對強化檢察機關法律監(jiān)督職能的思考
對強化檢察機關法律監(jiān)督職能的思考
張二祥
黨的十六大提出，社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責分明、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保障審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。據(jù)此，強化法律監(jiān)督，維護公平正義已經(jīng)成為推動檢察機關各項工作的重要目標。本文試對強化檢察機關、法律監(jiān)督的幾個問題，進行一下闡述。
一、法律監(jiān)督的必要性
絕對的權力導致絕對的腐敗�！耙乐篂E用權力，就必須以權力約束權力。”分權與制衡是權力制約的一種有效形式，在權力相互制衡的動態(tài)中劃定權力的界限，保障各權力的有效行使和不被侵犯。這里的關鍵是其具體的方式、互動作用的性質以及相互間合理邊界的劃定，要符合具體國家的具體國情。資本主義國家實行三權分立，立法、行政、司法三權相互制衡，可以說是權力制衡的一種具體形式。但在實踐中權力制衡不應也并不只限于這一種形式。
在我國政治體制中，以檢察機關的專門法律監(jiān)督為主要特色的權力制衡形式，是與我國的國情相適應的。
我國是社會主義國家，實行的是中國共產(chǎn)黨領導下的人民代表大會制度及其領導下的“一府兩院”的政治體制，而不是“三權分立”的政治體制。這是我國人民的自主選擇，足適合中國國情的、有中國特色的政治體制。我國目前還處在社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不平衡。幾千年封建社會的歷史，留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，同時在民族心理上需要強有力的核心領導。民國時期的軍閥割據(jù)就說明了這一點。堅持中國共產(chǎn)黨的領導，這既是歷史選擇的必然結果，也是我國集中力量進行現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)中華民族偉大復興的實踐需要。多輪流執(zhí)政的“三權分立”政治體制在我國是行不通的。
在我國現(xiàn)行的政治體制框架下，政治制衡機制的建構以及法治的施行，都離不開專門法律監(jiān)督機關的存在，以維護政治結構和政治運行的理性并維護社會和政治秩序的穩(wěn)定性。這是因為，我國“一府兩院”的政治體制中，由于政府、法院的權力運行是并列的，從職能上看不存在直接的制約關系，因此，整個國家權力運作中就需要在人大之下設立一個專門的法律監(jiān)督機關，來實現(xiàn)對國家法律實施的監(jiān)督，維護國家法制統(tǒng)一�？梢哉f，沒有專門法律監(jiān)督機關，法律就可能被任何強大的社會力量所扭曲，法治與政治制衡也就無法貫徹。
在我國，圍繞著對國家公權力的監(jiān)督產(chǎn)生了各種監(jiān)督機關，已經(jīng)形成了一套比較完善的監(jiān)督機制，主要包括權力機關的人大監(jiān)督，民主黨派的民主監(jiān)督，監(jiān)察審計的行政監(jiān)督，紀委的黨內(nèi)監(jiān)督，人民群眾、新聞媒體的輿論監(jiān)督和檢察機關的專門法律監(jiān)督等。這些監(jiān)督形式中，檢察機關以其在國家政體結構中的地位，維護國家法制統(tǒng)一的職能，而具有的監(jiān)督效力的國家強制性，監(jiān)督手段的司法訴訟性，以及在監(jiān)督范圍、方式和監(jiān)督力度等方面的特點，成為國家機構中專司法律監(jiān)督的專門機關，以法律監(jiān)督的形式加強對權力的監(jiān)督與制約，在國家權力制衡體系中具有舉足輕重的作用，在國家監(jiān)督體系中不可替代。
西方國家實行立法、司法、行政三權分立制衡，不需要一個專門國家機關來承擔法律監(jiān)督制約職能，檢察機關往往只起著公訴機關的作用。因此，那種要取消我國檢察機關法律監(jiān)督職能的主張，實際上足忽略了我國政治體制與西方政治體制的不同。簡單照搬照套西方模式，其結果必然會導致國家整個政治體制的權力失衡和運轉失序。
改革開放以來，我國在推進國家和社會管理的法治化方面取得了重大進展，但從總體上看，公民的法律意識包括國家工作人員的法律意識還不強，執(zhí)法司法、守法等法制環(huán)節(jié)還存在不少問題。特別是在司法領域，司法人員的整體素質不高，司法不公的問題比較突出，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾對此反映強烈。在這種情況下，法律監(jiān)督只能加強，不能削弱。進一步強化法律監(jiān)督，是維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，保障在全社會實現(xiàn)公平和正義的需要。
二、監(jiān)督范圍的有限性
檢察機關主要是圍繞訴訟的司法性監(jiān)督，監(jiān)督國家權力的行使(職務犯罪、偵查、審判等)。目要抓住三塊領域發(fā)展：
第一塊領域足民事行政檢察監(jiān)督。
社會的公平和正義不僅僅表現(xiàn)在刑事案件判決：更多地要通過占案件大部分比例的民事、行政案件的判決來體現(xiàn)。加強這方面的監(jiān)督，不僅是檢察機關法律監(jiān)督的題中應有之義，也是社會公平正義的內(nèi)在需要。
當前有一種聲音，要取消檢察機關的民事行政檢察抗訴權。其理由是：侵犯訴訟雙方當事人地位平等；不利于院獨立審判和權威；法院內(nèi)部糾錯程序均能解決。
筆者認為，檢察機關應進一步加強民事行政檢察工作。首先我們足針對法院的錯誤判決，而不是針對一方當事人，對一個強大的國家權力機關作出的錯誤判決和裁定，當然需要另一個國家權力機關來加以監(jiān)督。這樣權力制衡才相宜。要靠公民個人來糾錯是十分困難的；其次審判的權威來自于審判的公正，而不是審判的獨立。檢察監(jiān)督目的也是實現(xiàn)審判的公正，從而也是在維護審判的權威；法院內(nèi)部的糾錯程序固然能糾正一部分案件，但就糾錯的力度來說有一個專門的法律監(jiān)督部門要比自身的糾錯強得多。尤其是在當前司法腐敗仍比較突出的情況下，這種監(jiān)督不能削弱，只能加強。
在民事行政法律監(jiān)督上，由于法律不夠明確，當前在有些方面檢察機關做得也不夠理想，如干涉審判權，將自己置于當事人一方的地位，參與庭審調查承擔舉證，破壞訴訟雙方當事人地位的平等，這些都給取消檢察機關的民事行政監(jiān)督權提供了口實。但這不能足取消的理由，而應通過立法明確、加強和完善民事行政檢察工作來加以解決。如進一步明確民事行政檢察監(jiān)督對象與范圍
第二塊領域是對與刑事司法領域銜接的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。
檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對國家行政方面的制衡作用當前主要體現(xiàn)：
一是在行政訴訟檢察監(jiān)督過程中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時，實現(xiàn)對行政機關的具體執(zhí)法活動進行監(jiān)督。在這方面筆者建議賦予檢察機關的提起公益行政訴訟權。這是因為行政訴訟在原告資格上作了較為嚴格的限定，即只有認為具體行政行為侵犯公民、法人、或者組織合
法權益時才有權提起行政訴訟，也就是說，只有私人(包括法人)的權益受到侵害時，才能提起行政訴訟。顯而易見，這就排除了行政行為侵犯國家或社會公利益時提起訴訟的可能性。而現(xiàn)實生活中，行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。按照法院“不告
不理”原則，無起訴人的案件是不會自動進入行政訴訟程序，獲得司法審查的。因此我們建議賦予檢察機關提起公益行政訴訟權，即對于因行政權的違法行使國家利益和社會公共利益遭受損失的，例如違法發(fā)放各種許可證，包括林木采伐許可證，采礦許可證，土地使用權證等，使得國家所有的各種自然資源不斷遭受損失的情形，檢察機關有提起行政訴訟的權力。對這些違法行政行為，無論是給國家造成損失，還是給社會公共利益造成損害，如果不賦予檢察機關提起行政訴訟的職責，都難以獲得有效的救濟。
二是在對與刑事司法領域銜接行政執(zhí)法活動的監(jiān)督中，尤以對國家行政工作人員職務犯罪的偵查
的監(jiān)督力度最大。這其中涉及范圍廣，數(shù)量多，影響大，實踐中又相對薄弱的是對應當移送刑事司法追究的而未移送的行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。這主要體現(xiàn)為檢察機關對徇私舞弊不移交刑事案件的偵查。這類案件是指行政執(zhí)法人員在履行職責的過程中徇私舞弊，明知違法行為已經(jīng)構成犯罪，應當移送司法機關追究刑事責任而不移送，予以隱瞞、掩飾；或者大事減小，以行政處罰代替刑事處罰，情節(jié)嚴重的行為。
行政執(zhí)法機關擔負著執(zhí)行法律、法規(guī)，管理國家、維護國家安全、社會秩序、經(jīng)濟秩序的職責，享有法律授予的行政處罰權、行政裁決權。如公安、工商、稅務、海關、勞動、交通、環(huán)境保護、衛(wèi)生、檢疫、質量監(jiān)督、計量等部門。這些行政執(zhí)法機關的執(zhí)法人員，是否依法行政，嚴格執(zhí)法，直接關系到行政機關的形象，關系到國家和人民的利益《中華人民共和國行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事罰。第22條規(guī)定：違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。若行政執(zhí)法人員違背職責，徇私舞弊，枉法行政，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交，必將給國家和人民利益造成重大損失，破壞國家機關的管理活動。改革開放以來，我國法律建設取得了巨大的進步，但還存在人民群眾不滿意的地方，反映最突出的足，對一些嚴重刑事犯罪打擊不力，存在有案不立、以罰代刑、有罪不究、以錢抵刑等問題。因此，必須對嚴重徇私舞弊的行政執(zhí)法人員依法予以刑事制裁。檢察機關對這一領域的進行偵查，予以監(jiān)督，體現(xiàn)了對行政執(zhí)法的有力制衡，同時抓住了進入刑事訴訟的“入口”，成為檢察機關刑事檢察監(jiān)督發(fā)展的重要領域。
第三塊領域是對國家工作人員職務犯罪的監(jiān)督。
職務犯罪是國家工作人員最嚴重的違法行為，是權力的濫用、專橫和腐敗的極端表現(xiàn)。經(jīng)過多年的打擊，“近年來腐敗蔓延的勢頭有所遏制，但仍屬于腐敗比較嚴重的類型�！边@說明檢察機關打擊職務犯罪的任務還很繁重。
檢察機關對國家工作人員職務犯罪的監(jiān)督，主要是通過自行偵查與起訴等相結合進行的，在國家政治和社會生活中具有特殊的地位和作用�！皞刹樽鳛檎麄�刑事訴訟的基石，最為明顯和直接地體現(xiàn)出國家權力和公民權利之間的對抗和矛盾，而國家在對待、處理這一矛盾時的態(tài)度，則生動地反映出一國法治水平的現(xiàn)狀。”作為法律監(jiān)督機關，松察機關行使的偵查權的監(jiān)督問題尤其重要，也是最容易引起疑問的地方。如果我們的辦案人員不依法律程序辦事，甚至濫用職權，貪贓枉法，就無法守住公平與正義的法律防線。因此，監(jiān)督對于職務犯罪偵查工作來說，是一道必不可少的程序。對這一塊的改革，要堅持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，改革體制與加強管理相結合，標本兼治，從以下幾個方面進行：
一是完善檢察機關的領導體制，消除誘發(fā)利益驅動，違法辦案和影響依法獨立行使偵查權的一些客觀因素。
二是健全偵查工作機制，通過檢察權在上下級機關及各業(yè)務部門的分配，在相互配合的同時起到相互制約的們
用。包括上下級之間的上下監(jiān)督和同一機關內(nèi)部的平行監(jiān)督。上下監(jiān)督如嚴格大要案線索報省院備案制度，上級院對重特大案件的督辦、交辦、參辦和提辦制度等；平行監(jiān)督包括辦案部門之間的橫向監(jiān)督制約，前道工作環(huán)節(jié)對后道工作環(huán)節(jié)的縱向監(jiān)督制約，督導督查與紀檢監(jiān)察檢查的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡。
三、監(jiān)督方式的訴訟性
檢察機關監(jiān)督方式的訴訟性具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是檢察機關的法律監(jiān)督權在國家訴訟法中都有具體規(guī)定。我國的三大訴訟法都對檢察監(jiān)督權作了具體規(guī)定。
二是檢察監(jiān)督權是通過參加訴訟程序具體行使的。法律監(jiān)督是一種通過具體的訴訟職能而實現(xiàn)的權力，而不是一種超脫于監(jiān)督對象之外的以旁觀者姿態(tài)的權力。職務犯罪監(jiān)督，刑事、民事、行政審判監(jiān)督及公民守法情況監(jiān)督都足在訴訟過程中完成的。監(jiān)督者必須積極介入訴訟活動在訴訟參與中實現(xiàn)對訴訟監(jiān)督的職能。
三是檢察監(jiān)督權足通過運用訴訟手段即司法權力來實現(xiàn)的。偵查權、起訴權、批捕權、糾正違法權等檢察權都是國家司法權力，普遍具有國家強制性。這就需要檢察監(jiān)督遵循訴訟規(guī)律，使檢察改革符合客觀性、判斷性、親歷性、獨立性、公正性等訴訟要求，清除原有的行政化管理模式對檢察工作的不利影響。這一系列的訴訟權力都是由檢察監(jiān)督權派生，并服從服務于檢察監(jiān)督權，離開了法律監(jiān)督，這些訴訟權力就失去了存在的基礎。所以，我們決不能將檢察監(jiān)督權包含的整體訴訟權力割裂開來，認為檢察機關有公訴權就是公訴機關，有偵查權就是偵查機關，這種簡單化、片面化的分析方法是機械的，不可取的。
四是在訴訟過程中，通過檢、法之間的互相制約，實現(xiàn)對檢察機關自身的監(jiān)督。在我國的訴訟體制中，訴、辯、審之間存在相互制約的關系。檢察機關在訴訟中行使的權力足程序性的權力，對案件的最終判決結果要由法院決定，檢察機關無實體處分權，以防止監(jiān)督權對審判權的過度膨脹和侵犯，從而實現(xiàn)對檢察機關自身監(jiān)督活動的制約。至于相互配合、相互制約與法律監(jiān)督的定位是配合為主、制約為主還是監(jiān)督為主需要明確。現(xiàn)代司法制度，保障人權，應以監(jiān)督為主，在監(jiān)督中配合，而不是配合制約中監(jiān)督。
四、監(jiān)督手段的有效性
檢察機關的監(jiān)督手段主要包括偵查權、批捕權、公訴權、抗訴權(刑事、民事)、糾正違法通知書和檢察建議。
檢察機關的監(jiān)督手段具有方式的多樣性、程序的銜接、性和目的的統(tǒng)一性。偵查權為公訴權做鋪墊和準備，抗訴權足公訴權的深化和強化，檢察建議與糾正違法通知書則是這幾種權力的延伸和輻射。但各手段的適用范圍足不同的，如偵查權針對的足職務犯罪，公訴權針對的足所有刑事犯罪(自訴案件除外)，抗訴權針對的是判決確有錯誤的刑事、民事行政案件，這種適用范圍的不同設定，原因就在于這些手段的目的統(tǒng)一性，即服務于檢察機關的法律監(jiān)督職能。
一是指對于國家工作人員在執(zhí)行法律，履行職務過程中的犯罪活動直接行使偵查權，通過偵查權與起訴權的結合使用，更好地實現(xiàn)對執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。
二是通過行使訴訟權力來實現(xiàn)對公安機關進行偵查監(jiān)督的目的。檢察機關主要是通過偵查權、批捕權、不起訴杉的行使來實現(xiàn)對公安機關偵查活動的監(jiān)督與制約。
三是通過行使訴訟權力制約審判活動，可以保證監(jiān)督的效力。檢察機關的訴訟權力具有國家強制性，如起訴、新訴必然引起審判。同時為防止檢察機關在抗訴不被采納情況下，法院確有錯誤的判決、裁定得不到糾正情況的發(fā)生?檢察機關可以對錯誤裁判形成過程中有瀆職侵權犯罪行為的審判人員行使偵查權，追究其刑事責任。
對于檢察機關法律監(jiān)督的手段，曾有一些不同觀點。如有觀點主張取消檢察機關的批捕權，交由法院來行使。這種觀點沒有看到審查逮捕權同樣足監(jiān)督的一種有效手段，對于確保偵查監(jiān)督力度，糾正偵查活動中的違法，保障人權具有重要用。由于公安機關偵查權力的強大，檢察機關要實現(xiàn)監(jiān)督，必須要有制約其訴訟結果的權力以保證監(jiān)督的力度。行使批捕權就是保證檢察機關對公安機關偵查行為的監(jiān)督力度的必要手段。同時，刑訴法規(guī)定了一系列對批捕權行使的制約手段，不會導致權力失衡。取消檢察機關的批捕權的觀點，實際上仍是按照“三權分立”的思路來看待批捕權，足不符合中國國情的。
檢察機關對于國家工作人員在履行職務過程中的犯罪活動直接
行使偵查權，通過偵查權與起訴權的結合使用，更好地實現(xiàn)對執(zhí)法、司法活動的法律監(jiān)督。正因為檢察機關偵查職能這一威懾力的存在，可以促使行政機關正確執(zhí)法，公安機關、審判機關公正司法，保證了監(jiān)督的效力。因此，偵查權是法律監(jiān)督的有效組成部分和堅強后盾。有觀點主張取消檢察機關的偵查權。這無疑從實質上取消檢察機關對國家工作人員，包括司法人員瀆職侵權等犯罪的監(jiān)督職能，直接破壞我國訴訟機制的平衡，根本上破壞了國家政治體制的權力制衡。也有觀點認為檢察機關的偵查權本身缺少監(jiān)督，從而間接地對檢察機關的偵查權也起到了制約作用。我們要堅持對職務犯罪的偵查權，同時要擴大檢察院認為需要自己偵查的范圍，但要限制在監(jiān)督的前提下，如在立案監(jiān)督無效的情況下，偵查監(jiān)督中公安機關不追捕、追訴等情況下。
當前，檢察監(jiān)督手段上還存在一定的缺陷。如檢察建議，被建議單位愛理不理；通知立案，公安機關不立案或只立不偵；兩次退查，公安機關自行處理；批準逮捕，公安機關自行改變；刑事、民行抗訴，法院無正當理由仍維持原判；“糾正意見”被束之高閣。這些問題的存在，表明檢察機關法律監(jiān)督手段的軟弱，造成法律監(jiān)督的被動，影響了監(jiān)督的力度和效果。我們要立足于偵查權，同時要給予檢察機關一定的提請?zhí)幹脵�，如賦予檢察機關改變案件管轄、更換辦案人以及對違法辦案人的行政處分建議權等。同時適當增強檢察機關對一些涉及人權保障的偵查措施的監(jiān)控力度，如現(xiàn)行制度下，公安機關實施拘留時自己頒發(fā)拘留證的做法，缺少外在的監(jiān)督，實踐中導致一些問題的出現(xiàn)。應由檢察機關審批拘留證，以加強對這一塊的監(jiān)督，切實保障公民合法權利。
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