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“直管”的反思
楊 濤清點(diǎn)去年在行政體制的管理上的改革舉措，中央將在全國(guó)實(shí)行省以下土地垂直管理體制無(wú)疑令人矚目，此舉據(jù)稱旨在為實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)土資源的宏觀調(diào)控。
“直管”是指中央、省直接管理一些行政機(jī)關(guān)單位、部門，這些單位的人員由都由中央或省條條直接任命，財(cái)、物及業(yè)務(wù)都由中央或省條條直接管理，地方黨政乃至權(quán)力機(jī)關(guān)――人大都無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。近些年來(lái)，隨著國(guó)稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、稽查征費(fèi)等一大批行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收歸中央或省直接管理，地方政府特別是縣及以下的政府越來(lái)越像個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，某位地方政府官員在一次會(huì)議上形象地說(shuō)：“坐了一屋子的中央軍�！�
收歸中央或省直接管理的主要理由是要防止地方保護(hù)主義，因?yàn)檫@些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)管市場(chǎng)有著重要職責(zé)，對(duì)于維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)關(guān)系重大，而這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，難免會(huì)保護(hù)地方利益，而破壞全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，可謂用心良苦。
然而，“直管”帶來(lái)的是利多還是多弊呢？甚至于它所能帶來(lái)的避免地方保護(hù)主義能否給我們帶來(lái)預(yù)期的效益呢？在現(xiàn)在這種各個(gè)行政機(jī)關(guān)都要求收歸省管的鼓躁風(fēng)氣下，這些都到了要我們反思的時(shí)侯了。
首先，“直管”有損行政權(quán)高效行使的本質(zhì)。地方政府統(tǒng)一管理地方全盤事務(wù)，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、遇事要及時(shí)處理，“直管”的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人、財(cái)、物不在地方，并不很聽(tīng)從指揮，它們與其他地方行政機(jī)關(guān)也因不是同一已出，協(xié)調(diào)、配合也不流暢。特別是如果“直管”的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為地方政府與上級(jí)主管部門不一致，不聽(tīng)從指揮，完全可能錯(cuò)失良機(jī)。
其次，“直管”易于滋生新的腐敗怪圈，不利反腐。垂直管理的行政機(jī)關(guān)不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)任命與監(jiān)督，對(duì)其負(fù)有監(jiān)督管理職權(quán)的上級(jí)部門又限于地域不能充分知情，或因?yàn)槔骊P(guān)聯(lián)而共生腐敗。正如鄒云翔在《新京報(bào)》撰文稱：垂直管理在防范了地方保護(hù)主義，制止了“塊塊”腐敗的同時(shí)，不能避免“條條”上的腐敗。
另一方面，“直管”又不能真正達(dá)到遏制地方保護(hù)主義的效果。在地方政府強(qiáng)令要求“直管” 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行政時(shí)，這些機(jī)關(guān)有時(shí)又不得不聽(tīng)從，因?yàn)樯钤谌思业仄ど希�、電、糧乃至子女入學(xué)都扼在地方手中。當(dāng)遇到上述問(wèn)題刁難時(shí)，它們又無(wú)冤可伸，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在地方控制之下，有時(shí)甚至司法機(jī)關(guān)本身在地方政府指使下助紂為虐，枉法司法。
這要求我們重塑中央、地方權(quán)力劃分，重塑行政、司法、立法的關(guān)系。
在聯(lián)邦制的國(guó)家，中央的權(quán)力來(lái)源于邦的權(quán)力的讓與，在單一制的國(guó)家，地方政府的權(quán)力是來(lái)源于中央，由憲法和法律加以規(guī)定。我國(guó)是在單一制的國(guó)家，中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在行政權(quán)領(lǐng)域，分權(quán)一般依照以下原則：一、與國(guó)家整體利益有的國(guó)家行政事務(wù)，由中央政府直接管理。二、與地方居民利益直接有關(guān)的地方行政事務(wù)，由地方政府直接管理。三、與國(guó)家整體利益和地方居民利益都有關(guān)系，則在中央統(tǒng)一規(guī)定，指導(dǎo)、監(jiān)督下由地方管理。
筆者認(rèn)為，在涉及國(guó)防、外交、海關(guān)、商檢、國(guó)稅等關(guān)系到國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)士完整和國(guó)計(jì)民生等重大全國(guó)性的事務(wù)由中央政府直接管理。而地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、土管等機(jī)關(guān)單位雖與國(guó)家整體利益有關(guān)但總體是行使地方行政事務(wù)，并在地方執(zhí)行便于高效率，應(yīng)由地方來(lái)管理，國(guó)家及上級(jí)相關(guān)部門要加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督。并且這些機(jī)關(guān)單位要放在縣（市、區(qū)）一級(jí)政府，因?yàn)榭h（市、區(qū)）的政府是最基本的統(tǒng)治單位，直接面臨一線管理。
而真正要實(shí)施“直管”的恰恰是司法機(jī)關(guān)，司法權(quán)是保證國(guó)家法律統(tǒng)一、正確實(shí)行的權(quán)力，司法要做到上述保證，是要獨(dú)立于地方，要對(duì)地方行政權(quán)力產(chǎn)生制衡，在地方行政機(jī)關(guān)執(zhí)法偏差時(shí)予以相對(duì)方救濟(jì)。從本質(zhì)上講，司法權(quán)是國(guó)家或者準(zhǔn)確地說(shuō)是中央的權(quán)力，其人、財(cái)、物及業(yè)務(wù)都由中央條條直接管理，因此，“直管”的應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)關(guān)，包括法院和檢察院。
如果能確立這種清晰分權(quán)的體制，我們會(huì)看到，中央、省主要管理與國(guó)家和省整體利益的事務(wù)，無(wú)須事無(wú)巨細(xì)一把抓，對(duì)于涉及中央、省與地方的事務(wù)的，由其所屬工作部門加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督，確保下級(jí)政府不出偏差。而地方政府享有足夠的地方事務(wù)處理行政權(quán)力，便于高效行政。國(guó)家地方權(quán)力機(jī)關(guān)也能得行使監(jiān)督權(quán)，防止行政權(quán)力腐敗。司法權(quán)則代表中央，對(duì)地方政府的違法行為予以糾正，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制衡。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士
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