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《治安管理處罰條例》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》適用芻議

時(shí)間:2023-02-20 08:58:06 行政法論文 我要投稿
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《治安管理處罰條例》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》適用芻議

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)同《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(簡(jiǎn)稱《處罰法》)和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(簡(jiǎn)稱《復(fù)議法》)有關(guān)規(guī)定有抵觸之處,如何更好地執(zhí)行這三部法律,筆者認(rèn)為《條例》是1986年9月5日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)的,《處罰法》是1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的,《復(fù)議法》是1999年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的,根據(jù)《立法法》第八十三條的規(guī)定,“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定!钡恰短幜P法》、《復(fù)議法》是關(guān)于行政處罰、行政復(fù)議的一般規(guī)定,實(shí)施在后,是新的規(guī)定;《條例》中有關(guān)治安處罰、申訴規(guī)定屬于特別的行政處罰、行政復(fù)議規(guī)定,實(shí)施在前,是舊的規(guī)定。新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí),根據(jù)《立法法》第八十五條的規(guī)定,“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”而全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)尚未就《處罰法》、《復(fù)議法》、《條例》不一致之處如何適用的問(wèn)題作出裁決,原因可能在于《條例》正在修改之中!稐l例》的實(shí)施早于《處罰法》、《復(fù)議法》十余年,1994年雖作修改,只是就部分實(shí)體內(nèi)容的增添,而程序部分未有變化,原有的程序內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求,所以采用后法優(yōu)于前法的原則來(lái)處理《處罰法》、《復(fù)議法》、《條例》不一致之處如何適用的問(wèn)題較妥。為此

我們?cè)趫?zhí)行《條例》時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

一、《條例》未作出規(guī)定的,而《處罰法》《復(fù)議法》作出了規(guī)定,應(yīng)適用《處罰法》《復(fù)議法》的規(guī)定。
1、地域管轄問(wèn)題!稐l例》對(duì)違法行為的地域管轄未作規(guī)定,公安機(jī)關(guān)往往對(duì)發(fā)生在本行政轄區(qū)以外的違反治安管理行為實(shí)施處罰,而《處罰法》第二十條規(guī)定:“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外!蹦敲矗瑢(duì)違反治安管理的行為也應(yīng)由違法行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)查處,不得超出本行政轄區(qū)辦理治安案件。
2、告知程序和聽(tīng)證程序問(wèn)題!稐l例》對(duì)此也未作規(guī)定,而《處罰法》第三十一條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利!钡谌䲢l規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn),對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。……”第四十一條又規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯,行政處罰決定不能成立;當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外!惫矙C(jī)關(guān)在實(shí)施治安處罰前應(yīng)當(dāng)依照《處罰法》的規(guī)定告知當(dāng)事人違法事實(shí)、處罰依據(jù)和理由以及其依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。依照《條例》第三十條、第三十一條、第三十二條作出較大數(shù)額罰款(個(gè)人2000元以上)處罰前還應(yīng)告知當(dāng)事人有要求公安機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
二、《處罰法》有關(guān)條款先作出一般規(guī)定,又明確“但書”“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”者,盡管《條例》的規(guī)定與《處罰法》的一般規(guī)定不一致,仍適用《條例》的規(guī)定。
1、對(duì)違法行為的追究時(shí)效!短幜P法》第二十九條規(guī)定:“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。……”而《條例》第十八條規(guī)定:“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的,不再處罰。……”對(duì)違反治安管理的行為,盡管公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)時(shí)未超過(guò)二年,但超過(guò)六個(gè)月的,也不應(yīng)予以處罰。
2、處罰主體。《處罰法》第二十條規(guī)定:“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”《條例》第三十三條規(guī)定:“對(duì)違反治安管理行為的處罰,由縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)裁決。警告、五十元以下罰款,可以由公安派出所裁決;在農(nóng)村,沒(méi)有公安派出所的地方,可以由公安機(jī)關(guān)委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決。”《條例》以法律的形式授權(quán)公安派出所可以自己的名義作出五十元以下罰款、警告的處罰,公安派出所也是公安行政處罰的主體。其他不直接屬于縣級(jí)人民政府工作部門但相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)也是公安行政處罰的主體。
三、《處罰法》《復(fù)議法》有關(guān)條款作出一般規(guī)定,未“但書”“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”,《條例》的規(guī)定與《處罰法》《復(fù)議法》的一般規(guī)定不一致者,應(yīng)遵守《處罰法》《復(fù)議法》的規(guī)定。
1、簡(jiǎn)易程序的適用!短幜P法》第三十三條規(guī)定:“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù),對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的,可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定!睕](méi)有“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的“但書”!稐l例》第三十四條第一款卻規(guī)定:“對(duì)違反治安管理的人處警告或者五十元以下罰款的,或者罰款數(shù)額超過(guò)五十元,被處罰人沒(méi)有異議的,可以由公安人員當(dāng)場(chǎng)處罰!惫膊坑1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《關(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉當(dāng)場(chǎng)處罰的有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉當(dāng)場(chǎng)處罰的有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》、《關(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉當(dāng)場(chǎng)處罰的有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》,對(duì)可予以當(dāng)場(chǎng)處罰的違反治安管理行為的種類進(jìn)行了規(guī)定,并且將罰款處罰的數(shù)額限定在二百元以內(nèi)!稐l例》及公安部的三個(gè)通知(批復(fù))與《處罰法》是抵觸的,所以,我們應(yīng)當(dāng)遵守《處罰法》的規(guī)定,當(dāng)場(chǎng)處罰罰款的數(shù)額不得超過(guò)五十元。
2、對(duì)罰款處罰的執(zhí)行。《處罰法》第五十一條規(guī)定:“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施:(一)到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款;(二)根據(jù)法律規(guī)定,將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款;(三)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行!倍稐l例》第三十六條第一款規(guī)定:“受罰款處罰的人應(yīng)當(dāng)將罰款當(dāng)場(chǎng)交公安人員或者在接到罰款通知或者裁決書后五日內(nèi)送交指定的公安機(jī)關(guān)。無(wú)正當(dāng)理由逾期不交納的,可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的,可以處十五日以下拘留,罰款仍應(yīng)執(zhí)行!薄稐l例》賦予了公安機(jī)關(guān)對(duì)拒絕繳納罰款的當(dāng)事人予以行政拘留的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)!短幜P法》對(duì)此無(wú)特別規(guī)定!短幜P法》對(duì)加處罰款作了剛性規(guī)定,即“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”;《條例》則是彈性規(guī)定,即“按日增加罰款一元至五元”。公安部《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例〉若干問(wèn)題的解釋》第十六條又規(guī)定:“拘留后仍拒絕繳納罰款,可以通知其所在單位從本人工資中扣除或扣押財(cái)物折抵。”這一規(guī)定與《處罰法》第五十一條第二項(xiàng)的規(guī)定的含義也是不同的。《處罰法》規(guī)定的“扣押財(cái)物”是指行政機(jī)關(guān)在查處違法行為時(shí)依法扣押的財(cái)物,而公安部的解釋中的“扣押財(cái)物”是指執(zhí)行處罰時(shí)扣押財(cái)物!稐l例》和公安部的解釋賦予了公安機(jī)關(guān)對(duì)罰款的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而《

《治安管理處罰條例》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》適用芻議

處罰法》只是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的權(quán)利,那么,公安機(jī)關(guān)就不再有權(quán)對(duì)拒絕繳納罰款的當(dāng)事人予以行政拘留,不再有權(quán)扣押當(dāng)事人的財(cái)物折抵罰款,對(duì)當(dāng)事人加處罰款也只能是每日加處罰款數(shù)額的百分之三。
3、當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的期限和復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的期限!稄(fù)議法》第九條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng);但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外!钡谌粭l規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。”而《條例》第三十九條規(guī)定:“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決的,在接到通知后五日內(nèi),可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴,由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決;不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的,可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟!憋@然,《復(fù)議法》是從充分保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益和限制行政機(jī)關(guān)權(quán)利的立場(chǎng)出發(fā),給當(dāng)事人充分的時(shí)間行使自己的權(quán)利,敦促行政機(jī)關(guān)依法行政,提高工作效率。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不服治安處罰申請(qǐng)復(fù)議(申訴)的期限是六十日,而不再是五日;復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定(申訴裁決)的期限仍然是五日。
4、當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇。《復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定:“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請(qǐng)人選擇,可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議!倍稐l例》第三十九條規(guī)定被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人“向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴”!稄(fù)議法》給予當(dāng)事人雙向選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利,《條例》規(guī)定的是單向選擇。按照《復(fù)議法》的規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)作為縣級(jí)人民政府工作部門的公安機(jī)關(guān)作出的治安處罰不服的,應(yīng)當(dāng)可以向該縣級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)不屬于縣級(jí)人民政府工作部門的公安機(jī)關(guān)依法作出的治安處罰不服的,公安部作出解釋向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

公安部對(duì)待《條例》與《處罰法》、《復(fù)議法》關(guān)系的態(tài)度

《處罰法》、《復(fù)議法》實(shí)施以來(lái),如何處理其與《條例》的關(guān)系問(wèn)題,公安部沒(méi)有作出專門的規(guī)定。從公安部的幾個(gè)規(guī)范性文件可以看出其所采用的原則。
公安部在《關(guān)于行政處罰聽(tīng)證范圍中“較大數(shù)額罰款”數(shù)額的通知》(公通字[1996]62號(hào))中規(guī)定:“對(duì)個(gè)人處以二千元以上罰款的……,在做出處罰決定前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人又要求聽(tīng)證的權(quán)利,當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。”在《關(guān)于公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(公通字[1999]72號(hào))第13條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的法律中規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)的期限少于六十日,公民、法人或者其他組織在六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)的,履行復(fù)議職責(zé)的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理。”第14條規(guī)定:“履行行政復(fù)議職責(zé)的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;現(xiàn)行法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的,從其規(guī)定。”《交通違章處理程序規(guī)定》中也規(guī)定了對(duì)當(dāng)事人予以處罰的,應(yīng)當(dāng)告知其交通違章行為的事實(shí)、處罰的理由和依據(jù)以及其依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求舉行聽(tīng)證權(quán)。以此可以看出公安部采用了后法(《處罰法》《復(fù)議法》)優(yōu)于前法(《條例》)的原則。
公安部在《關(guān)于對(duì)因拒絕交納罰款而被裁決拘留不服能否申請(qǐng)行政復(fù)議的批復(fù)》(公復(fù)字[2000]5號(hào))中批復(fù):“《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第三十六條第一款規(guī)定:‘受罰款處罰的人應(yīng)當(dāng)將罰款當(dāng)場(chǎng)交公安人員或者在接到罰款通知或者裁決書后五日內(nèi)送交指定的公安機(jī)關(guān)。無(wú)正當(dāng)理由逾期不交納的,可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的,可以處十五日以下拘留,罰款仍應(yīng)執(zhí)行。’本款規(guī)定的拘留,是一種限制人身自由的執(zhí)行罰,屬于具體行政行為,被裁決拘留的人對(duì)拘留決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。 ”如果公安部認(rèn)為依照《處罰法》的規(guī)定,對(duì)拒絕繳納罰款的予以拘留于法無(wú)據(jù),必然要在批復(fù)中先強(qiáng)調(diào)對(duì)拒絕繳納罰款的不能拘留,然后批復(fù)如果對(duì)其拘留,當(dāng)事人依法可以申請(qǐng)行政復(fù)議!督煌ㄟ`章處理程序規(guī)定》第二十五條 規(guī)定:“當(dāng)事人不履行罰款處罰決定,拒絕繳納罰款的,除依照本規(guī)定執(zhí)行外,還可以依據(jù)治安管理處罰條例的規(guī)定,對(duì)當(dāng)事人處以行政拘留或者依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行!币源丝梢钥闯龉膊坑植扇×颂貏e法(《條例》)優(yōu)于普通法(《處罰法》)的原則。
以上可以看出公安部在對(duì)待《處罰法》、《復(fù)議法》與《條例》的關(guān)系問(wèn)題上,不是采取同一個(gè)原則,一會(huì)兒是后法優(yōu)于前法的原則,一會(huì)兒是特別法優(yōu)于普通法的原則。

公安執(zhí)法中的不適應(yīng)點(diǎn)

公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行《條例》中,依法適用《處罰法》和《復(fù)議法》,在查處違反治安管理的行為時(shí),切實(shí)保障當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。由于各種因素的影響,在執(zhí)行《條例》和《處罰法》、《復(fù)議法》中,有著不適應(yīng)之處。
一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以較小數(shù)額罰款已不足于達(dá)到處罰、教育違法者的效果。將當(dāng)場(chǎng)處罰罰款、派出所依法裁決罰款的數(shù)額限定于五十元以下,將大量的數(shù)額不是較大但又超過(guò)五十元罰款的處罰權(quán)以普通程序由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決,造成執(zhí)法成本的大幅度增長(zhǎng)。二是履行完告知程序,然后作出處罰裁決,造成處罰時(shí)間的拖延,違反治安管理人也借機(jī)逃避他處,拒絕接受處罰,從而加大了民警工作量和辦案經(jīng)費(fèi)。三是公安機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)罰款的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),對(duì)于數(shù)額小的罰款申請(qǐng)法院執(zhí)行,費(fèi)時(shí)費(fèi)錢,得不償失。為收繳罰款,往往做法違反規(guī)定。四是對(duì)行政拘留的暫緩執(zhí)行和復(fù)議申請(qǐng)期限的超長(zhǎng)規(guī)定,使行政處罰不能及時(shí)發(fā)揮處罰少數(shù)、教育多數(shù)、制止違法、平息事態(tài)的作用。
公安機(jī)關(guān)真正的嚴(yán)格的按照《條例》、《處罰法》、《復(fù)議法》的規(guī)定執(zhí)法,現(xiàn)實(shí)與規(guī)定還有一定的距離!稐l例》正在修改之中,《處罰法》、《復(fù)議法》也有待于進(jìn)一步完善。只有將客觀現(xiàn)實(shí)與法學(xué)研究的先進(jìn)成果結(jié)合起來(lái),使制定出來(lái)的法律能夠得以切實(shí)地貫徹執(zhí)行,才能推進(jìn)我國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)程。
              
(作者:咸陽(yáng)市公安局秦都分局法制科 楊聯(lián)利)


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