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完善業(yè)主公約立法初探
業(yè)主公約是由業(yè)主制定和確認(rèn)，對(duì)全體業(yè)主、使用人、業(yè)主（代表）大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)具有普遍約束力的行為規(guī)范。它體現(xiàn)全體業(yè)主的共同意志，是物業(yè)管理活動(dòng)的支持性文件。2002年10月21日國務(wù)院辦公室向社會(huì)大眾公布《中華人民共和國物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》征求意見稿，本人認(rèn)為該草案對(duì)業(yè)主公約的規(guī)定過于原則，沒對(duì)業(yè)主公約做出準(zhǔn)確、清晰的界定，更沒對(duì)業(yè)主公約的法律地位、性質(zhì)、原則、簽訂、主要內(nèi)容、修改補(bǔ)充變更的特別程序、生效要件、備案和公示制度和法律責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此，本人提出了書面建議，認(rèn)為應(yīng)該將“業(yè)主公約”單列為第三章。本人愿意在此對(duì)該草案，結(jié)合各地頒布實(shí)施的地方法規(guī)規(guī)章，參考國外、香港和臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定，就業(yè)主公約目前在實(shí)際操作中存在的主要問題和應(yīng)該包涵的基本原則、內(nèi)容和制度作分析、比較、總結(jié)，以進(jìn)行完善業(yè)主公約立法的研究，從而提供給物業(yè)管理立法部門、物業(yè)管理行政主管部門及業(yè)內(nèi)有興趣人士參考。一、目前實(shí)際操作中存在的業(yè)主公約方面的主要問題：
業(yè)主公約在目前物業(yè)管理實(shí)際操作中運(yùn)用非常廣泛，大多數(shù)物業(yè)都簽訂有業(yè)主公約，并且一般都采用建設(shè)部《業(yè)主公約》示范文本（1997年8月29日建房[1997]219號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)商品房銷售、房改售房與物業(yè)管理銜接工作的通知》附件），但業(yè)主公約在實(shí)踐中存在著很多問題，主要表現(xiàn)在：
1、業(yè)主公約的性質(zhì)和法律地位不明確�！吨腥A人民共和國物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》對(duì)業(yè)主公約的規(guī)定沒有體現(xiàn)出業(yè)主公約在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的重要地位，表現(xiàn)在內(nèi)容不具體、生效要件、制訂和修改程序和法律責(zé)任不完善等方面。在地方法規(guī)中，如《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》有明確規(guī)定，但許多地方法規(guī)中沒有準(zhǔn)確表述和詳細(xì)規(guī)定。究其原因，是沒有將物業(yè)管理權(quán)利定性為業(yè)主物權(quán)的派生權(quán)利所致。物業(yè)管理權(quán)是業(yè)主的一項(xiàng)基本權(quán)利，是建筑物區(qū)分所有權(quán)直接產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利。業(yè)主公約作為全體業(yè)主意志的集中體現(xiàn)，應(yīng)該全面貫徹私權(quán)神圣、意思自治、地位平等、權(quán)利本位等民法基本原則和精神，也就是要充分體現(xiàn)物業(yè)管理中的業(yè)主物權(quán)至上、業(yè)主自決自律原則、權(quán)利義務(wù)一致以及維護(hù)公序良俗原則。
2、業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理單位和建設(shè)單位都不重視業(yè)主公約的簽訂與修訂，造成有的物業(yè)沒有業(yè)主公約或部分業(yè)主沒簽字。
3、業(yè)主公約使用的名稱不統(tǒng)一，內(nèi)容不規(guī)范。建設(shè)部頒布示范文本后，各地結(jié)合實(shí)際情況作了調(diào)整，在名稱和內(nèi)容上差異較大，重慶和深圳等地使用《業(yè)主公約》，規(guī)定業(yè)主權(quán)利義務(wù)、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和違約責(zé)任；北京現(xiàn)行采用《房屋使用、管理、維修公約》，業(yè)主以《業(yè)主承諾書》確認(rèn)，將開發(fā)企業(yè)和物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)包涵在內(nèi)；天津使用《產(chǎn)權(quán)人和使用人公約》；上海在前期物業(yè)管理階段使用《住宅使用公約》等。另外，有的小區(qū)業(yè)主公約條款太粗，可操作性差；有的建設(shè)單位和物業(yè)管理公司加進(jìn)了對(duì)自己有利的條款；有的采用附件形式加入了《消防治安責(zé)任書》和《計(jì)劃生育責(zé)任書》等各式各樣內(nèi)容。
4、一些業(yè)主公約的簽訂不符合法律規(guī)定程序。在實(shí)際操作中，一般都是在入住時(shí)由物業(yè)管理公司組織簽訂，往往作為業(yè)主領(lǐng)取鑰匙的先決條件，業(yè)主不可能享有必要的知情權(quán)和審查權(quán)。從而也導(dǎo)致一些業(yè)主擔(dān)心侵害自己合法權(quán)益，不愿意簽訂業(yè)主公約。
5、業(yè)主公約與其他法律文件沒有形成完整的系統(tǒng)，配套性、協(xié)調(diào)性差，如與業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)章程、物業(yè)買賣合同、物業(yè)服務(wù)合同的銜接等。
6、 《中華人民共和國物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》和多數(shù)現(xiàn)行地方法規(guī)都沒有對(duì)業(yè)主公約的簽訂及生效要件做出強(qiáng)制性規(guī)定。
7、一些涉外寫字樓、別墅、高級(jí)公寓、高層住宅樓沿用香港等境外業(yè)主公約版本，侵害了業(yè)主權(quán)益。
8、司法實(shí)踐中，部分法官往往沒有將業(yè)主公約作為基于私法領(lǐng)域的意思自治原則而派生的物業(yè)管理的最高自治規(guī)則予以審查和確認(rèn)，使業(yè)主公約失去了應(yīng)有的法律約束力，在糾紛的處理中缺乏應(yīng)有的效力。
二、業(yè)主公約的基本原則、內(nèi)容和制度：
1、業(yè)主公約是由業(yè)主共同制定或確認(rèn)的一種特殊的契約，它是全體業(yè)主、使用人、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)都應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范。它的特殊性在于：（1）業(yè)主公約的基礎(chǔ)在于契約主體的物權(quán)（建筑物區(qū)分所有權(quán)），與以交換為目的的債權(quán)合同有本質(zhì)區(qū)別；（2）業(yè)主公約的約束力不局限于契約各方（指在業(yè)主公約上簽字的當(dāng)事人）；（3）業(yè)主公約的內(nèi)容是對(duì)全體業(yè)主整體利益緊密聯(lián)系的根本性內(nèi)容，且非經(jīng)特別程序不得修改、補(bǔ)充與變更；（4）業(yè)主公約生效后，對(duì)未簽字的業(yè)主同樣具有約束力，且非經(jīng)業(yè)主的繼受人、繼承人、承租人和借用人的同意（或確認(rèn)）當(dāng)然產(chǎn)生效力。
2、業(yè)主公約應(yīng)體現(xiàn)的基本原則：（1）業(yè)主物權(quán)至上原則，《憲法》第十三條規(guī)定，“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”。建筑物區(qū)分所有權(quán)，又稱“區(qū)分所有”是現(xiàn)代民法物權(quán)中明定的一項(xiàng)基本的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)形式，是指多個(gè)區(qū)分所有人共同擁有一幢建筑物（或一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域）時(shí)，各區(qū)分所有權(quán)人對(duì)建筑物專有部分所享有的專有權(quán)、對(duì)共同部分所享有的共有權(quán)和因區(qū)分所有權(quán)人之間的共同事務(wù)所產(chǎn)生的成員權(quán)的總稱，即指建筑物區(qū)分所有人的專有權(quán)、共有權(quán)和成員權(quán)的結(jié)合。（2）業(yè)主自決自律原則，業(yè)主公約應(yīng)是全體業(yè)主意思自治的反映，因而從根本上否定建設(shè)單位和物業(yè)管理公司的越俎代皰，由建設(shè)單位制定《臨時(shí)業(yè)主公約》便沒有法律依據(jù)。（3）權(quán)利義務(wù)一致原則。民法是以崇尚權(quán)利為理論基礎(chǔ)所構(gòu)建的，離開了權(quán)利本位思想，民法將不具有任何意義。在應(yīng)該充分保障業(yè)主的權(quán)利的同時(shí)，也必須對(duì)權(quán)利的行使做出一些限定，必須按照《民法通則》第八十三條規(guī)定以“有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的民法原則處理相鄰關(guān)系。（4）維護(hù)公序良俗原則。業(yè)主公約既包括法律法規(guī)范疇的權(quán)利和義務(wù)，又含有鄰里和睦、互助互諒、助人為樂、尊老扶幼等道德范疇的準(zhǔn)則，以維護(hù)公共利益和公共秩序，倡導(dǎo)善良風(fēng)俗。
3、業(yè)主公約應(yīng)明確的基本內(nèi)容：（1）物業(yè)基本情況、共用設(shè)備設(shè)施和場(chǎng)所狀況，（2）業(yè)主的權(quán)利與義務(wù)，（3）業(yè)主大會(huì)的產(chǎn)生、召集程序，（4）業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生方式，（5）物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)、維修基金以及業(yè)主大會(huì)決議的有關(guān)分?jǐn)傎M(fèi)用等的繳交，（6）業(yè)主決定物業(yè)的改建、重建等重大事項(xiàng)的方式，（7）業(yè)主在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)應(yīng)遵守的行為準(zhǔn)則，（8）違反業(yè)主公約的責(zé)任，（9）其他有關(guān)事項(xiàng)。
業(yè)主公約在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、政府規(guī)章和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定，不得違背公眾道德和善良風(fēng)俗。
業(yè)主大會(huì)決議和業(yè)主委員會(huì)章程、決定均不得與業(yè)主公約沖突。
業(yè)主公約由建設(shè)部制定示范文本。各省、直轄市、自治區(qū)、省會(huì)城市、較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以制定本行政區(qū)域內(nèi)適用的示范文本。
本文認(rèn)為有關(guān)建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由《買賣合同》約定，物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由《物業(yè)服務(wù)合同》約定。
4、業(yè)主公約的設(shè)定、變更及廢止：（1）業(yè)主公約由物業(yè)管理公司在物業(yè)入住時(shí)組織業(yè)主簽字承諾，且必須使用示范文本。（2）首次業(yè)主大會(huì)應(yīng)對(duì)《業(yè)主公約》進(jìn)行審議，以決議形式予以確認(rèn)；該決議由出席會(huì)議的一半以上投票權(quán)同意有效。（3）業(yè)主公約的修改、補(bǔ)充和變更的特別程序：業(yè)主公約的修改、補(bǔ)充和變
更權(quán)利由業(yè)主大會(huì)行使，由出席會(huì)議的2/3業(yè)主投票權(quán)同意有效；經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)入住業(yè)主的10%發(fā)起，可以召開臨時(shí)業(yè)主大會(huì)修改、補(bǔ)充和變更，但需擁有50%投票權(quán)的業(yè)主參加，并經(jīng)2/3以上投票權(quán)同意才有效。（4）業(yè)主公約的廢止：必須以物業(yè)毀滅為法定事實(shí)條件，并由代表整棟建筑物價(jià)值2/3的業(yè)主出席形成業(yè)主大會(huì)決議，該決議須有該建筑物價(jià)值1/2以上出席業(yè)主同意才有效。（5）以上業(yè)主大會(huì)決議應(yīng)在通過后3日內(nèi)在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)公示。
5、 業(yè)主公約的生效要件：業(yè)主公約在物業(yè)入住率達(dá)到30%后，經(jīng)已入住業(yè)主一半以上投票權(quán)的業(yè)主簽定后生效。
修改、補(bǔ)充和變更條款自業(yè)主大會(huì)決議通過之日起生效，無須經(jīng)業(yè)主重新簽定。
若擁有投票權(quán)且達(dá)到入住率10%以上的業(yè)主認(rèn)為業(yè)主公約制定、修改和廢止的決議內(nèi)容和程序違反法律、法規(guī)規(guī)定，可以聯(lián)合簽名向縣級(jí)以上房地產(chǎn)行政主管部門申請(qǐng)召開臨時(shí)業(yè)主大會(huì)，予以撤銷。被撤銷的決議自始無效。
6、備案和公示制度：業(yè)主公約生效后15日內(nèi)，或業(yè)主公約的修改、補(bǔ)充和變更、或業(yè)主公約的廢止經(jīng)業(yè)主大會(huì)決議后起15日內(nèi)，應(yīng)向縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案。
備案后的業(yè)主公約應(yīng)在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公告欄公示。
7、違反業(yè)主公約的法律責(zé)任：（1）業(yè)主、非業(yè)主使用人違反業(yè)主公約或者不履行其他義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。（2）業(yè)主委員會(huì)成員履行職務(wù)時(shí)違反業(yè)主公約的規(guī)定，侵犯業(yè)主權(quán)益，給業(yè)主造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。（3）對(duì)違反業(yè)主公約造成他人合法權(quán)益受到侵害的，受到侵害的業(yè)主、使用人、業(yè)主委員會(huì)或其他利害關(guān)系人均可向縣級(jí)以上房地產(chǎn)主管部門或者人民法院請(qǐng)求追究侵害者的行政、民事法律責(zé)任。（4）根據(jù)《民法通則》第一百三十四條，承擔(dān)民事責(zé)任的方式包括：停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、支付違約金、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉。
8、業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)及其之間因業(yè)主公約發(fā)生的糾紛，應(yīng)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可提請(qǐng)縣級(jí)以上房地產(chǎn)行政主管部門調(diào)解；調(diào)解不成的，可向人民法院提起訴訟或向仲裁委員會(huì)提起仲裁。
《中華人民共和國物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》作為國家出臺(tái)的第一部關(guān)于物業(yè)管理的行政法規(guī)，關(guān)系到千家萬戶，其立法出發(fā)點(diǎn)就應(yīng)該建立在業(yè)主物權(quán)至上的自治自律。業(yè)主公約是實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治自律的前提和保證。業(yè)主公約的作用就是使大家共同地、自覺地遵守和維護(hù)公眾利益和保護(hù)公共環(huán)境，所有業(yè)主都要增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)、自治意識(shí)和自律意識(shí)，共同參與管理，變被動(dòng)接受物業(yè)管理為以物權(quán)主人的姿態(tài)主動(dòng)行使管理和監(jiān)督權(quán)，真正建立起自治自律的管理體制。
本文發(fā)表于《現(xiàn)代物業(yè)》2002年12期。
作者電話：0755-26799305
E-mail: sammy713@vip.sina.com
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