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淺談行政濫用職權(quán)的監(jiān)督制約
淺談行政濫用職權(quán)的監(jiān)督制約
占國(guó)華
依法行政要求行政主體在行使職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中做到合法、合理、即不越權(quán)，又不濫用。作為國(guó)家賦予權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和作為人民公仆的執(zhí)法人員在工作中要尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護(hù)法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，按照合法行政、合理行政、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，規(guī)范行政行為，提高行政效率，預(yù)防權(quán)力濫用�，F(xiàn)代社會(huì)，行政執(zhí)法中存在濫用職權(quán)，其現(xiàn)象本身十分復(fù)雜。本文對(duì)濫用職權(quán)的構(gòu)成要件、危害、產(chǎn)生根源、表現(xiàn)形式進(jìn)行闡釋?zhuān)椭萍s濫用職權(quán)的路徑談點(diǎn)粗淺的看法。
一、構(gòu)成要件
濫用職權(quán)實(shí)際屬于權(quán)力的不正當(dāng)行使，構(gòu)成行政濫用職權(quán)應(yīng)當(dāng)具備以下要件：
1、行政機(jī)關(guān)實(shí)施了屬于其權(quán)力范圍內(nèi)的職權(quán)。濫用職權(quán)的行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)是自己的權(quán)力。如果行使的權(quán)力不在其范圍內(nèi)，則構(gòu)成超越職權(quán)而非濫用職權(quán)。有實(shí)施行為的主題資格是濫用職權(quán)的第一個(gè)條件，這是與超越職權(quán)的最大不同之處。
2、行政機(jī)關(guān)實(shí)施了行為，如果行政機(jī)關(guān)僅僅存在違反法律規(guī)定的宗旨和目的的意圖，而客觀上并未實(shí)施任何行為，也不構(gòu)成濫用職權(quán)，并且這時(shí)的行為在形式上應(yīng)當(dāng)符合行政行為的過(guò)程要件，否則，一般應(yīng)分別依據(jù)《行政訴訟法》第54條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)加以撤銷(xiāo)，而不以濫用職權(quán)論。行政機(jī)關(guān)實(shí)施了表面上合法的行政行為是構(gòu)成濫用職權(quán)的又一條件。
3、行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的違反了法律法規(guī)賦予其該項(xiàng)權(quán)力的目的，從根本上說(shuō)，法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的目的，是為了保證其完成行政管理的任務(wù)，為其實(shí)施行政管理提供方便和條件。當(dāng)然，就每一個(gè)具體的法律、法規(guī)而言，其目的自然有所不同，但這些不同應(yīng)當(dāng)是在符合上述根本目的的前提下的個(gè)體差異。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力就應(yīng)當(dāng)符合這些目的，真正將權(quán)力用于維護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)人民群眾的整體利益，而不能出于行政機(jī)關(guān)或其工作人員自己的利益來(lái)行使權(quán)力，諸如以權(quán)謀私，刁難、報(bào)復(fù)被管理者等，都是不正當(dāng)行使權(quán)力，因此，濫用職權(quán)必須是故意才能構(gòu)成。
總之，行政機(jī)關(guān)出于違反法律宗旨的主觀上故意，客觀上實(shí)施了符合其職責(zé)范圍的權(quán)力，就構(gòu)成了濫用職權(quán)。其本質(zhì)特征是主觀違法，不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力。
二、危害性
行政濫用職權(quán)嚴(yán)重踐踏了社會(huì)主義法制原則，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，造成人民群眾不信任政府，人民群眾不信任行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)其行政執(zhí)法行為不支持不理解，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，形成惡性循環(huán)。某些行政機(jī)關(guān)或其工作人員在行政濫用職權(quán)的同時(shí)，損公肥私，以公謀私，為了局部的或個(gè)人的小利益，不惜犧牲國(guó)家的、集體的重大利益。行政濫用職權(quán)行為損害了政府形象，侵害了國(guó)家和集體的利益。侵害了廣大人民群眾的利益，腐蝕執(zhí)法干部隊(duì)伍。倡廉拒腐防變工作，聽(tīng)任腐敗現(xiàn)象滋長(zhǎng)蔓延，執(zhí)政地位就有喪失的危險(xiǎn)，黨和國(guó)家就有可能直向自我毀滅。
反腐倡廉工作雖然取得了明顯成效，但腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件在一些領(lǐng)域依然存在�，F(xiàn)實(shí)生活中，確有些領(lǐng)導(dǎo)干部不是從最廣大人民的根本利益出發(fā)，而從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)，忘記和放棄了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣人民的根本利益和責(zé)任。他們盡管在公共場(chǎng)合也講“權(quán)力是人民賦予的”、“要為人民掌好權(quán)用好權(quán)”，但是在思想意識(shí)深處認(rèn)為權(quán)力不過(guò)是謀取私利的工具和手段。他們這所以費(fèi)盡心機(jī)謀求官位，千方百計(jì)尋求升遷，甚至背離黨的原則，違反黨的紀(jì)律，不惜挺而走險(xiǎn)，跑官走官，就是要借肋權(quán)力為自己謀取私利。也有的領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)意識(shí)濃厚，公共權(quán)力十分淡漠，認(rèn)為權(quán)力是自己作貢獻(xiàn)得來(lái)的，付出太多收獲太少，通過(guò)手中的權(quán)力謀取利益彌補(bǔ)損失是合情合理。他們奉行“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的腐朽的官場(chǎng)哲理，認(rèn)為在位期限間就應(yīng)該利用手中職權(quán)講排場(chǎng)、講享受、聚財(cái)斂富。還有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己手中的權(quán)力不是人民賦予的而是上級(jí)給的，權(quán)力的獲得主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，而不是群眾的認(rèn)可。因此，他們只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，只看領(lǐng)導(dǎo)高興不高興，而不管群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意，急功近利，置群眾利益于不顧�，F(xiàn)實(shí)生活中各種缺失責(zé)任、濫用權(quán)力的表現(xiàn)，都是從根本上割裂和顛倒了權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，背離了黨的宗旨造成的，同時(shí)也是污染了社會(huì)風(fēng)氣，敗壞了黨的政府在人民群眾心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。
三、產(chǎn)生根源
行政濫用職權(quán)產(chǎn)生的根源錯(cuò)綜復(fù)雜。歸納起來(lái)，有以下幾個(gè)方面的原因：
�。ㄒ唬┝⒎ú粔蛲晟平∪�
我國(guó)的立法建設(shè)與有著幾百年的立法歷史的西方國(guó)家相比實(shí)在太短，在許多領(lǐng)域和方面，仍存在一些法律空白。
從方便執(zhí)法和限制權(quán)力濫用的角度講，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡可能縮小自由裁量權(quán)，我國(guó)的《刑法》、《民法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》，涉及的處罰標(biāo)準(zhǔn)大部分自由裁量空間都比較大。
�。ǘ┬姓䦂�(zhí)法人員法律知識(shí)匱乏、素質(zhì)不高
現(xiàn)代社會(huì)，行政相對(duì)人的法律意識(shí)不斷提高，而部分行政執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴(yán)重，法律意識(shí)淡薄，對(duì)日常工作中常用和相繼出臺(tái)法律法規(guī)沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，導(dǎo)致其在執(zhí)行職務(wù)中濫用職權(quán)。
�。ㄈ┍O(jiān)督制度不到位、政務(wù)不公開(kāi)
目前，我國(guó)行政立法中，沒(méi)有行之有效的關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)法律，而行政執(zhí)法部門(mén)行政調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)同歸一個(gè)主體，自由裁量過(guò)寬，執(zhí)法人員為所欲為，濫用職權(quán)以罰代刑，以權(quán)謀私。再加上有些行政執(zhí)法部門(mén)政務(wù)不公開(kāi)，缺乏公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督，這更加容易導(dǎo)致政府官員濫用行政權(quán)力和以權(quán)謀私。
�。ㄋ模┤狈ο鄳�(yīng)的法律法規(guī)予以懲處
關(guān)于行政濫用職權(quán)的責(zé)任《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》以及2002年最高人民法院《關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中都沒(méi)有明確規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第31條規(guī)定：“監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分�！薄吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第49條規(guī)定：“審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。”另外，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》等等都有類(lèi)似規(guī)定。很顯然，行政濫用職權(quán)的懲處主要是行政處分，構(gòu)成犯罪時(shí)追究其刑事責(zé)任。
四、表現(xiàn)形式
1、為了行政機(jī)關(guān)的小集團(tuán)利益或管理者個(gè)人的利益，故意考慮一些不相關(guān)因素或者故意不考慮一些應(yīng)當(dāng)考慮的因素。在實(shí)施行政管理時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定的各種因素來(lái)考慮應(yīng)當(dāng)如何處理，如果為了不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，故意地“考慮不周”則構(gòu)成濫用職權(quán)。如行政機(jī)關(guān)在對(duì)違法者實(shí)施處罰時(shí)，往往對(duì)關(guān)系較好的同學(xué)、朋友等網(wǎng)開(kāi)一面，減輕處罰或不處罰，這就是管理者考慮了自己與被處罰者之間的關(guān)系這一在實(shí)施處罰中不應(yīng)當(dāng)考慮的因素而導(dǎo)致的濫用職權(quán)。
2、故意遲延和不作為。行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有作為義務(wù)，也明知自己的職權(quán)，為了達(dá)到個(gè)人目的，往往以“研究研究”、“考慮考慮”等理由搪塞當(dāng)事人，或者暗示各種條件；在條件沒(méi)有滿(mǎn)足的情況下，不履行職責(zé)，而在條件滿(mǎn)足后則立即作為，這種情況特別在法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定時(shí)限的情況下更為嚴(yán)重。
3、不一致的解釋和反復(fù)無(wú)常。前者指行政機(jī)關(guān)在適用法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)，對(duì)某些規(guī)范不經(jīng)法定程序故意隨意解釋?zhuān)@些解釋往往相互矛盾和抵觸，如果將這種不一致的解釋運(yùn)用于同類(lèi)的不同案件，就構(gòu)成權(quán)力的濫用；后者是指在事實(shí)和其他情況沒(méi)有變化的情況下，因?yàn)槠渌蛩氐挠绊�，行政機(jī)關(guān)朝令夕改，經(jīng)常變換自己的主張和決定，以達(dá)到非法目的。行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律、法規(guī)等的解釋以及已經(jīng)作出的決定，對(duì)行政機(jī)關(guān)本身也應(yīng)當(dāng)有拘束力。如果行政機(jī)關(guān)為了自己的目的隨意變化，也構(gòu)成行政權(quán)的濫用。
4、不當(dāng)授權(quán)和委托。這是指本應(yīng)該依法由法定行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，因某種利益，如權(quán)錢(qián)交易等，行政機(jī)關(guān)擅自將行政權(quán)力授予其他組織或公民個(gè)人去實(shí)施。即行政機(jī)關(guān)不是從行政管理的實(shí)際需要去授權(quán)或委托，而是運(yùn)用授權(quán)或委托謀取不正當(dāng)?shù)睦�，這也是濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)。
五、監(jiān)督制約
（一）完善行政自由裁量權(quán)方面的立法，對(duì)不夠確定的概念、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、范圍等要進(jìn)一步合理規(guī)范，如對(duì)不確定的法律概念進(jìn)行正確合理的解釋?zhuān)M(jìn)一步明確行政行為相對(duì)人的資格和條件及行政自由裁量時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，防止并克服行政機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)時(shí)隨意擴(kuò)大或縮小解釋、前后不一等。對(duì)自由裁量權(quán)行使的方式進(jìn)行制度化的合理規(guī)范，盡量縮小法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍和幅度，并且盡量使法律法規(guī)的規(guī)定趨于明確化、具體化、科學(xué)化。
（二）完善司法救濟(jì)途徑能否賦予相對(duì)人充分的救濟(jì)權(quán)利，對(duì)糾正行政濫用職權(quán)，保護(hù)相對(duì)人權(quán)利至關(guān)重要。而在層級(jí)監(jiān)督，專(zhuān)職機(jī)關(guān)監(jiān)督，行政復(fù)議監(jiān)督、司法監(jiān)督等眾多監(jiān)督方式下，司法監(jiān)督的重要性不言而喻雖然我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)有關(guān)行政濫用職權(quán)的行政行為也有涉及，但這些規(guī)定的實(shí)施效果并不理想。一是法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，并未準(zhǔn)確界定濫用職權(quán)的概念和常見(jiàn)情形，這讓司法部門(mén)在適用時(shí)感到很為難：二是司法部門(mén)本身也未認(rèn)真對(duì)待此類(lèi)規(guī)定，認(rèn)為不宜去探究行政主體的主觀意志，因而不愿適用此條款。因此，要真正使得法院對(duì)濫用職權(quán)的私法審查權(quán)發(fā)揮作用，行政訴訟立法必須完善對(duì)濫用職權(quán)行為的規(guī)定。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)法律將行政自由裁量權(quán)授予行政主體，是適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)變化迅速，行政權(quán)由過(guò)去的消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變的必然選擇。(www.gymyzhishaji.com)行政執(zhí)法者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自己在接受法律所賦予自身的執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)，也理應(yīng)承擔(dān)起一份責(zé)任，即依法辦事，為民負(fù)責(zé)。行政執(zhí)法者對(duì)待公權(quán)力的態(tài)度將很大程度上決定著公權(quán)力的實(shí)施效果。
對(duì)掌握著權(quán)力的行政主體的教育和管理顯得尤為重要。要加強(qiáng)對(duì)他們的公務(wù)員職業(yè)道德素養(yǎng)之培養(yǎng)，完善公務(wù)員道德素養(yǎng)考核辦法。增強(qiáng)他們的法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”思想，牢固樹(shù)立對(duì)法律的敬畏，慎重對(duì)待權(quán)力的態(tài)度。
只有加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，讓掌控權(quán)力者真正認(rèn)識(shí)到自己在代表國(guó)家和人民行權(quán)，而非權(quán)力的主人時(shí)，那么，權(quán)力的行使效果離法律的預(yù)設(shè)目的就越接近了。
�。ㄋ模┻M(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)規(guī)制的作用，加大對(duì)濫用職權(quán)的懲處力度我國(guó)的政治構(gòu)造中涉及對(duì)行政權(quán)的廣泛監(jiān)督方式。如人大監(jiān)督，政協(xié)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督，新聞媒體等輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督手段。
要充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督渠道的作用，使之成為揭發(fā)濫用職權(quán)行為的有力武器。要保障公民的知情權(quán)和控告權(quán)。新聞媒體要進(jìn)一步發(fā)揮在曝光“濫用職權(quán)行為”中的獨(dú)特作用。要使得各種監(jiān)督手段有效聯(lián)動(dòng)，相互補(bǔ)充，讓行政濫用職權(quán)及時(shí)被揭發(fā)、被糾正。同時(shí)，要實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)濫用職權(quán)行為的責(zé)任追究力度。將濫用職權(quán)的程度與行政執(zhí)法者應(yīng)受處分的力度相掛鉤。要嚴(yán)懲以權(quán)謀私的行為，對(duì)于濫用職權(quán)謀求私利者，給予的處分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所謀求的私利。只有加大對(duì)濫用職權(quán)的追究力度，使得濫用職權(quán)行為必受查，濫用職權(quán)者必受罰，行政執(zhí)法者才不敢去以身試法，不敢濫用職權(quán)，慎重地對(duì)待自由裁量權(quán)。
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