淺析行政調(diào)解法律適用存在的問題及對(duì)策

　　淺析行政調(diào)解法律適用存在的問題及對(duì)策
　　
　　桑志祥
　　
　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型時(shí)期利益主體日趨多元化，矛盾糾紛呈幾何級(jí)倍數(shù)增長(zhǎng)，有人指出：“面對(duì)多元化的糾紛類型，一個(gè)重要的途徑和必由之路就是合理利用多種權(quán)力資源，特別是廣大行政機(jī)關(guān)的糾紛解決功能，以克服大規(guī)模秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)顧此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決的效率和效益。”將行政調(diào)解納入到“大調(diào)解”機(jī)制中，以形成多渠道的糾紛解決方式，是積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之義。行政調(diào)解以其快捷、低廉地實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)�，彌補(bǔ)訴訟制度的不足，強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念等價(jià)值內(nèi)涵，越來越多地為社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。但目前有關(guān)行政調(diào)解的法律適用缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，導(dǎo)致行政調(diào)解成為進(jìn)一步推動(dòng)“大調(diào)解”體系全面、有序發(fā)展的“短板”，亟待解決。
　　
　�。ㄒ唬┬姓�調(diào)解缺乏程序保障
　　
　　英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德指出：“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)、不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人忍受�！保�1）因此，一切權(quán)力的行使必須具備法定程序，行政調(diào)解作為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織的職權(quán)表現(xiàn)之一，其行使調(diào)解職權(quán)時(shí)必須有一定的程序保障，只有存在程序公正的前提，實(shí)體正義才能得以充分、有效實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)范基本上未涉及調(diào)解程序，比如，當(dāng)事人如何申請(qǐng)調(diào)解、行政機(jī)關(guān)怎樣受理調(diào)解申請(qǐng)、調(diào)解時(shí)限是多少等等，均未作相應(yīng)規(guī)定。如此，對(duì)行政主體來說，調(diào)解缺乏程序規(guī)制，容易滋生行政權(quán)力的濫用，服務(wù)型政府的理念難以塑造。對(duì)于當(dāng)事人而言，調(diào)解程序缺失意味著其對(duì)糾紛處理過程缺乏可期待性，極易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的公正性產(chǎn)生懷疑，從影響調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行率，既不利于糾紛的徹底解決，又浪費(fèi)稀缺的行政資源。
　　
　�。ǘ�）行政調(diào)解生效時(shí)間不明
　　
　　行政調(diào)解生效與否關(guān)系著行政主體的調(diào)解職能是否履行完畢，關(guān)乎著當(dāng)事人的矛盾糾紛能否得以解決。2009年7月24日，最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議……經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)�！痹撘�(guī)范性文件雖然規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力，但此處的“雙方當(dāng)事人簽字或蓋章”是在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章，還是在行政主體制作調(diào)解書送達(dá)后簽名或蓋章并不明確，而實(shí)際操作中，不同的地方或不同的行政主體有不同的做法，即有的要求行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后必須制作調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人后才能生效，有的只要求當(dāng)事人在調(diào)解筆錄上簽字或蓋章，并經(jīng)調(diào)解人員簽字審核后即生效，而有的則根據(jù)不同的情況分上述兩種處理。行政調(diào)解生效時(shí)間的不明，既不利于糾紛的快速解決，亦增加了法院對(duì)行政調(diào)解司法確認(rèn)的工作量。
　　
　�。ㄈ�）行政調(diào)解救濟(jì)機(jī)制缺失
　　
　　法彥有云：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，否則紙面上的權(quán)利將成為一張“空頭支票”，無從兌現(xiàn)。目前對(duì)于當(dāng)事人以行政調(diào)解協(xié)議違法自愿、平等、合法、公平等以何種形式請(qǐng)求司法救濟(jì)，《若干意見》第二十條規(guī)定了向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)確認(rèn)其效力、請(qǐng)求變更、撤銷行政調(diào)解協(xié)議等形式。對(duì)行政調(diào)解的司法確認(rèn)《若干意見》第二十一條至第二十五條有比較明確、具體的規(guī)定，但對(duì)于當(dāng)事人請(qǐng)求變更、撤銷行政調(diào)解協(xié)議作何處理？包括《若干意見》在內(nèi)的其他司法規(guī)范性文件、司法解釋、行政法規(guī)、法律均沒有作相應(yīng)的規(guī)定，法院在司法實(shí)踐中處理類似問題遇到法律障礙，不利于當(dāng)事人的權(quán)利得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。
　　
　　針對(duì)行政調(diào)解法律適用存在的上述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以解決：
　　
　　1、強(qiáng)化行政調(diào)解的程序保障
　　
　　“調(diào)解雖然靈活，但也要有一定程序，如果沒有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。”（2）相對(duì)于實(shí)體活動(dòng)而言，程序是輔助性的，但決不能低估行政調(diào)解程序的意義，因?yàn)椤叭绻�其（行政�?shí)體活動(dòng)——筆者注）沒有有效程序的保障，最好的實(shí)體權(quán)利也沒有什么意義。”對(duì)于如何強(qiáng)化行政調(diào)解的程序保障，筆者認(rèn)為可以借鑒2008年7月11日由公安部通過的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第八章的規(guī)定，即明確規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)行政調(diào)解的期間、調(diào)解的基本原則、調(diào)解時(shí)限、當(dāng)事人在調(diào)解過程中的具體權(quán)利與義務(wù)、調(diào)解協(xié)議涵括的內(nèi)容及調(diào)解不成時(shí)的處理方式等等。
　　
　　2、明確行政調(diào)解的生效時(shí)間
　　
　　《民事訴訟法》第八十九條、第九十條及《人民調(diào)解法》第二十八條、第二十九條、第三十條均規(guī)定調(diào)解協(xié)議生效時(shí)間以制作調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人簽收為原則，以當(dāng)事人在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章為例外，對(duì)此筆者認(rèn)為，對(duì)于行政調(diào)解的生效時(shí)間可以參照前述規(guī)定，明確各行政主體在自己職權(quán)范圍內(nèi)哪些糾紛的調(diào)解不需要制作調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人，而只需雙方在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章即生效，(www.gymyzhishaji.com)即對(duì)于能夠及時(shí)履行、當(dāng)事人要求無需制作調(diào)解書及其他不需要制作調(diào)解書的情形，只需雙方當(dāng)事人、主持調(diào)解人員、記錄人員在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章后即具有法律效力，除此之外的均應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人簽收才具有法律效力。
　　
　　3、指明行政調(diào)解的救濟(jì)機(jī)制
　　
　　前述提及，對(duì)行政調(diào)解的司法確認(rèn)已經(jīng)有較為明確、具體的規(guī)定，但對(duì)如何處理當(dāng)事人請(qǐng)求變更或撤銷行政調(diào)解仍存在法律障礙。對(duì)于這個(gè)問題筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法學(xué)理論或借鑒其他法院的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解決。根據(jù)法學(xué)的基本原理，當(dāng)法官審理案件，查明事實(shí)后，找不到任何法律規(guī)則，現(xiàn)行法律對(duì)案件沒有規(guī)定時(shí)，就需要進(jìn)行法律漏洞的補(bǔ)充。法律漏洞補(bǔ)充的方法中有一種“參照適用法”，所謂的“參照適用”又稱“類似案件相同處理”，是指法官受理的案件在法律上未有規(guī)定，在不得拒絕裁判的情況下，采用類似案件的法律規(guī)則裁判案件。行政調(diào)解與人民調(diào)解具有諸多相似之處，據(jù)此可以參照人民調(diào)解的有關(guān)規(guī)定對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行處理。最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第六條規(guī)定：“下列調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人一方有權(quán)請(qǐng)求人民法院變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立調(diào)解協(xié)議時(shí)顯失公平的�！薄耙环揭云墼p、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的調(diào)解協(xié)議，受損害方有權(quán)請(qǐng)求人民法院變更或者撤銷。”此外，司法實(shí)踐中有一些地方法院就是參照《若干規(guī)定》來處理行政調(diào)解協(xié)議的變更或撤銷的，如，2011年2月16日，廣東省高級(jí)人民法院《關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的指導(dǎo)意見》第十九條第二款規(guī)定“當(dāng)事人向人民法院起訴請(qǐng)求變更、撤銷非訴訟調(diào)解協(xié)議，按照《若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定處理�！�

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