八大問題質(zhì)疑《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》

彭江民

2003年9月，國(guó)家廣播電影電視總局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家廣電總局）發(fā)布第17號(hào)總局令，公布了《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），自2004年1月1日起正式施行。該《暫行辦法》存在以下八大問題。
　　一、國(guó)家廣電總局沒有廣告管理權(quán)
　　依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[1998]92號(hào)文件關(guān)于國(guó)家廣電總局職能配置的規(guī)定，結(jié)合國(guó)家廣電總局網(wǎng)站上登載的“總局職能”，可以確定國(guó)家廣電總局沒有廣告管理權(quán)。職權(quán)法定、依法行政是行政機(jī)關(guān)必須遵循的基本原則，任何超越法定權(quán)限的行為都是無效的。
　　二、國(guó)家廣電總局無權(quán)單獨(dú)制定廣告管理規(guī)章
　　退一步講，即便《暫行辦法》是從廣播電視節(jié)目播出管理的角度制定的，因其規(guī)范的對(duì)象是廣告，而工商行政管理部門又是法定的廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，因此，廣播電視廣告的管理問題是涉及國(guó)務(wù)院兩個(gè)部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，或者由有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。國(guó)家廣電總局仍然無權(quán)就廣播電視廣告管理問題單獨(dú)制定規(guī)章。
　　三、制定《暫行辦法》應(yīng)當(dāng)公開聽取廣大觀眾聽眾的意見
　　再退一步講，即便國(guó)家廣電總局有權(quán)就廣播電視廣告播放問題制定規(guī)章，但依法在制定規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，特別是應(yīng)當(dāng)就規(guī)章涉及的主要問題聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。違背上述程序而制定的規(guī)章也是無效的。主要在城市范圍內(nèi)施行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》尚且公開公布向全民征求意見，同數(shù)億聽眾觀眾密切相關(guān)的《暫行辦法》為什么不能這樣做呢？
　　四、《暫行辦法》無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的行為規(guī)范
　　《暫行辦法》的內(nèi)容多為強(qiáng)制性行為規(guī)范。依照法律規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定、命令的事項(xiàng)。這一規(guī)定可以理解為，在法律、行政法規(guī)等沒有規(guī)定或授權(quán)的情況下，不得由部門規(guī)章來創(chuàng)設(shè)新的行為規(guī)范。結(jié)合《行政許可法》關(guān)于國(guó)務(wù)院部門無權(quán)設(shè)立行政許可事項(xiàng)的規(guī)定，這一理解應(yīng)當(dāng)是正確的。因?yàn)橥�設(shè)立行政許可相比，設(shè)立新的行為規(guī)范對(duì)管理相對(duì)人的影響更大。因此，由規(guī)章來創(chuàng)設(shè)諸如“每套電視節(jié)目每日播放的酒類廣告不超過12條”等行為規(guī)范是不妥當(dāng)?shù)摹?br />　　五、為什么還要增加廣告播出量
　　電臺(tái)、電視臺(tái)的廣告太多已是不爭(zhēng)的事實(shí)。關(guān)于廣告播放問題，原廣播電影電視部有明確的規(guī)定，即：廣播電臺(tái)、電視臺(tái)每套節(jié)目播放廣播電視廣告的比例，不得超過該套節(jié)目每天播出總量的15%，18:00至22:00之間不得超過該時(shí)間段節(jié)目總量的12%。而在《暫行辦法》當(dāng)中，電臺(tái)、電視臺(tái)每套節(jié)目每天播放廣告的總量被增加到了20%。電視臺(tái)在19:00至21:00之間的廣告播出數(shù)量也相應(yīng)增加到了15％。同時(shí)還將電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)少播廣告的時(shí)間段從18:00至22:00的四個(gè)小時(shí)縮短到了19:00至21:00的兩個(gè)小時(shí)。廣告已經(jīng)夠多了，為什么還要增加？
　　六、為什么明令允許在電視劇中間插播廣告
　　在電視劇中間插播廣告是觀眾最反感的現(xiàn)象之一.關(guān)于此問題，原廣播電影電視部、國(guó)家廣電總局均規(guī)定播放電視廣告應(yīng)保持電視節(jié)目的完整，不得隨意中斷節(jié)目插播廣告，從未明令允許可在一集電視劇中間插播廣告。不在電視劇中間隨意插播廣告也是成就中央電視臺(tái)國(guó)家級(jí)大臺(tái)風(fēng)范的因素之一。而《暫行辦法》卻明令允許電視臺(tái)在19:00至21:00以外播放一集影視劇可以插播一次廣告,這不僅沒有充分考慮電視觀眾的要求,也存在強(qiáng)制交易之嫌疑.
　七、誰來維護(hù)廣大觀眾聽眾的利益
　　由于眾所周知的原因，廣播電臺(tái)和電視臺(tái)在我國(guó)擁有數(shù)以億計(jì)的觀眾和聽眾，可以肯定，絕大多數(shù)觀眾聽眾不是為了廣告才去看電視或聽廣播，因此，廣告播出的多少關(guān)系到廣大觀眾聽眾的切身利益。增加廣告播出量無疑會(huì)增加電臺(tái)和電視臺(tái)的廣告收入，但觀眾和聽眾卻不得不接受更多的、本身并不需要的廣告信息，他們的利益誰來維護(hù)？
　　八、《暫行辦法》的大部分內(nèi)容無實(shí)際意義
　　《暫行辦法》總共三十條，其大多數(shù)條款的內(nèi)容，在《暫行辦法》之前的法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件（如《廣告法》、《廣告管理?xiàng)l例》、《廣播電視管理?xiàng)l例》、原廣播電影電視部及國(guó)家廣電總局文件等）中均有明確的規(guī)定，沒有必要再由《暫行辦法》予以重復(fù)。
《立法法》明確規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)照法律要求并綜合上述情況，筆者愚見，《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》不是一部好的規(guī)章。


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