論高校學生管理之法治化

陳朝暉*
（ 浙江萬里學院 法學院 浙江 寧波 315100）

【中文摘要】學生管理，是影響高等學校辦學質(zhì)量，制約高等教育發(fā)展最為重要的因素。 “法治”是高校學生管理的必由之路。遺憾的是，這一問題目前在理論界尚屬一片空白，更莫論在實踐中的貫徹。本文試在論證這一命題的必要性和緊迫性的的基礎上，進一步闡述高校學生管理法治化的內(nèi)涵和目標，并探索一條現(xiàn)實的實現(xiàn)途徑。

關鍵詞：高校學生管理　法治　法制

高校學生管理工作對大學生的成長和個人發(fā)展至關重要，然而反觀我國高校目前的學生管理現(xiàn)狀，實在不容樂觀。其中突出存在的問題有：少數(shù)管理者壟斷一切管理事務，學生無權參與管理，或雖有此項權利但因無可靠的保障而流于形式；對學生行為的評價無一定的標準，或雖有一定的標準，但對管理者而言只是一種工具；學生管理的主體、權限不明；學生與學校工作人員的權利義務不清，學生的權利和自由得不到應有的保障；對學生管理工作的程序性規(guī)定欠缺；學生的權利遭到損害時得不到有效救濟等。這些都是高校學生管理“人治”狀態(tài)的突出特點和必然結果。故此我們必須調(diào)整業(yè)已嚴重滯后的高校管理學生工作的管理思想、管理活動和管理模式，以適應時代的要求。

　　一、高校學生管理法治化之必要性和緊迫性
我國高校學生管理的“人治”狀態(tài)，有著其深刻的社會歷史原因。然而世易時移，“法治”已成為目前高校學生管理工作現(xiàn)實且迫切的要求。
首先，學生與校方的關系發(fā)生了變化，步入由身份到契約的轉(zhuǎn)軌時期。主體之間的社會關系可分為兩類，一類是縱向的服從與被服從的關系，另一類是橫向的平等主體間的自由合意的關系，即契約關系。[1]經(jīng)濟基礎決定上層建筑，從經(jīng)濟的角度入手，這一變化便豁然開朗：過去我國高等學校運行的經(jīng)費來自于國家拔款，高校管理者的管理權是行政權力的一部分。雖然從宏觀上講，國家行政權來自人民的公意，但特定到學生與學校的這一具體關系，則是一種縱向的服從與被服從的關系。但自1997年以后，普通高校全部實行并軌招生，學生自費就學，自主擇業(yè)，學校收取費用，提供服務，學生與學校之間的關系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關系。管理者的管理活動不再是依據(jù)其作為管理者的身份，而是依據(jù)契約----與學生達成的契約以及學生之間達成的契約，這二者之間時有交叉。由此高校學生管理工作中學校更多的是以民事主體的身份出現(xiàn)的，當然也不排除其出于社會公益之目的而為公法授權之行為，比如依據(jù)《教育法》對學生學籍進行管理、依據(jù)《學位管理條例》授予學生學位以及依據(jù)原國家教委《普通高等學校學生管理規(guī)定》行使相應的行政管理權，但其管理活動需納入“法治”的軌道是毋庸置疑的。
其次，高校學生管理法治化是依法治國的重要組成部分。全面的依法治國應當將社會中各種關系納入“法治”的范圍，由“人治單元”組成的“法治社會”是不可想象的。同時法治社會也必然對其構成因子產(chǎn)生此種客觀要求，此二者存在互動關系。
同時, 學生權利意識的覺醒、現(xiàn)代教育價值的確立、社會發(fā)展進程的加快帶動思想更新的速度都對高校學生管理實現(xiàn)法治化提出客觀要求。此外，高校學生管理法治化也是學生管理正規(guī)化、規(guī)范化，以及高校減員增效、遏制腐敗的客觀需要。

二、法治的內(nèi)涵及目標。
要正確地解析“法治”這一概念，首先要澄清兩種模糊認識。
其一“法治”不同于“法制”。法治一向在英文中為　Rule　of　law　或　Legality，俄文為　тослодство　эаконноств。而法制在英文中為　Legal　System，俄文為　правовая　система，其他語言也大都有相應的稱謂，二者之間不能通用。［2］從本身的含義來說，“法治”是指嚴格遵法、守法，依法辦事的原則，[3]而法制是指一定范圍內(nèi)的法律制度或法律上層建筑系統(tǒng)，法治是運用法律及其制度為基本手段和方法來治理，是法制的功能要求和動態(tài)過程，是包括法制在內(nèi)的更大的系統(tǒng)。[4]
其二“法治”是指“依法”管理，即將法作為學生管理的最高權威，沒有任何個人或利益集團可以凌駕于法之上。而不是“以法管理”，不能將此僅僅作為學生管理的一種工具和手段，否則就會陷入法律工具主義的誤區(qū)。
實現(xiàn)學生管理的法治化，單純仰仗完備的法制是不夠的，而且要建立一個學生管理法治系統(tǒng)。這個系統(tǒng)應包括：
（一）、法治的主體系統(tǒng)－－民主系統(tǒng)，即校園內(nèi)以民主形式組建的對學生管理工作具有決定性影響的組織。
（二）、法治的思想觀念系統(tǒng)－－它是學生管理工作的主導系統(tǒng)。
（三）、法治的教育系統(tǒng)－－包括對管理人員的法治觀念的培訓以及對學生的法律教育系統(tǒng)。
（四）、法制系統(tǒng)－－包括調(diào)整學生管理活動的由國家制定的法律、法規(guī)以及學校自行制定的規(guī)章制度系統(tǒng)。
（五）、法治的輔助系統(tǒng)－－包括學校的學生處、保衛(wèi)處以及校園文化心理、倫理道德等系統(tǒng)。
（六）、法治的信息反饋系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)－－前者包括國家和學校相關部門的內(nèi)部反饋系統(tǒng)以及�？�、廣播站等外部反饋系統(tǒng)。后者包括國家、政府的監(jiān)督、校長、黨委的領導監(jiān)督、學生代表大會的監(jiān)督以及民間社團、校內(nèi)傳媒等社會監(jiān)督，還有來自學生的直接監(jiān)督。二者時常是你中有我、我中有你。
法治的大系統(tǒng)不能因整體性而否定各子系統(tǒng)的獨立性，而子系統(tǒng)也不能因為相對獨立性而否定大系統(tǒng)的整體統(tǒng)一性。我們且用Xi(X1,X2.....Xn)表示幾個子系統(tǒng)獨立狀態(tài)時所具有的屬性的數(shù)目，用C表示大系統(tǒng)構成后，所具有的新屬性的數(shù)目，用S表示系統(tǒng)全體屬性數(shù)目。則也可用公式表示為：
S= +Ｃ　　當Ｃ≥０
顯然Ｓ≥
這是系統(tǒng)工程中“整體大于部分之和”的著名原理，但是“大于”是有條件的，如果子系統(tǒng)之間的矛盾性大于協(xié)調(diào)性，負向作用大于正向作用，內(nèi)耗過大，整體也可能小于部分之和。所以完整的方程表述為：
Ｓ＝ ＝〔Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ〕≠Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ

因此，在高校學生管理的法治大系統(tǒng)中，必須注意整個系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)平衡，擴大總體功能，防止矛盾內(nèi)耗，避免減弱總體功能。[5]

三、高校學生管理法治化的實現(xiàn)
實現(xiàn)高校學生管理之法治化，必須逐一建立學生管理法治所包含各個子系統(tǒng)并使之統(tǒng)一為一個大系統(tǒng)。　
（一）、主體系統(tǒng)
近代意義上的法治，是以民主政治為前提的。[6]民主意味著要承認學生有管理學校的權利。比如法國高等教育方向指導法規(guī)定，大學設思考、建議、決策機構——大學委員會，其中學生的比例最高可達教授、講師、助理講師人數(shù)的總和。[7]英國的大學最高權力機構協(xié)議會（Council）和管理經(jīng)營機構（Senate）均吸收學生代表參加。[8]德國大學的學院（系）會議亦有學生代表，該會議擁有選舉學院院長（系主任）的權利。[9]在我國的深圳高級中學，組成了完全由學生組成的仲裁庭，可作出仲裁決議書要求校方作出或不作出某種行為以及修改學校的管理制度。仲裁庭的裁決校方必須執(zhí)行。 [10]而在我國的高等學校，雖然有學生代表大會等民主機構，但我國現(xiàn)行法律并未確認其職權，而在實踐中這些組織也是形同虛設。在法治主體系統(tǒng)的建設上，國外的經(jīng)驗是值得借鑒的。而深圳高級中學的成

功實踐，更令我們沒有理由懷疑大學生的管理能力。
（二）、思想觀念系統(tǒng)。
此系統(tǒng)可劃分為兩部分：管理者的思想觀念系統(tǒng)和學生的思想觀念系統(tǒng)。管理者不僅在前者中起著決定作用，而且也主導著后一系統(tǒng)，因為管理者向?qū)W生灌輸?shù)乃枷雽⒃诟�本上決定著后一系統(tǒng)的內(nèi)容。目前高校管理者存在四大心魔：封建等級特權思想，官本位思想、法律工具主義思想以及性惡論思想。這些剝削階級的腐朽思想的存在極大地阻礙了法治的進程。因此清理管理者的錯誤思想及頑固不化的管理人員勢在必行。學生的思想觀念系統(tǒng)也不是沒有問題，突出表現(xiàn)在順民或說奴性思想嚴重。但其誘因卻是法治主體系統(tǒng)及管理者的思想觀念系統(tǒng)的缺憾。如解決了上述兩個問題，這個問題自然就水到渠成。
（三）、法治的教育系統(tǒng)。
目前我國高校大多都強化對學生進行遵紀守法和校規(guī)校紀的教育。但這種教育卻是片面強調(diào)學生的義務而絕口不提其享有的權利，這本身就與法治的要求背道而馳，何況此種教育只是針對學生而使得管理者法治觀念淡薄。因此必須改革現(xiàn)存的法治教育。在法律基礎課上，不能單純講我國法律保障的人權多么真實多么廣泛，而要強調(diào)學生作為一個公民享有哪些具體的權利；不要單純講學生不應當為某種行為，同時也要講學生享有哪些自由；在德育課上，要在申明學生義務的同時，告知其權利。同時，學校制定、增刪校規(guī)，應向全校師生公告，其形式應保證管理人員和學生盡皆知曉，同時作出必要的解釋。而對管理者的培訓更要加強，使其樹立正確的法治觀念。
（四）、法制系統(tǒng)。
該系統(tǒng)分為兩部分：第一部分為普遍適用的法，包括《憲法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》以及《普通高等學校學生管理規(guī)定》等。就這一部分而言，我國的立法在形式上較為完備，但缺乏可操作性，并且保留了較多的“人治”色彩�！陡叩冉逃�法》作為針對高等教育的特別法竟然未對高校必須依法對學生進行管理以及學生和校方的權利、義務，糾紛的解決等內(nèi)容加以全面規(guī)定，不能不說是一大缺憾。而在這方面國外的立法遠遠走在我們前面：比如在英國，教育管理體制、學生、教師、家長的權利與義務等都有相應的法律規(guī)定。[11]法國高等教育法明確規(guī)定了大學校長必須依法管理學校。[12]同時法國的教育司法制度相當健全，學生、學生家長和學校的糾紛可以通過教育系統(tǒng)內(nèi)部的司法制度或教育系統(tǒng)外部的行政訴訟制度來解決。[13]美國的聯(lián)邦教育法有很多關于學生福利的內(nèi)容。[14]俄羅斯聯(lián)邦教育法第五章中，首先規(guī)定“學生有權參與教育機構的管理”。[15]印度大學法規(guī)定大學內(nèi)部各權力機構以及大學的實際首腦副校長，必須在法律賦予它（他）們的權力范圍內(nèi)履行職責。[16]同時外國教育法將一般視為校內(nèi)管理的違紀行為，均在法律中明確規(guī)定相應的責任，并納入法定的程序進行處罰。[17]這些國外教育立法均可擇其善者而從之。
第二部分為針對某一特定高校的內(nèi)部管理之“法”。在英國，它也是以“法”的形式存在的。凡得到皇家特許成為“自治大學”的學校都可以制定專門的大學法。[18]但高等教育法人團體制定的管理章程需經(jīng)過務大臣批準。[19]如《牛津大學法》、《倫敦大學法》等。[20]在印度大學內(nèi)部管理多由各大學自定大學法予以規(guī)范。[21]
在我國，尚沒有規(guī)范某一大學內(nèi)部管理的大學法。原國家教委高校學生司1990年發(fā)布的《關于〈普通高等學校學生管理規(guī)定〉有關條文的說明》中指出：《普通高等學校學生管理規(guī)定》是高等學校學生管理的行政法現(xiàn)，不能也不可能規(guī)定得太具體，各地區(qū)高教部門和各高等學�？稍诖恕兑�(guī)定》的原則下制定實施細則。由此各高校自行制定校規(guī)，雖無“法”之名，卻實則“法”也，因其具備了法的本質(zhì)特征。它與法律都是具有強制性的行為規(guī)則，只不過強制效力和作用范圍不同而已。目前我國各高校雖普遍有成文校規(guī)，但其立法主體、立法程序的合法性，立法技術的科學性等都值得懷疑，有很多規(guī)定只是新官上任三把火和管理人員大腦一時發(fā)熱的產(chǎn)物，尤其是校規(guī)的制定者只是少數(shù)管理者，不經(jīng)民主程序，不舉行聽證，也不經(jīng)國家機關批準，這部分管理者難免要肆意擴張自己的權力而踐踏學生的權利，甚至公然對抗憲法和法律。比如某高校校規(guī)規(guī)定對參與打架斗毆者一律予以處分，這顯然剝奪了《刑法》確認的公民的正當防衛(wèi)權。再如某些高校“學生不許經(jīng)商”的規(guī)定，妨礙了學生創(chuàng)業(yè)的正常發(fā)展，也與國家鼓勵學生創(chuàng)業(yè)的政策相悖。 [22]
綜上所述，目前我國高校學生管理的法制系統(tǒng)極不健全，因此必須加強這方面的法制建設。我國目前制定大學法的條件尚不成熟，可有步驟、分層次的在現(xiàn)行立法和現(xiàn)實情況基礎上完善法制系統(tǒng)。對具有普遍性、業(yè)已成熟的問題，可以補充在《高等教育法》中。比如學生管理必須依法而治的原則，學生的權利及與校方糾紛的解決等，這些都是高等教育法本應具備的內(nèi)容。對于尚有待探討的問題，可由高校間的聯(lián)合組織制定校規(guī)范文，由各高校根據(jù)本學校的具體情況適當增刪。但校規(guī)的制定、審批程序和權限必須以法律的形式加以規(guī)定。
（五）、法治的輔助系統(tǒng)
這一系統(tǒng)建設要求：學校的學生處、保衛(wèi)處等職能部門必須秉承權力法定、公開透明等法治的基本原則，嚴格依法行使職權、履行職責，保障學生的權利得以現(xiàn)實的實現(xiàn)。學校也應采用多種形式，盡一切可能營造校園的法治氛圍，使法治深入人心。
（六）、法治的信息反饋系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)
以上兩個系統(tǒng)各司其職，卻不可避免地發(fā)生重合。該系統(tǒng)的建設要求：國家、政府既要調(diào)查法實施的情況，又要對違法行為進行查處和糾正；校長、黨委要設立信箱和接待日，傾聽學生的意見，解答學生的疑問，及時糾正基層管理者的違法行為；學校職能部門要向?qū)W代會匯報工作，接受學代會的質(zhì)詢；校內(nèi)傳媒要客觀、公正的報道和評述校內(nèi)發(fā)生的事件；學生社團可以就某一事件發(fā)起聯(lián)合情愿或組織其他活動表明態(tài)度；學生、學生團體及其代表對學校管理工作的建議和批評應當有正當渠道并確認為正當行為而不應受到非法追究。

高校學生管理之法治化，是針對我國傳統(tǒng)高校長久以來存在的“人治”傳統(tǒng)而提出的。本文作者必須表明的態(tài)度是：實現(xiàn)法治化的目標是將高校學生管理納入法治軌道實行嚴格管理，避免管理工作中侵害學生合法權益和自由之發(fā)生。但學生管理工作仍然應當秉承“百年樹人”的教育理念，絕不能無原則的迎合和遷就學生的一切不合理要求。因此對一些新興民辦高校標新立異的提出所謂“學生是學校的衣食父母”、“學生是上帝”等口號，是從一個極端走到另一個極端，是“人治”另一層面的表達，實質(zhì)上也是對“法治”的背離。



參考文獻
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[22] 陳朝暉、張德民．論學生創(chuàng)業(yè)及其法律保障［Ｊ］　遼寧行政學院學報2003（4）96．


注：本文是作者本科畢業(yè)論文的第一部分，2000年6月通過論文答辯�！洞筮B大學學報》通知作者2002年末發(fā)表，但至2003年末告知不能發(fā)表，且遺失作者原稿。最后作者憑記憶整理本文，于2004年6月發(fā)表于《理工高教研究》2004年第3期。但《理工高教研究》發(fā)表時對本文的改動非作者原意，特勘誤如下：
1．《理工高教研究》將本文題目譯為“Legal Management for University Students”，本文作者并不贊同。本文英譯為《大連大學學報》所失，作者無暇補寫。但“法治”一詞應當譯為“rule of law”是一個常識性問題�！癓egal Management”直譯為“合法的管理”或者“基于法律的管理”，與作者原意是有出入的。
2．《理工高教研究》發(fā)表本文時，將“一、首先，”修改為“1、是學生與校方的關系發(fā)生了變化，形成契約關系的轉(zhuǎn)軌時期�！北揪洳坏珱]有主語，而且謂語和賓語搭配不當，不符合基本的語法常識。
3．《理工高教研究》發(fā)表本文時，在“三、5、”最后一句之后增添了“提升管理者的執(zhí)法水準，依法行政”（原文沒有句號）一句。本文作者在文中已經(jīng)聲明，“高校學生管理工作中，學校更多的是以民事主體的身份出現(xiàn)的”，因此作者不贊同“依法行政”這一表述。
4．《理工高教研究》刪除了作者的一些注釋，令本文或有抄襲剽竊之嫌。作者在此特予補正。

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