現(xiàn)代國家賠償法經(jīng)常發(fā)生沖突的焦點，特別在公務(wù)概念變幻更迭的今天，要分清個人行為與公務(wù)行為是件十分困難的事。理論上的紛爭也反映到實踐中，法院在判斷哪些是公務(wù)行為，適用國家賠償，哪些又是個人行為，適用民事侵權(quán)賠償方面絞盡腦汁，受害人受到侵害后因不能確定其性質(zhì)而投訴無門，即使是由公務(wù)員個人所負的賠償責任，因個人財力有限，受害人也很難得到圓滿的賠償。因此，自本世紀40年代以來許多國家在國家侵權(quán)賠償方面，呈現(xiàn)出國家責任與官員個人責任一體化的趨勢�？偟姆较蚴菙U大政府責任，減少官員個人責任，直到公務(wù)員個人責任完全為政府責任所吸收。

1961年美國"聯(lián)邦侵權(quán)賠償法的修正案規(guī)定，對于因政府雇員駕駛機動車導(dǎo)致的賠償中，被訴人只能是政府而不是雇員。在過去幾屆國會中，已提出了若干法案，對于全部違反憲法的侵權(quán)案件由政府代替官員承擔責任。1979年3月的國會中，肯尼迪參議員提取消官員個人賠償責任，由國家代替賠償，并用紀律處分取代對官員個人的追償。[6]法國行政法院對公務(wù)員個人承擔賠償責任也日趨反對，把絕大多數(shù)公務(wù)員侵權(quán)行為均歸結(jié)為公務(wù)過錯，拓寬了公務(wù)過錯的內(nèi)涵和外延，凡與公務(wù)有瓜葛的過錯，均可視為公務(wù)過錯，造成損害的賠償責任均由公務(wù)部門承擔。實踐中，公務(wù)員個人承擔賠償責任的情況日趨減少。[7]公務(wù)員個人賠償責任被國家責任所吸收的趨勢并不排斥追償權(quán)的存在，即大多數(shù)國家對有故意或過失的公務(wù)員享有追償權(quán)，但在實踐中，執(zhí)行這種權(quán)力更多是一種紀律手段，而不是賠償費的追償。[8]

注：
[1]林準、馬原：《外國國家賠償制度》第71頁，人民法院出版社1992年版。
[2]羅豪才、應(yīng)松年：《國家賠償法研究》第109頁，中國政法大學出版社1991年版。
[3]《國際比較法百科全書》第11卷第4章第126頁。
[4]林準、馬原：《外國國家賠償制度》第77-78。
[5]周漢華、何峻：《外國國家賠償制度比較》第30頁，警官教育出版社1992年版。
[6]林準、馬原：《外國國家賠償制度》第189-190頁。
[7]羅豪才、應(yīng)松年：《國家賠償法研究》第110頁。中國政法大學出版社1991年10月版。
[8]《國際比較法百科全書》第4卷第97頁。
《中外法學》1994年第3期（總第33期）

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