淺談行政濫用職權(quán)的監(jiān)督制約

　　淺談行政濫用職權(quán)的監(jiān)督制約
　　
　　占國華
　　
　　依法行政要求行政主體在行使職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)的過程中做到合法、合理、即不越權(quán)，又不濫用。作為國家賦予權(quán)力的行政機關(guān)和作為人民公仆的執(zhí)法人員在工作中要尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權(quán)威，嚴格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，按照合法行政、合理行政、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求，規(guī)范行政行為，提高行政效率，預(yù)防權(quán)力濫用�，F(xiàn)代社會，行政執(zhí)法中存在濫用職權(quán)，其現(xiàn)象本身十分復(fù)雜。本文對濫用職權(quán)的構(gòu)成要件、危害、產(chǎn)生根源、表現(xiàn)形式進行闡釋，就制約濫用職權(quán)的路徑談點粗淺的看法。
　　
　　一、構(gòu)成要件
　　
　　濫用職權(quán)實際屬于權(quán)力的不正當行使，構(gòu)成行政濫用職權(quán)應(yīng)當具備以下要件：
　　
　　1、行政機關(guān)實施了屬于其權(quán)力范圍內(nèi)的職權(quán)。濫用職權(quán)的行政機關(guān)所實施的權(quán)力，應(yīng)當是自己的權(quán)力。如果行使的權(quán)力不在其范圍內(nèi)，則構(gòu)成超越職權(quán)而非濫用職權(quán)。有實施行為的主題資格是濫用職權(quán)的第一個條件，這是與超越職權(quán)的最大不同之處。
　　
　　2、行政機關(guān)實施了行為，如果行政機關(guān)僅僅存在違反法律規(guī)定的宗旨和目的的意圖，而客觀上并未實施任何行為，也不構(gòu)成濫用職權(quán)，并且這時的行為在形式上應(yīng)當符合行政行為的過程要件，否則，一般應(yīng)分別依據(jù)《行政訴訟法》第54條第1項、第2項、第3項、第4項加以撤銷，而不以濫用職權(quán)論。行政機關(guān)實施了表面上合法的行政行為是構(gòu)成濫用職權(quán)的又一條件。
　　
　　3、行政機關(guān)行使權(quán)力的目的違反了法律法規(guī)賦予其該項權(quán)力的目的，從根本上說，法律法規(guī)賦予行政機關(guān)行政權(quán)的目的，是為了保證其完成行政管理的任務(wù)，為其實施行政管理提供方便和條件。當然，就每一個具體的法律、法規(guī)而言，其目的自然有所不同，但這些不同應(yīng)當是在符合上述根本目的的前提下的個體差異。行政機關(guān)行使權(quán)力就應(yīng)當符合這些目的，真正將權(quán)力用于維護國家利益，維護人民群眾的整體利益，而不能出于行政機關(guān)或其工作人員自己的利益來行使權(quán)力，諸如以權(quán)謀私，刁難、報復(fù)被管理者等，都是不正當行使權(quán)力，因此，濫用職權(quán)必須是故意才能構(gòu)成。
　　
　　總之，行政機關(guān)出于違反法律宗旨的主觀上故意，客觀上實施了符合其職責范圍的權(quán)力，就構(gòu)成了濫用職權(quán)。其本質(zhì)特征是主觀違法，不正當?shù)匦惺箼?quán)力。
　　
　　二、危害性
　　
　　行政濫用職權(quán)嚴重踐踏了社會主義法制原則，增加社會不穩(wěn)定因素，造成人民群眾不信任政府，人民群眾不信任行政機關(guān)及其工作人員，對其行政執(zhí)法行為不支持不理解，導致干群關(guān)系緊張，形成惡性循環(huán)。某些行政機關(guān)或其工作人員在行政濫用職權(quán)的同時，損公肥私，以公謀私，為了局部的或個人的小利益，不惜犧牲國家的、集體的重大利益。行政濫用職權(quán)行為損害了政府形象，侵害了國家和集體的利益。侵害了廣大人民群眾的利益，腐蝕執(zhí)法干部隊伍。倡廉拒腐防變工作，聽任腐敗現(xiàn)象滋長蔓延，執(zhí)政地位就有喪失的危險，黨和國家就有可能直向自我毀滅。
　　
　　反腐倡廉工作雖然取得了明顯成效，但腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的土壤和條件在一些領(lǐng)域依然存在�，F(xiàn)實生活中，確有些領(lǐng)導干部不是從最廣大人民的根本利益出發(fā)，而從個人或小集團的利益出發(fā)，忘記和放棄了實現(xiàn)和維護最廣人民的根本利益和責任。他們盡管在公共場合也講“權(quán)力是人民賦予的”、“要為人民掌好權(quán)用好權(quán)”，但是在思想意識深處認為權(quán)力不過是謀取私利的工具和手段。他們這所以費盡心機謀求官位，千方百計尋求升遷，甚至背離黨的原則，違反黨的紀律，不惜挺而走險，跑官走官，就是要借肋權(quán)力為自己謀取私利。也有的領(lǐng)導干部特權(quán)意識濃厚，公共權(quán)力十分淡漠，認為權(quán)力是自己作貢獻得來的，付出太多收獲太少，通過手中的權(quán)力謀取利益彌補損失是合情合理。他們奉行“有權(quán)不用，過期作廢”的腐朽的官場哲理，認為在位期限間就應(yīng)該利用手中職權(quán)講排場、講享受、聚財斂富。還有些領(lǐng)導干部認為自己手中的權(quán)力不是人民賦予的而是上級給的，權(quán)力的獲得主要取決于領(lǐng)導的賞識，而不是群眾的認可。因此，他們只對上負責而不對下負責，只看領(lǐng)導高興不高興，而不管群眾滿意不滿意，急功近利，置群眾利益于不顧�，F(xiàn)實生活中各種缺失責任、濫用權(quán)力的表現(xiàn)，都是從根本上割裂和顛倒了權(quán)力和責任的關(guān)系，背離了黨的宗旨造成的，同時也是污染了社會風氣，敗壞了黨的政府在人民群眾心目中的形象。得民心者得天下，失民心者失天下。
　　
　　三、產(chǎn)生根源
　　
　　行政濫用職權(quán)產(chǎn)生的根源錯綜復(fù)雜。歸納起來，有以下幾個方面的原因：
　　
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　　我國的立法建設(shè)與有著幾百年的立法歷史的西方國家相比實在太短，在許多領(lǐng)域和方面，仍存在一些法律空白。
　　
　　從方便執(zhí)法和限制權(quán)力濫用的角度講，法律法規(guī)應(yīng)當盡可能縮小自由裁量權(quán)，我國的《刑法》、《民法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》，涉及的處罰標準大部分自由裁量空間都比較大。
　　
　　（二）行政執(zhí)法人員法律知識匱乏、素質(zhì)不高
　　
　　現(xiàn)代社會，行政相對人的法律意識不斷提高，而部分行政執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴重，法律意識淡薄，對日常工作中常用和相繼出臺法律法規(guī)沒有認真學習領(lǐng)會，導致其在執(zhí)行職務(wù)中濫用職權(quán)。
　　
　�。ㄈ�）監(jiān)督制度不到位、政務(wù)不公開
　　
　　目前，我國行政立法中，沒有行之有效的關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的專門法律，而行政執(zhí)法部門行政調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)同歸一個主體，自由裁量過寬，執(zhí)法人員為所欲為，濫用職權(quán)以罰代刑，以權(quán)謀私。再加上有些行政執(zhí)法部門政務(wù)不公開，缺乏公開、公平、公正的競爭和監(jiān)督，這更加容易導致政府官員濫用行政權(quán)力和以權(quán)謀私。
　　
　　（四）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)予以懲處
　　
　　關(guān)于行政濫用職權(quán)的責任《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》以及2002年最高人民法院《關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》中都沒有明確規(guī)定�！吨腥A人民共和國反不正當競爭法》第31條規(guī)定：“監(jiān)督檢查不正當競爭行為的國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。”《中華人民共和國審計法》第49條規(guī)定：“審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分�！绷硗猓�《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國對外貿(mào)易法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國保險法》等等都有類似規(guī)定。很顯然，行政濫用職權(quán)的懲處主要是行政處分，構(gòu)成犯罪時追究其刑事責任。
　　
　　四、表現(xiàn)形式
　　
　　1、為了行政機關(guān)的小集團利益或管理者個人的利益，故意考慮一些不相關(guān)因素或者故意不考慮一些應(yīng)當考慮的因素。在實施行政管理時，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的各種因素來考慮應(yīng)當如何處理，如果為了不正當?shù)膭訖C，故意地“考慮不周”則構(gòu)成濫用職權(quán)。如行政機關(guān)在對違法者實施處罰時，往往對關(guān)系較好的同學、朋友等網(wǎng)開一面，減輕處罰或不處罰，這就是管理者考慮了自己與被處罰者之間的關(guān)系這一在實施處罰中不應(yīng)當考慮的因素而導致的濫用職權(quán)。
　　
　　2、故意遲延和不作為。行政機關(guān)依法負有作為義務(wù)，也明知自己的職權(quán)，為了達到個人目的，往往以“研究研究”、“考慮考慮”等理由搪塞當事人，或者暗示各種條件；在條件沒有滿足的情況下，不履行職責，而在條件滿足后則立即作為，這種情況特別在法律、法規(guī)沒有規(guī)定時限的情況下更為嚴重。
　　
　　3、不一致的解釋和反復(fù)無常。前者指行政機關(guān)在適用法律、法規(guī)、規(guī)章時，對某些規(guī)范不經(jīng)法定程序故意隨意解釋，而這些解釋往往相互矛盾和抵觸，如果將這種不一致的解釋運用于同類的不同案件，就構(gòu)成權(quán)力的濫用；后者是指在事實和其他情況沒有變化的情況下，因為其他因素的影響，行政機關(guān)朝令夕改，經(jīng)常變換自己的主張和決定，以達到非法目的。行政機關(guān)對于法律、法規(guī)等的解釋以及已經(jīng)作出的決定，對行政機關(guān)本身也應(yīng)當有拘束力。如果行政機關(guān)為了自己的目的隨意變化，也構(gòu)成行政權(quán)的濫用。
　　
　　4、不當授權(quán)和委托。這是指本應(yīng)該依法由法定行政機關(guān)行使的職權(quán)，因某種利益，如權(quán)錢交易等，行政機關(guān)擅自將行政權(quán)力授予其他組織或公民個人去實施。即行政機關(guān)不是從行政管理的實際需要去授權(quán)或委托，而是運用授權(quán)或委托謀取不正當?shù)睦�益，這也是濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)。
　　
　　五、監(jiān)督制約
　　
　�。ㄒ唬┩晟菩姓�自由裁量權(quán)方面的立法，對不夠確定的概念、對象、標準、幅度、范圍等要進一步合理規(guī)范，如對不確定的法律概念進行正確合理的解釋，進一步明確行政行為相對人的資格和條件及行政自由裁量時的標準，防止并克服行政機關(guān)適用法律法規(guī)時隨意擴大或縮小解釋、前后不一等。對自由裁量權(quán)行使的方式進行制度化的合理規(guī)范，盡量縮小法律法規(guī)授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的范圍和幅度，并且盡量使法律法規(guī)的規(guī)定趨于明確化、具體化、科學化。
　　
　　（二）完善司法救濟途徑能否賦予相對人充分的救濟權(quán)利，對糾正行政濫用職權(quán)，保護相對人權(quán)利至關(guān)重要。而在層級監(jiān)督，專職機關(guān)監(jiān)督，行政復(fù)議監(jiān)督、司法監(jiān)督等眾多監(jiān)督方式下，司法監(jiān)督的重要性不言而喻雖然我國《行政訴訟法》對有關(guān)行政濫用職權(quán)的行政行為也有涉及，但這些規(guī)定的實施效果并不理想。一是法律規(guī)定過于簡單，并未準確界定濫用職權(quán)的概念和常見情形，這讓司法部門在適用時感到很為難：二是司法部門本身也未認真對待此類規(guī)定，認為不宜去探究行政主體的主觀意志，因而不愿適用此條款。因此，要真正使得法院對濫用職權(quán)的私法審查權(quán)發(fā)揮作用，行政訴訟立法必須完善對濫用職權(quán)行為的規(guī)定。
　　
　�。ㄈ�）加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)法律將行政自由裁量權(quán)授予行政主體，是適應(yīng)當今社會變化迅速，行政權(quán)由過去的消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變的必然選擇。(www.gymyzhishaji.com)行政執(zhí)法者應(yīng)該認識到自己在接受法律所賦予自身的執(zhí)法權(quán)力的同時，也理應(yīng)承擔起一份責任，即依法辦事，為民負責。行政執(zhí)法者對待公權(quán)力的態(tài)度將很大程度上決定著公權(quán)力的實施效果。
　　
　　對掌握著權(quán)力的行政主體的教育和管理顯得尤為重要。要加強對他們的公務(wù)員職業(yè)道德素養(yǎng)之培養(yǎng)，完善公務(wù)員道德素養(yǎng)考核辦法。增強他們的法律意識、服務(wù)意識、責任意識，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”思想，牢固樹立對法律的敬畏，慎重對待權(quán)力的態(tài)度。
　　
　　只有加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，讓掌控權(quán)力者真正認識到自己在代表國家和人民行權(quán)，而非權(quán)力的主人時，那么，權(quán)力的行使效果離法律的預(yù)設(shè)目的就越接近了。
　　
　　（四）進一步發(fā)揮社會規(guī)制的作用，加大對濫用職權(quán)的懲處力度我國的政治構(gòu)造中涉及對行政權(quán)的廣泛監(jiān)督方式。如人大監(jiān)督，政協(xié)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督，新聞媒體等輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督手段。
　　
　　要充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督渠道的作用，使之成為揭發(fā)濫用職權(quán)行為的有力武器。要保障公民的知情權(quán)和控告權(quán)。新聞媒體要進一步發(fā)揮在曝光“濫用職權(quán)行為”中的獨特作用。要使得各種監(jiān)督手段有效聯(lián)動，相互補充，讓行政濫用職權(quán)及時被揭發(fā)、被糾正。同時，要實行嚴格的責任追究制度，加強對濫用職權(quán)行為的責任追究力度。將濫用職權(quán)的程度與行政執(zhí)法者應(yīng)受處分的力度相掛鉤。要嚴懲以權(quán)謀私的行為，對于濫用職權(quán)謀求私利者，給予的處分要遠遠大于其所謀求的私利。只有加大對濫用職權(quán)的追究力度，使得濫用職權(quán)行為必受查，濫用職權(quán)者必受罰，行政執(zhí)法者才不敢去以身試法，不敢濫用職權(quán)，慎重地對待自由裁量權(quán)。

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