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為什么“口惠而實(shí)不至”？
北京大學(xué)法學(xué)院教授 賀衛(wèi)方一
記得1994年國家賠償法出臺的時候，引來了全社會廣泛的贊譽(yù)———這一下可好了，今后，國家機(jī)關(guān)的行為侵犯了公民的權(quán)利，也要承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。這是多么令人高興的事情�。�
然而，五六年的時間過去了。國家賠償法的實(shí)施效果怎樣呢？很遺憾，根據(jù)不少媒體的報道，在大多數(shù)情況下，受到冤屈的公民要獲得應(yīng)有的賠償仍然是難乎其難的事情。一些因冤案而傾家蕩產(chǎn)、妻離子散的個案，最后只能得到少得可憐的賠償。不但不能彌合受害人原有的創(chuàng)傷，反而更是傷口上撒鹽，杯水車薪般的賠償讓人在傷害之外又添加羞辱。
不僅如此，能夠得到賠償?shù)倪�是極少數(shù)。更多的人還在為自己所受到的傷害而奔走呼號。近年來，因?yàn)樵陔娨暤姆蓹谀可下哆^幾次面，在報章上發(fā)表了一些涉及司法公正的文章，我的郵箱里便經(jīng)常有來自全國各地的訴冤信，甚至在辦公室里也經(jīng)常接待那些到北京上訪的人士。他們的遭遇每每令我拍案而起。但是，一個無權(quán)無勢的學(xué)者又能為他們做什么呢？
為什么，為什么初衷極好的立法竟然變成了畫餅充饑的“樣子貨”？
二
從較淺的層面上說，我們固然可以認(rèn)為這是由有關(guān)國家機(jī)關(guān)公職人員法律意識淡漠、缺少為人民服務(wù)的精神所致。但是，深一層看，所謂國家賠償總涉及到國家與人民之間的關(guān)系。也就是說，不同的國家哲學(xué)觀會對于由國家行為導(dǎo)致公民權(quán)利損害的結(jié)果的態(tài)度產(chǎn)生直接的影響。
在中國的傳統(tǒng)社會，家國一體的政治哲學(xué)使得國家不過是家庭或家族的放大�；实鄄⒎乾F(xiàn)代意義上的一個政治官員，以皇權(quán)為核心的政府體系乃是民之父母。在這樣的政治架構(gòu)下，國與民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出非常獨(dú)特的形態(tài)。對待子民，國家（皇帝及其官吏）應(yīng)當(dāng)如父母，如保姆，教化他們，愛護(hù)他們，懲戒他們。作為子民，則自始便不具有與國家平等交涉的權(quán)利能力，甚至在道德方面也居于劣勢。國家當(dāng)然也可能在行使權(quán)力的時候出現(xiàn)錯誤，甚至陷入“邦無道”的狀態(tài)。對此，我們的古典思想家們提出的方案趨向兩極，通常要求君主要體察民情，對行為不當(dāng)?shù)墓倮艚o予應(yīng)有的懲罰；圣旨降下，惡官砍頭，朝廷英明偉大，皇帝浩蕩，萬歲萬萬歲，哪里還有國家賠償這一說！但是，如果問題到了十分嚴(yán)重的程度，思想家們便不是希望革命，便是建議逃走。孔子所謂“危邦不入，亂邦不居”是也。同樣沒有國家賠償問題。
要之，國家賠償要在特定的國家、公民關(guān)系下才可能出現(xiàn)。按照近代盛行的社會契約學(xué)說，國家是因?yàn)槿藗優(yōu)榻鉀Q沒有國家時的困難而產(chǎn)生的。每個人將自己的一部分權(quán)利讓渡給政府，為的是大家能夠過上更有秩序和更自由的生活。政府的行為須受到作為民意體現(xiàn)的法律的約束，甚至民高于國。從法理上說，政府是受委托者，一旦它的行為造成對公民權(quán)利的傷害，則應(yīng)當(dāng)作出應(yīng)有的賠償。
三
當(dāng)然，對國家哲學(xué)或?qū)ΜF(xiàn)代政府背后的理念的認(rèn)知非一朝一夕之功。就今天我們面臨的情況看，要盡可能有效地解決國家賠償法“口惠而實(shí)不至”的問題，最有效的辦法是建立能夠獨(dú)立地審查政府行為并獨(dú)立地判處賠償?shù)臋C(jī)制。實(shí)際上，用不著另起爐灶，我們有現(xiàn)成的法院系統(tǒng)�，F(xiàn)在的問題在于，各級法院不可能做到這一點(diǎn)。什么因素使得法院難以獨(dú)立？很簡單，法院在財政、人事等方面都嚴(yán)重地依賴各級政府。俗話說得好：“拿了人家的手短，吃了人家的嘴軟�！蹦愦髦医o你的烏紗，捧著我給你的飯碗，卻吃里扒外，我政府有點(diǎn)過錯，你不維護(hù)我的威信，反而判我賠償，有你的好果子吃么？
司法機(jī)關(guān)本身的問題又怎么辦？的確，目前司法機(jī)關(guān)給公民造成冤屈而不及時和合理地賠償?shù)那闆r也不少見。這種情況的改變涉及到整個司法制度的改革，例如，提高法官的選任標(biāo)準(zhǔn)以增進(jìn)司法的公正，弱化現(xiàn)行管理制度中的行政化傾向以明確司法決策的責(zé)任與榮譽(yù)，理順上下級法院機(jī)制以增強(qiáng)上訴審的糾錯功能，加大裁判文書的說理成分以避免暗箱操作，等等，都將有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)，減少司法冤屈。與此同時，如果我們真正賦予法院對政府行為的審查權(quán)力，法院將一方面獨(dú)立地判斷每一起糾紛，將正義送給每一個人，另一方面，法院也在行使這種權(quán)力的過程中提高自己的司法水平。攝影本報記者居揚(yáng)
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