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論行政權(quán)檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)與理論依據(jù)
論行政權(quán)檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)與理論依據(jù)
張彬
我國行政權(quán)的監(jiān)督模式具有多元化特點(diǎn)。近年來，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在原有行政訴訟監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督等工作進(jìn)行了實(shí)踐探索，政治效果和社會(huì)效果良好。探究行政權(quán)檢察監(jiān)督模式背后的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和法理基礎(chǔ)，日益成為研究的熱點(diǎn)，也是引導(dǎo)實(shí)踐的迫切需求。世界主要國家均從意識(shí)形態(tài)、法律傳統(tǒng)、政治體制等國情出發(fā)，選擇行政權(quán)控權(quán)或者監(jiān)督模式，我國也應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法，尊重歷史傳統(tǒng)，合理借鑒國外監(jiān)督模式，構(gòu)建具有中國特色的行政權(quán)監(jiān)督模式。筆者認(rèn)為，我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，探索由檢察機(jī)關(guān)代表人大機(jī)關(guān)履行對(duì)行政權(quán)常態(tài)化的法律監(jiān)督，進(jìn)而完善現(xiàn)有的行政權(quán)監(jiān)督體系具有現(xiàn)實(shí)和理論依據(jù)。
一、行政權(quán)檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
我國現(xiàn)有行政權(quán)監(jiān)督模式表現(xiàn)為主體多元、內(nèi)外結(jié)合、力量分散、措施多樣的監(jiān)督體系，但各種監(jiān)督方式不同程度存在自身難以克服的不足，客觀上存在監(jiān)督的真空地帶，不乏行政權(quán)脫管現(xiàn)象。以下將對(duì)主要的監(jiān)督方式進(jìn)行梳理與評(píng)析，從而自然凸顯行政權(quán)檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
第一，人大監(jiān)督。我國權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也是各種國家權(quán)力的來源。權(quán)力機(jī)關(guān)直接實(shí)行監(jiān)督雖然有法律依據(jù)，但并非理想路徑。從客觀上看，人大監(jiān)督由于受到工作方式、人員力量、專業(yè)化等因素制約，遠(yuǎn)達(dá)不到監(jiān)督的深度、廣度和專業(yè)化，難以完成對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的常態(tài)化監(jiān)督。
第二，黨委監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督是我們必須始終堅(jiān)持的原則，但是，其主要體現(xiàn)在政治、思想、組織這三個(gè)方面，缺乏以制度規(guī)范權(quán)力的機(jī)制，需要有專門機(jī)關(guān)肩負(fù)具體的職責(zé)，而依據(jù)憲法推進(jìn)制度化的監(jiān)督也是法治建設(shè)的必然選擇。
第三，審判監(jiān)督。由于體制和歷史原因以及現(xiàn)實(shí)狀況來看，行政訴訟還難以達(dá)到良好的監(jiān)督效果。審判權(quán)監(jiān)督表現(xiàn)為被動(dòng)性、事后性的個(gè)案監(jiān)督，無法對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益全面保護(hù)。例如，對(duì)沒有直接行政相對(duì)人的違法行政則無法納入監(jiān)督程序。
第四，行政監(jiān)察。行政監(jiān)察屬于行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督。所謂“自己不能當(dāng)自己的法官”，行政監(jiān)察雖然發(fā)揮了十分重要的監(jiān)督作用但缺乏法治精神，而且，監(jiān)督往往是通過行政相對(duì)人提出復(fù)議等具體訴求引發(fā)程序，屬于從微觀對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。
第五，社會(huì)監(jiān)督。例如新聞媒體監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等，不足之處在于缺乏制度規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊，難以有效控制，甚至可能出現(xiàn)輿論強(qiáng)制行政的現(xiàn)象。
第六，群眾監(jiān)督。我國憲法賦予公民批評(píng)、控告、申訴、檢舉等權(quán)利。但是，群眾對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，屬于低層次、無序化監(jiān)督，一定程度上存在利己傾向。最大的弊端在于請(qǐng)求監(jiān)督而達(dá)不到預(yù)期，往往容易形成上訪，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。
通過考察現(xiàn)有監(jiān)督方式，不難看出重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督缺位，侵害國家利益、社會(huì)公共利益的違法行政仍然難以得到有效監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)迫切需要一種權(quán)力彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)督方式的不足，而行政權(quán)的檢察監(jiān)督則完全能夠擔(dān)當(dāng)重任，并且具有深刻的理論依據(jù)。
二、行政權(quán)檢察監(jiān)督的理論依據(jù)
行政權(quán)的檢察監(jiān)督，源于法律監(jiān)督理論，承繼歷史法律傳統(tǒng)，符合政體與憲法定位，具備自身特點(diǎn)優(yōu)勢。以下具體分析其理論依據(jù)。
首先，從法律監(jiān)督理論的形成與發(fā)展來看，行政權(quán)的檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督理論的理性發(fā)展。
與西方“三權(quán)分立”模式相區(qū)別，以前蘇聯(lián)為典型代表包括我國在內(nèi)的社會(huì)主義國家的權(quán)力監(jiān)督模式自成一體。建立起專門機(jī)關(guān)進(jìn)行國家機(jī)關(guān)權(quán)力行為的法律監(jiān)督，是基于列寧的法律監(jiān)督理論。1921年，列寧提出建立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)，它有別于西方隸屬于司法或行政系統(tǒng)的檢察公訴機(jī)關(guān)而權(quán)力更為廣泛，不但承擔(dān)公訴職能，更為重要的是承擔(dān)法律監(jiān)督職能。前蘇聯(lián)建立在不同主權(quán)國家聯(lián)合的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)權(quán)力體系的設(shè)計(jì)獨(dú)立于全國政府而為統(tǒng)一體系，它“促使全共和國、全聯(lián)邦真正統(tǒng)一地實(shí)行法制”。這一制度后成為社會(huì)主義國家包括新中國實(shí)行法律監(jiān)督建制的重要淵源。新時(shí)期，發(fā)展行政權(quán)的檢察監(jiān)督制度一定程度上是法律監(jiān)督理論的理性發(fā)展。
其次，從我國御史監(jiān)察制度的法律傳統(tǒng)來看，行政權(quán)的檢察監(jiān)督符合我國的政治法律傳統(tǒng)。
行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，需要與其政治法律傳統(tǒng)相契合。設(shè)置專門的監(jiān)督權(quán)并不是國外法治模式的獨(dú)創(chuàng)，中國古代就設(shè)立了專門的御史監(jiān)察機(jī)關(guān)，受命于皇權(quán)而糾察百官。孫中山在設(shè)計(jì)國家形態(tài)時(shí)，也提出并專設(shè)了“監(jiān)察權(quán)”。對(duì)行政權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督符合中國的法律文化傳統(tǒng)。設(shè)立檢察權(quán)作為專門監(jiān)督權(quán)，是我國政治體制中的歷史特色。
再次，從我國的政治體制和權(quán)力架構(gòu)來看，行政權(quán)的檢察監(jiān)督符合我國政體和憲法定位。
我國的政體是人民代表大會(huì)制度，全國人大作為全權(quán)機(jī)關(guān)，保留了立法權(quán)，由其產(chǎn)生各國家機(jī)關(guān)，對(duì)其負(fù)責(zé)。其中，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)處于同一層級(jí)，在位階上能夠?qū)π姓䴔?quán)產(chǎn)生制約與平衡作用，而且人大體制下“一府兩院”本身就涵蓋了相互間的分工制約關(guān)系，就要擔(dān)負(fù)職責(zé)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督。學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)屬性是一種司法權(quán)，這是把檢察機(jī)關(guān)所肩負(fù)的公訴權(quán)當(dāng)成是檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，實(shí)則不然。根據(jù)辯證唯物主義哲學(xué)理論，事物的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由事物主要矛盾的主要方面決定。檢察權(quán)的屬性也應(yīng)當(dāng)由其主要矛盾的主要方面決定。就憲法的定位來判斷，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性是決定檢察權(quán)性質(zhì)的主要方面。公訴權(quán)雖在社會(huì)上具有認(rèn)可度，但只是行使法律監(jiān)督權(quán)的手段。公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是手段與目的、子集與母集的關(guān)系，不能以偏概全�，F(xiàn)有檢察院組織法對(duì)檢察權(quán)作了限制性立法，究其原因應(yīng)該有避嫌“一般監(jiān)督”之考慮。前蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”模式顯然是過于寬泛，我國當(dāng)然不能實(shí)行所謂“一般監(jiān)督”。但我們不能因噎廢食，應(yīng)當(dāng)在理性研究基礎(chǔ)上，在黨委和人大的領(lǐng)導(dǎo)下，合理發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的正能量，對(duì)依法行政的規(guī)范運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。
最后，從檢察權(quán)自身的特點(diǎn)來看，行政權(quán)的檢察監(jiān)督具有自身的優(yōu)勢和不可替代性。
行政權(quán)的檢察監(jiān)督，能夠適應(yīng)行政權(quán)在調(diào)整社會(huì)生活過程中，形態(tài)日益多元化、內(nèi)容日益專業(yè)化的發(fā)展趨勢。監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是國家權(quán)力，也需要依據(jù)法律規(guī)定的授權(quán)范圍行使，這就要求相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)起碼在法理邏輯上，具有“覆蓋”行政權(quán)動(dòng)態(tài)運(yùn)行全過程的可能。(www.gymyzhishaji.com)從憲法和檢察院組織法的規(guī)定來看，檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，和行政權(quán)處于同一位階，意味著其職權(quán)范圍在邏輯上具有統(tǒng)一性。檢察院組織法第四條規(guī)定：人民檢察院通過行使檢察權(quán)，履行打擊違法行為、維護(hù)統(tǒng)一法制和社會(huì)秩序、保護(hù)公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由、保障國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，以及實(shí)施法治教育等各項(xiàng)職能，廣泛覆蓋了法治實(shí)施的全過程。檢察權(quán)自身的特點(diǎn)相比其他權(quán)力更能適應(yīng)行政權(quán)運(yùn)行多變性的特征。因此，在法理邏輯上，即使沒有制度的具體變遷，檢察權(quán)也具有對(duì)不同形態(tài)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的授權(quán)依據(jù)。
另外，必須著重強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：行政權(quán)的檢察監(jiān)督具有謙抑性、程序性、超然性特質(zhì)，不會(huì)將行政權(quán)“捆綁”起來，監(jiān)督不會(huì)“越位”。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政權(quán)的擴(kuò)張是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展推動(dòng)民主法治國家運(yùn)行形態(tài)發(fā)展的結(jié)果。因此，在選擇監(jiān)督模式的時(shí)候，還必須要考慮相關(guān)監(jiān)督權(quán)本身的運(yùn)作機(jī)制。從這個(gè)角度來講，檢察權(quán)具有謙抑性、超然性，法律監(jiān)督的效果主要體現(xiàn)在程序上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不具有終局性的法律后果，僅僅是一種程序性的監(jiān)督。這種程序性的監(jiān)督機(jī)制，并沒有真正地干涉行政權(quán)行使的獨(dú)立性，更不是用檢察權(quán)“代替”行政權(quán)�？梢�，檢察監(jiān)督是一種中立的監(jiān)督機(jī)制。
綜上，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有一套比較完善的運(yùn)行機(jī)制，能夠肩負(fù)歷史使命，行政權(quán)的檢察監(jiān)督是符合我國國情的行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制。
結(jié) 語
行政權(quán)的檢察監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)與理論依據(jù)。行政權(quán)的檢察監(jiān)督是承繼中國歷史傳統(tǒng)文化，延續(xù)社會(huì)主義監(jiān)督理論，遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)憲法定位，在人大政體之下，發(fā)揮檢察職能，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)代表人大常態(tài)化監(jiān)督行政權(quán)的制度創(chuàng)新，是完善現(xiàn)有的行政權(quán)監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)我國依法行政的社會(huì)主義法治目標(biāo)的新路徑。
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