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從夏某某所訴兩案談房屋永久承租權(quán)
一、案情A區(qū)B路5號503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租該區(qū)某房管所管理的公房。1993年，此房被拆遷開發(fā)重建，夏某某作為享有安置權(quán)的拆遷戶，支付了超面積安置費3105元，將承租面積擴大至35.7平方米，房屋所有權(quán)仍由該區(qū)房管局某房管所享有，雙方訂立了公有房屋住宅租約。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情況下將房屋出租與另一居民廣某某使用。同月20日，一自稱夏某某的男子持名為夏某某的假身份證以公房租約遺失為由，向房管所申請補辦新租約，此遺失啟事經(jīng)登報公告后房管所將新租約辦給了此人。同年12月，此人以六萬四千元將房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給陳某某，并到房管所重新辦理了承租人為陳某某的公房租約。此后，夏某某發(fā)現(xiàn)此情況，產(chǎn)生糾紛訴諸法院。夏某某先以陳某某為被告提起確認自己享有房屋承租權(quán)的民事訴訟，后又以A區(qū)房管局為被告提起行政侵權(quán)的行政訴訟。
二、審判結(jié)果及理由
夏某某提起的民事、行政二訴訟先后分別由民事審判庭和行政審判庭審理完畢。民事審判庭判決駁回夏某某的訴訟請求。理由：一、夏某某未經(jīng)房管所同意而擅自轉(zhuǎn)租有過錯應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；二、陳某某善意有償取得房屋承租權(quán)是合法承租人。行政審判庭裁定駁回夏某某起訴。理由：房管所與夏某某之間的關(guān)系屬出租人與承租人之間的民事法律關(guān)系，不屬行政訴訟受案范圍。
三、本案的爭議
本案在審理中曾形成兩種意見。第一種意見認為房管所與夏某某之間是單純的普通租賃民事法律關(guān)系，它依據(jù)契約產(chǎn)生，雙方適用普通租賃法律規(guī)范中的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。作為所有人的出租方提供房屋并承擔(dān)維修義務(wù)，承租方占有、使用房屋并支付國家規(guī)定的租金。同時國家法律、法規(guī)及地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件有關(guān)公房租賃的內(nèi)容也作為租約法定內(nèi)容供雙方遵循。第二種意見認為房管所與夏某某之間是行政、民事屬性兼有的法律關(guān)系，雙方除存在第一種意見所敘述的民事法律關(guān)系外，出租方還憑借法律、法規(guī)授權(quán)或房屋行政管理機關(guān)委托對承租方行使管理權(quán)，因而還存在行政法律關(guān)系。筆者認為第一種意見的存在有其客觀事實和法律法理基礎(chǔ)，但不是說他們之間只要有民事法律關(guān)系存在就否認行政法律關(guān)系的存在，二者并不矛盾，行政法律關(guān)系仍有存在的可能性；第二種意見筆者認為依據(jù)現(xiàn)有的法律是不能成立的，但從發(fā)展來看卻應(yīng)當(dāng)被確立，因為此中需要行政權(quán)力的干預(yù)。下面對此類租賃關(guān)系作一簡要分析。
四、對此類特殊租賃關(guān)系的分析
在房屋租賃關(guān)系中，如果將以私有房屋為標(biāo)的出租稱為普通租賃關(guān)系，則可稱本案所涉之出租為特殊租賃關(guān)系。
現(xiàn)實生活中，這種特殊租賃關(guān)系一般有兩種，一種為國有公房租賃，一種為擁有房地產(chǎn)的企事業(yè)單位按國家定價進行的房屋租賃。這種特殊租賃關(guān)系與普通的房屋租賃關(guān)系有很大差異。第一、承租權(quán)獲取的方式不同。普通租賃中的承租人只要支付租金即可承租，而此類特殊租賃中的承租人獲得房屋使用不僅僅象普通承租人一樣以支付租金為對價，還需要支付另一對價。承租人除按期支付租金外還需在獲取房屋承租權(quán)時支付其它高額對價。其中國有公房承租人主要憑借勞動關(guān)系而獲得承租權(quán)，即通常所稱“分配”。這可以說是以勞動為對價，勞動者所在單位以房屋實物工資代替部分貨幣工資支付與勞動者；其次還可在分配、拆遷、買賣、對換時按面積支付一定金額獲取或擴大承租面積，如本案夏某某拆遷后支付的超面積安置費。通過支付一定金額獲取承租的，一般單位面積金額略低于產(chǎn)權(quán)單位面積金額，同時獲租后還需按國家規(guī)定支付租金。第二、承租期限不同。普通租賃的租賃期限是有期限的，承租人按照合同約定期限租用房屋。而此類特殊租賃的租賃期限是永久性的，承租人與出租人之間不約定租賃期限，可以無限期租賃。第三、租金不同。普通租賃關(guān)系中，如私房租賃，出租、承租雙方可以公平、自愿確定租金數(shù)額。而此類特殊租賃的租金數(shù)額為非自愿且較低廉，并由國家直接予以規(guī)定，且遠遠低于普通租賃的租金額。第四、承租后的附隨權(quán)利義務(wù)不同。普通租賃中承租人的有限承租權(quán)非經(jīng)出租人同意不得轉(zhuǎn)讓，更不能繼承、交換，而這類特殊租賃中承租人的承租權(quán)可按照出租人的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓、繼承。承租人可將承租權(quán)在市場上以自愿價格轉(zhuǎn)讓，此后只需在出租人處辦理變更名稱手續(xù)，承租人死亡后，其繼承人一般均可獲得承租權(quán)。
五、確立永久承租權(quán)之他物權(quán)規(guī)范是民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系共同存在的前提
從上述內(nèi)容可知，此類特殊租賃關(guān)系與普通租賃關(guān)系有很大不同，但有此不同并不意味著就需要行政權(quán)干預(yù)，就可以說存在行政法律關(guān)系。融資租賃就不同于普通租賃，它就無需行政權(quán)干預(yù)。那么這類特殊租賃關(guān)系到底是否需要行政權(quán)干預(yù)呢？現(xiàn)從一假設(shè)進行推導(dǎo)，假設(shè)此類房屋租賃是屬于單純、完全的民事法律關(guān)系。當(dāng)承租人A通過支付對價（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租權(quán)，后承租人在承租過程中有一個月房租未按期支付（按國家現(xiàn)行規(guī)定每平方米每月一般為2元左右），此時承租人違約應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，按相關(guān)的民事租賃法律規(guī)范，出租人有權(quán)解除租約，從而承租人喪失承租權(quán)，這看來是符合民事規(guī)范的，但此中就出現(xiàn)了問題，問題在于以因不履行一月每平方米2元的租金而喪失了以每平方米1500元取得的承租權(quán)，這樣的約定公平嗎？符合公平原則嗎？顯然不符合，出租人不應(yīng)憑借微薄的欠租額而剝奪承租人的承租權(quán)�？梢娺@不能適用普通租賃的民事法律規(guī)范，從上例中可以看出承租人在此中擁有不同于普通租賃的特殊權(quán)利，筆者將之稱為永久承租權(quán)。
永久承租權(quán)屬于不動產(chǎn)他物權(quán)。他物權(quán)是指非物之所有權(quán)人對物所行使的物權(quán)，這種物權(quán)由權(quán)利人自由、獨立、排他地行使，非因法定緣由而不能喪失。永久承租權(quán)屬于他物權(quán)與日本、臺灣民法中的永佃權(quán)相似（永佃權(quán)是租佃人永久租用土地進行耕種或放牧的他物權(quán)），永佃權(quán)一般只在承租人破產(chǎn)或租金達一定數(shù)額時才喪失，并且可以轉(zhuǎn)讓、繼承。這一規(guī)定使得出租人與承租人之間的權(quán)利得以平衡，值得我們借鑒。物權(quán)法定是物權(quán)產(chǎn)生的原則，法律未規(guī)定此永久承租他物權(quán)，司法實踐中就不能作為物權(quán)對待。但一種權(quán)利不因法律對之未予規(guī)定就否認它在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的客觀存在，法律的滯后性能夠充分說明這一點。當(dāng)這一權(quán)利普遍存在時就應(yīng)有法律對之予以規(guī)范。我國就應(yīng)制定這一他物權(quán)（永久承租權(quán)）法律規(guī)范，承認這一已被公眾所接受又被實踐操作所肯定的現(xiàn)實民事權(quán)利。承租人擁有的房屋永久承租權(quán)屬物權(quán)不同于債權(quán)，債權(quán)需要相對方行為的支持，而物權(quán)不需要，可獨立排他地行使。既然永久承租權(quán)屬物權(quán)就存在一個公示的問題，動產(chǎn)物權(quán)以占有為公示，不動產(chǎn)物權(quán)（包括自物權(quán)、他物權(quán)）以登記為公示。登記公示制度不為公眾所自由創(chuàng)立，它應(yīng)來源于法律直接規(guī)定，并且屬于強制性規(guī)范體現(xiàn)國家意志，法律直接規(guī)定誰為行使登記權(quán)的主體及其享有的職權(quán)和承擔(dān)的職責(zé)。例如，土地使用權(quán)登記由土地管理機關(guān)行使。登記主體對不動產(chǎn)物權(quán)進行的登記行為就屬于具體行政行為，登記主體與被登記物權(quán)人之間就形成了行政法律關(guān)系。從上可知，當(dāng)確立起此類特殊租賃關(guān)系中承租人擁有永久承租權(quán)且屬物權(quán)的觀點時，就能得出此中存在行政法律關(guān)系的結(jié)論，更具體一點說就是存在行政登記法律關(guān)系。這一法律關(guān)系中行政相對人恒定為承租人，行政管理人因法律規(guī)定的不同而不同，如可規(guī)定由非房屋所有權(quán)人的單一行政機關(guān)行使登記權(quán)，也可規(guī)定由房屋所有權(quán)人（企事業(yè)單位）行使登記
權(quán)，還可規(guī)定由行政機關(guān)及其委托的房屋所有權(quán)人（企事業(yè)單位）共同行使登記權(quán)。
綜上所述，就本案而言，由于法律沒有確立永久承租他物權(quán)，導(dǎo)致行政權(quán)力無法介入，因而就否定了永久承租他物權(quán)登記行政法律關(guān)系的存在。但行政法律關(guān)系不存在并不是說司法機關(guān)在處理此類特殊租賃關(guān)系時就應(yīng)采用與處理普通租賃關(guān)系一樣的司法手段，因為那樣處理就如文中所述不符合公平原則。筆者認為在現(xiàn)階段沒有確立永久承租他物權(quán)法律規(guī)范的情況下，可從契約法律關(guān)系入手維護雙方權(quán)利的公平。如本案，夏某某若欠租金非達一定數(shù)額（與獲取承租權(quán)對價相當(dāng)）不可解除合同，夏某某依據(jù)公有房屋住宅合同所享有的債權(quán)不適用善意取得，原合同繼續(xù)有效，陳某某與房管所所訂立合同無效。
�。ㄖ貞c市渝中區(qū)人民法院 謝侃）
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