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行政機關(guān)賠償協(xié)議程序
馬懷德如果說行政復議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實現(xiàn)賠償責任的根本手段。從世界許多國家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機關(guān)內(nèi)部解決賠償責任問題；第二階段由法院解決賠償問題。由于體制上的差異，各國在行政行政賠償程序的兩個階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國，由于受行政復議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復雜。因此，如何借鑒有益的國外經(jīng)驗并結(jié)合目前我國實際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。
一、行政機關(guān)先行處理原則
絕大多數(shù)國家均采用行政機關(guān)先行處理原則解決賠償問題。該原則因賠償方式上的差別又被稱為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟原則等。在美國，涉及國家賠償?shù)陌讣�，大約有80%至90%是在行政機關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過友好的方式，在法庭之外解決爭端。先行處理原則的主要含義是，賠償請求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機關(guān)先行協(xié)商，若不能達成協(xié)議或請求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過濾網(wǎng)，將行政機關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機關(guān)內(nèi)部，而不進入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負擔；另一方面又方便了當事人，使受害者可以不經(jīng)過復雜繁瑣的訴訟程序及時得到賠償，同時也是對賠償義務(wù)機關(guān)本身的尊重。當然，這一原則也有某種局限性，強制要求所有受害人向侵權(quán)機關(guān)申請并協(xié)商賠償問題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。
（一）兩種先行處理模式
從行政機關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們在處理方式和結(jié)果上有一定差異。
"決定式"的最突出特點是：行政賠償義務(wù)機關(guān)對受害人的請求采用"決定"形式處理，一般不與請求權(quán)人進行協(xié)商或討論，受害人只能被動接受或拒絕此決定。例如，我國行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應(yīng)當先由行政機關(guān)解決。對行政機關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責任之官署以書面請求賠償。書面送達官署三個月后，未經(jīng)官署確認，或在此期間內(nèi)對賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國、瑞士也有類似規(guī)定。
"協(xié)議式"則以賠償義務(wù)機關(guān)與受害人雙方協(xié)商為基礎(chǔ)，以協(xié)議為最終處理結(jié)果。許多國家和地區(qū)之所以采用"協(xié)議"方式，主要是考慮到賠償爭議復雜多端，要求當事人間能夠共同協(xié)商，對損害賠償額請求達成折衷妥協(xié)方案。例如，美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2675條第1項規(guī)定："除非請求權(quán)人先向有關(guān)聯(lián)邦行政機關(guān)提出賠償請求，而且被請求之行政機關(guān)……作出終局之拒絕，不得對美國政府……提起請求金錢賠償?shù)拿袷略V訟"；該法2672條規(guī)定："對于受害人的請求，每一聯(lián)邦行政機關(guān)的首長或其指定人必須依法予以考慮，評估、調(diào)解、決定或妥協(xié)、和解、受害人如果接受了這種決定或妥協(xié)、和解，則發(fā)生終局之效力，不得再行請求或起訴"。
（二）先行處理程序的提起方式
在行政機關(guān)內(nèi)部提起賠償請求一般有兩種方式，一為單獨請求賠償；二為附帶提出賠償請求。
如果受害人僅就賠償問題向行政機關(guān)單獨提出請求，而不涉及其他要求，則視為單獨式請求。行政賠償義務(wù)機關(guān)接受這類請求無須確認行政行為的合法性，只需就侵權(quán)事實成立與否及賠償數(shù)額等問題與受害人共同協(xié)商，達成共識。例如，某公民在被拘留期間，受到警察刑訊和毆打，如果他僅就被毆打受到損害請求行政機關(guān)賠償，賠償義務(wù)機關(guān)無須審查該毆打行為合法與否，而只須確定損害人因其合法權(quán)益受到該行為侵犯造成損失而請求的行政賠償。我認為這一范圍過窄。單獨式請求包括兩部分，一是對已經(jīng)確認為違法侵權(quán)的行為向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求；二是對無須確認的明顯違法行政行為直接向行政機關(guān)提出賠償請求。因為行政侵權(quán)行為很普遍，確認機關(guān)卻只有行政機關(guān)和司法機關(guān)。如果要求所有受害人對侵權(quán)行為提起賠償請求之前都要經(jīng)過確認階段，勢必增加受害人的負擔。況且有很大一部分行政侵權(quán)行為明顯損害事實，而不涉及確認其合法與否問題，更無須通過復議或訴訟途徑先確認為違法，再向行政賠償義務(wù)機關(guān)請求賠償。如行政機關(guān)公務(wù)員毆打侮辱行為、獄政管理中的事實行為等，既不屬于行政復議和訴訟范圍，也沒有適當?shù)拇_認機關(guān)，因此，賦予受害人直接的請求是必要的，即受害人可就賠償問題直接向行政機關(guān)單獨提起，由賠償義務(wù)機關(guān)與受害人協(xié)商處理。
附帶式請求，是指行政賠償請求權(quán)人在提出行政復議或其他審查行政行為合法性程序的同時，附帶請求以審查行政行為合法性、適當性為主要內(nèi)容，以賠償損失為附帶內(nèi)容。受害人可在提起行政復議或行政申訴，在要求有權(quán)機關(guān)審查并確認某一行政行為的合法性的同時，還可以附帶要求侵權(quán)機關(guān)賠償其損害。當然，附帶式請求往往須經(jīng)過兩道不同的程序，一是先確認行政行為違法或不當，二是就違法和不當?shù)男姓袨樗馐艿膿p害提出賠償請求。由于確認機關(guān)未必都是賠償義務(wù)機關(guān)，因此，會出現(xiàn)確認機關(guān)與原機關(guān)共同承擔賠償責任，或確認機關(guān)責令原機關(guān)承擔賠償責任的情形。例如，我國行政復議條例第44條規(guī)定："被申請人作出的具體行為侵犯申請人的合法權(quán)益造成損害，申請人請求賠償?shù)模瑥妥h機關(guān)可以責令被申請人按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定負責賠償"。
二、賠償請求權(quán)及受理
在行政機關(guān)內(nèi)部賠償程序中，受害人提出賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)受理請求都必須符合一定條件，履行法定手續(xù)。這些要件和手續(xù)大致可以分為兩大類：
（一）實體要件
請求權(quán)人向賠償義務(wù)機關(guān)請示賠償，應(yīng)當具備以下實體要件：
1.請求權(quán)人原則上是因行政機關(guān)及公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)行為而直接受損害的人。如被違法拘留的人，被非法沒收財物的人，被毆打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其繼承的、被撫養(yǎng)人、支付喪葬費的人為請求權(quán)人。未成年人和精神病人等無行為能力人，限制行為能力人受侵害而提出賠償請求時，由其法定代理人代理。
2.被請求人為行政賠償義務(wù)機關(guān)。
3.請求依據(jù)是能夠證明的損害事實。包括已受損失和必然的可得利益損失，不是假想、預料、期待的非現(xiàn)實損害，以及相關(guān)的法律文件，包括確定行政機關(guān)賠償義務(wù)和受害人請求權(quán)的一般賠償法和特別法。
（二）程序要素
從許多國家、地區(qū)行政賠償立法及實踐看，程序要素是請求權(quán)人提出賠償請求，行政賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)的步驟、方法、形式要求等綜合因素。它主要包括：書面申請、法定期限內(nèi)提出、行政機關(guān)決定或協(xié)議期限、協(xié)議及賠償金額限制等。
1.書面請求
受害人等向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償請求，須以書面形式進行。請求賠償行為屬要式法律行為，因此，僅以口頭表示請求賠償?shù)囊馑际遣粔虻模y以構(gòu)成具有
法律效力的法律行為，例如，《美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2401條規(guī)定："除非于求償權(quán)發(fā)生后二年內(nèi)對于有關(guān)聯(lián)邦行政機關(guān)以書面提出賠償請求，……對于美國聯(lián)邦政府的侵權(quán)行為之訴，即歸于消滅。"我國法律目前并未規(guī)定向行政機關(guān)提起賠償請求須以書面形式為之，但實踐中做法則多采用書面形式。如行政復議程序中附帶請求賠償?shù)�，須以復議申請書為基礎(chǔ)提出附帶請求，一般均采用書面形式。
2.法定期限內(nèi)提出請求
向行政機關(guān)提出賠償請求，必須在法定期限內(nèi)提起，這與訴訟上的消滅時效是一致的。許多國家、地區(qū)的法律都明確規(guī)定了國家賠償?shù)恼埱笃谙�，即請求�?quán)的消滅時效。其意義在于督促權(quán)利人及時行使求償權(quán)利，義務(wù)人早日履行其義務(wù)，以免時過境遷，發(fā)生舉證困難，解除請求人與賠償機關(guān)及公務(wù)員的顧慮。如果請求權(quán)人不能在法定期限內(nèi)向賠償義務(wù)機關(guān)或其他有關(guān)機關(guān)提出賠償請求，則喪失勝訴權(quán)，即喪失要求法院強制義務(wù)人履行義務(wù)的權(quán)利。當然，即使在時效屆滿的情況下，權(quán)利人仍提出請求，義務(wù)人主動履行義務(wù)的，權(quán)利人仍有權(quán)受領(lǐng)。行政賠償?shù)恼埱笃谙抟簿褪窍麥鐣r效、訴訟時效。由于它與民事賠償有一定區(qū)別，因此多采用短時效。
3.行政機關(guān)決定或與請求人協(xié)議的時限
賠償義務(wù)機關(guān)收到賠償請求權(quán)人的書面申請后，一般會出現(xiàn)三種結(jié)果，一是認為無賠償義務(wù)，作出拒絕賠償?shù)臎Q定；二是認為可以賠償，與請求權(quán)人進行協(xié)議；三是既不拒絕，也不協(xié)議而是拖延不答復。為了保證請求權(quán)人及時獲得賠償，督促賠償義務(wù)機關(guān)盡早履行義務(wù)，許多國家和地區(qū)的法律均規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)作出決定或協(xié)議的期限。例如，韓國法律規(guī)定賠償審議會作出認可或拒絕的期限為兩個月，超過兩個月不作決定的，賠償請求權(quán)人可直接起訴。奧地利法律規(guī)定，被害人提出賠償請求三個月內(nèi)，如賠償義務(wù)機關(guān)拒絕或未確認，被害人有權(quán)起訴。
規(guī)定行政賠償義務(wù)機關(guān)受理請求后的決定或協(xié)義期限有利于盡快解決賠償糾紛，防止一案久拖不決，損害當事人的權(quán)益和行政效率。我國目前尚無明確規(guī)定，根據(jù)行政復議條例規(guī)定，附帶請求行政賠償?shù)�，與復議期限一致，復議機關(guān)應(yīng)在兩個月內(nèi)作出裁決。今后國家賠償立法也可規(guī)定為兩個月的協(xié)議或決定期限。
4.協(xié)議或決定賠償?shù)慕痤~限制
為了防止行政機關(guān)為安撫受害人濫用賠償權(quán)，有些國家和我國臺灣規(guī)定行政機關(guān)自行決定賠償數(shù)額的限制。美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定，行政機關(guān)對超過25000美元作出賠償裁決，妥協(xié)與和解，應(yīng)事前獲得司法部長或其指定人的批準始為有效。我國臺灣"國家"賠償法施行細則規(guī)定：賠償義務(wù)機關(guān)有權(quán)在一定金額限度內(nèi)，逕行決定賠償金額，超過限度，應(yīng)報請其直接上級機關(guān)決定。金額限度，由行政院依據(jù)機關(guān)等級、性質(zhì)、事權(quán)大小和經(jīng)濟狀況決定。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對此尚無規(guī)定，可以考慮在今后的國家賠償法細則中對不同級行政機關(guān)決定賠償?shù)臄?shù)額予以規(guī)定和限制。
三、行政機關(guān)作出賠償決定或協(xié)議的效力
賠償請求權(quán)人與賠償義務(wù)機關(guān)達成的協(xié)議或賠償義務(wù)機關(guān)作出的裁決具有確定力和拘束力，雙方當事人不得隨意反悔更改，這是多數(shù)國家法律所明確規(guī)定的。例如，美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2672條規(guī)定，除非前項之行政調(diào)解系以欺詐方式達成，行政機關(guān)所為的妥協(xié)、和解、裁決或決定，在本法關(guān)于對美國聯(lián)邦政府基于侵權(quán)行為而提起的民事訴訟的規(guī)定限制下，對聯(lián)邦政府全體官員均有終局的效力"。"請求權(quán)人接受前述的裁決、和解或妥協(xié)，對于該請求權(quán)人應(yīng)產(chǎn)生終局的拘束力，并對美國聯(lián)邦政府及其人員因其行為或不行為所生的賠償請求構(gòu)成完全之免除"。
可見，在行政賠償?shù)南刃袇f(xié)議程序中，賠償義務(wù)機關(guān)與請求權(quán)人所達成的賠償協(xié)議與法院的調(diào)解書具有同等的法律效力，既可以成為賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)的依據(jù)，又可以成為請求權(quán)人申請法院強制執(zhí)行的依據(jù)。具體而言，賠償決定或協(xié)議發(fā)生以下效力：
（一）賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)
由于賠償協(xié)議具有與法院判決、調(diào)解書同等的效力，因此賠償義務(wù)機關(guān)與請求權(quán)人達成協(xié)議后就負有履行協(xié)議的賠償義務(wù)，應(yīng)當向請求權(quán)人支付賠償金、或按協(xié)議內(nèi)容恢復原狀。此項履行應(yīng)當在一定期限內(nèi)完成，我國臺灣法律規(guī)定為20日。當事人也可以約定履行期限，但不宜過長。賠償義務(wù)機關(guān)在協(xié)議前或協(xié)議中已先行支付的醫(yī)療費、喪葬費和其他費用，應(yīng)于履行賠償金時扣除。
（二）請求權(quán)人取得執(zhí)行名義
賠償協(xié)議的效力還存在于請求權(quán)人向賠償義務(wù)機關(guān)請求賠償時，該賠償義務(wù)機關(guān)不得拒絕或延遲履行。否則，請求權(quán)人有權(quán)申請法院強制執(zhí)行。通常法院強制執(zhí)行的標的為賠償義務(wù)機關(guān)所有的財產(chǎn)，但由于行政機關(guān)的財產(chǎn)性質(zhì)特別，有些情況下不宜作為強制執(zhí)行的標的。例如，機關(guān)公用的實物、公務(wù)員的工資等。許多國家和我國臺灣均有一定限制。例如，在英國、法國、美國、西班牙、澳大利來等國，不能申請強制執(zhí)行國家賠償責任。在美國由國會編列預備金支付賠償費。德國雖然曾規(guī)定財政財產(chǎn)可以強制執(zhí)行，但公有物仍不能強制執(zhí)行。
我國現(xiàn)行法律沒有規(guī)定行政機關(guān)作出賠償裁決或與請求權(quán)人達成協(xié)議后拒不執(zhí)行該裁決或協(xié)議的處理辦法，因此，請求權(quán)人能否就裁決或協(xié)議向法院申請強制執(zhí)行仍無定論。但從國家賠償立法的趨勢和規(guī)律看，規(guī)定請求權(quán)人申請法院強制執(zhí)行是必要的，這是保證賠償義務(wù)機關(guān)及時履行義務(wù)的重要途徑。但由法院強制行政機關(guān)執(zhí)行協(xié)議存在一定難度，同時還可以開辟另一個途徑，即賠償義務(wù)機關(guān)超過期限拒不履行協(xié)議的，請求權(quán)人可以就此向法院提起賠償訴訟。
賠償義務(wù)機關(guān)與請求權(quán)人經(jīng)協(xié)商未達成協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)出具一定證明文書，作為行政機關(guān)先行處理的證明，便于請求權(quán)人提起訴訟。如不出具證明，則請求權(quán)人自協(xié)議開始后一定時間為限，有權(quán)向法院起訴。
四、行政賠償協(xié)議中的委托代理與法定代理
行政賠償?shù)膮f(xié)議程序中，請求權(quán)人可能因知識、經(jīng)驗、精力及時間、環(huán)境所限而不親自參加協(xié)議程序，在這種情況下，請求權(quán)人可以委托或依法要求他人代理參加協(xié)議，這是請求權(quán)人自身享有的權(quán)利，行政機關(guān)不得剝奪。有些國家法律明確規(guī)定，在申請協(xié)議程序中，應(yīng)當為請求權(quán)人指派律師。行政賠償協(xié)議程序中的代理人有兩類，一是法定代理人，二是委托代理人。前者是依照民法和其他法規(guī)代理無行為能力或限制行為能力的請求權(quán)人參加協(xié)議的人。如父母是未成年子女的法定代理人，監(jiān)護人是受監(jiān)護人的法定代理人，此項代理權(quán)的取得依法律規(guī)定的條件而定。后者是受賠償請求權(quán)人委托而與賠償義務(wù)機關(guān)協(xié)議的人，其代理權(quán)限有一定限制，如放棄損害賠償請求權(quán)或撤回請求以及領(lǐng)取賠償金、選任代理人等，均須請求權(quán)人特別委托。代理權(quán)一般不因請求權(quán)人死亡、喪失行為能力、破產(chǎn)而消滅。請求權(quán)人解除、變更代理權(quán)，一般須書面告知賠償義務(wù)機關(guān)。
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