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工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰決定書中如何告知當(dāng)事人的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)？
作者：李元邃1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，1996年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！�
《行政處罰法》第三十九條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)，”第（五）項(xiàng)規(guī)定“不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；”這就是說，工商行政管理機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)，在行政處罰決定書中必須告知當(dāng)事人的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。
行政復(fù)議和行政訴訟都是當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政處罰而采取的救濟(jì)措施，理論上如何理解行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系？在實(shí)際工作中，工商行政管理機(jī)關(guān)如何告知當(dāng)事人的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)？確保當(dāng)事人的合法權(quán)益。
行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，按照法定程序和條件向作出該具體行政行為的上一級(jí)行政主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由有復(fù)議管轄權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為重新進(jìn)行審查，并作出裁決的一種行政活動(dòng)。行政復(fù)議是上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的一種較規(guī)范的活動(dòng)，是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。
行政訴訟是人民法院基于公民、法人或者其他組織的請(qǐng)求，對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判，解決行政爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)。
從行政復(fù)議和行政訴訟的概念，可以看出行政復(fù)議和行政訴訟既有共同之處，又有區(qū)別。
行政復(fù)議和行政訴訟都是解決行政爭(zhēng)議的制度，是憲法關(guān)于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的體現(xiàn)。共同之處在于：（1）以解決行政爭(zhēng)議為共同對(duì)象；（2）爭(zhēng)議雙方中有一方必然是行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)處于被申請(qǐng)或被告的地位；（3）活動(dòng)全過程以審查具體行政行為為中心內(nèi)容；（4）不適用調(diào)解原則；（5）最終目的是為保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
區(qū)別在于：
（1）受理機(jī)關(guān)不同。行政復(fù)議由作出該具體行政行為的上一級(jí)行政主管機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)受理；行政訴訟由人民法
院受理。
（2）行為的性質(zhì)不同。行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為是行政行為；而人民法院審理行政案件是司法行為（審判行為）。
（3）程序不同。復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議是行政程序；人民法院審理行政案件是訴訟程序。
（4）審查內(nèi)容不同。復(fù)議機(jī)關(guān)既要審查具體行政行為的合法性（實(shí)體的合法、程序的合法），又要審查具體行政行為的適當(dāng)性；人民法院除行政處罰顯失公正外，只審查具體行政行為的合法性，不審查具體行政行為的適當(dāng)性。
（5）所處的階段不同。對(duì)具體行政行為不服的，法律、法規(guī)規(guī)定適用復(fù)議前置（先復(fù)議，后訴訟）的，當(dāng)事人只能先申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起行政訴訟。不能先提起行政訴訟，對(duì)判決不服的，再申請(qǐng)復(fù)議，兩者順序不能顛倒。法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制（可選擇復(fù)議，也可選擇訴訟）的，當(dāng)事人若選擇復(fù)議，只有等復(fù)議程序完畢，對(duì)復(fù)議決定不服的，才能向人民法院提起訴訟；當(dāng)事人若選擇訴訟，不能向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。因此說，行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的第一階段，而行政訴訟是處于第二階段，與行政復(fù)議表現(xiàn)為承接關(guān)系。
（6）行使權(quán)力不同。行政復(fù)議行使的是行政管理權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)不但能維持或撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)的具體行政行為，而且還可
以直接變更具體行政行為，擁有完全的變更權(quán)（《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定）。行政訴訟中人民法院行使的是司法審判權(quán)，除行政處罰顯失公正的，可以判決變更外，一般情況下不能直接改變具體行政行為，只能維持、撤銷或部分撤銷具體行政行為，判決被告重新作出具體行政行為，判決被告在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)（《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定）。
（7）裁決的性質(zhì)不同。行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定是單方行政行為，除法律規(guī)定由復(fù)議機(jī)關(guān)作出終局裁決外，對(duì)復(fù)議決定不服的仍可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟的判決或裁決是司法行為，不服一審判決或裁定的，在法定期限內(nèi)可以向上級(jí)人民法院上訴。
（8）執(zhí)行方式不同。復(fù)議決定生效后，當(dāng)事人不執(zhí)行決定的，除法律規(guī)定有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行外，其他的是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政訴訟的判決生效后，當(dāng)事人不執(zhí)行判決的，作出判決的人民法院有完全的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
工商行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)，當(dāng)事人的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)如何告知？筆者認(rèn)為，主要依據(jù)實(shí)施處罰時(shí)引用的法律、法規(guī)、行政規(guī)章的規(guī)定來告知。就目前工商行政管理機(jī)關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定來看，主要有以下兩種情況。
第一、法律、法規(guī)規(guī)定適用復(fù)議前置的，如《 中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第三十二條及《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行
細(xì)則》 第七十條的規(guī)定。先向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。在行政處罰決定書中載明“當(dāng)事人如不服本處罰決定，可在收到本處罰決定書之日起，六十日內(nèi)向上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟�！�
第二、法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，如《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十九條的規(guī)定。 既可向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可向人民法院提起訴訟。 在行政處罰決定書中載明“當(dāng)事人如不服本處罰決定，可在收到本處罰決定書之日起，六十日內(nèi)向上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；也可以向人民法院提起行政訴訟�！�
在實(shí)際的行政執(zhí)法中，有些執(zhí)法人員在行政處罰決定書中只載明當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)，不載明當(dāng)事人的訴訟權(quán)，不符合法律、法規(guī)的規(guī)定，把六十日的訴訟期限無形延長(zhǎng)到兩年。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過2年�！睋Q句話講，工商行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，引用的法律、法規(guī)規(guī)定當(dāng)事人享有復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，但在行政處罰決定書中只載明當(dāng)事人的復(fù)
議權(quán)，不載明訴訟權(quán)，那當(dāng)事人的訴訟期限的計(jì)算，就不是收到行政處罰決定書的六十日，而是兩年。只要當(dāng)事人在知道訴權(quán)或者起訴期限之日起不超過兩年，向人民法院提起訴訟，人民法院同樣受理。
實(shí)踐中特殊的兩種情況。
第一種情況：在實(shí)施行政處罰時(shí)引用了依據(jù)具體法律、法規(guī)來制定的行政規(guī)章時(shí)，又如何告知當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)？到目前為止，國(guó)家工商總局所頒布的這類行政規(guī)章中，都沒有具體的條款來規(guī)定當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。
我認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)制定法律的基本原則中穩(wěn)定性和連續(xù)性這一立法原則，應(yīng)從屬于制定該行政規(guī)章時(shí)所依據(jù)的法律、法
規(guī)的規(guī)定，（1）制定行政規(guī)章時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定適用復(fù)議前置的，在行政處罰決定書中按照復(fù)議前置規(guī)定的內(nèi)容告知當(dāng)事人。（2）在制定行政規(guī)章時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，在行政處罰決定書中按照雙軌制的內(nèi)容告知當(dāng)事人。（3）在制定行政規(guī)章時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)既有適用復(fù)議前置的法規(guī)，又有適用雙軌制的法規(guī)，如《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》第一條規(guī)定“為了加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》，制定本辦法�！� 《公司登記管理?xiàng)l例》規(guī)定適用雙軌制，企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定適用復(fù)議前置�！镀髽I(yè)年度檢驗(yàn)辦法》第十五條第二款規(guī)定“登記主管機(jī)關(guān)對(duì)不予通過年檢的企業(yè)，依照《企業(yè)法人登
記管理?xiàng)l例》及其施行細(xì)則和《公司登記管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰�！庇龃饲闆r，實(shí)施行政處罰時(shí)，引用《公司登記管理?xiàng)l例》作為處罰依據(jù)的，適用雙軌制告知當(dāng)事人，引用《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》作為處罰依據(jù)的，適用復(fù)議前置告知當(dāng)事人。
第二種情況：在制定行政規(guī)章時(shí)，不是依據(jù)具體的法律、法規(guī)來制定，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要或就當(dāng)前存在的問題而制定的行政規(guī)章，如《商品展銷會(huì)管理辦法》，《商品交易市場(chǎng)登記管理辦法》，在實(shí)施行政處罰時(shí)引用了這類行政規(guī)章，如何告知當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)？對(duì)于這類情況，應(yīng)具體問題具體分析。
（1）這類行政規(guī)章已規(guī)定當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)的，按規(guī)定告知當(dāng)事人。
（2）這類行政規(guī)章沒有規(guī)定當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)的，又如何告知？目前工商行政管理機(jī)關(guān)出臺(tái)的這類行政規(guī)章，涉及行政處罰的條款，大部分出現(xiàn)法律轉(zhuǎn)致，當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)的告知，只能根據(jù)轉(zhuǎn)致后的法律、法規(guī)規(guī)定來告知。第一、轉(zhuǎn)致后的法律、法規(guī)規(guī)定適用復(fù)議前置的，按復(fù)議前置的規(guī)定告知當(dāng)事人。第二、轉(zhuǎn)致后的法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，按雙軌制的規(guī)定告知當(dāng)事人。
行政復(fù)議與行政訴訟都是解決行政爭(zhēng)議的一種制度，是憲法關(guān)于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的體現(xiàn)。工商行政管理機(jī)關(guān)在行政處罰決定書中告知當(dāng)事人的復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，是保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)
益的具體體現(xiàn)，因此，工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格履行好法律、法規(guī)、行政規(guī)章賦予工商行政管理機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政，確實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
2003年7月26日
姓名：李元邃 單位：云南省思茅市工商局城南分局
郵編：665000 地址：云南省思茅市月光路5號(hào)
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