公民訴訟權：憲法與司法保障研究

【內容提要】本文在對法治國家公民訴訟權憲法化和國際化考察的基礎上，指出了公民訴訟權是公民的基本權利，是公民人權的重要內容，我國訴訟和司法制度之設計與改革應對公民訴訟權予以關注。文章對訴訟權的概念和內容進行了初步界定，并探討了公民訴訟權憲法和司法保障的具體機制。
【關  鍵  詞】訴訟權/憲法保障/司法保障
　　在20世紀的世界法治發(fā)展史上，一個應該受到關注卻并未獲得中國學者充分注意的現(xiàn)象是公民訴訟權的確立與發(fā)展。綜觀法治發(fā)達國家之法治實踐，不難發(fā)現(xiàn)，公民訴訟權為不少國家關注與保護，構成多國司法制度設計與改革的基本出發(fā)點與歸宿。
　　顯然，對于這樣一項具有普適性的權利及相應之運作實踐，中國學者沒有理由予以忽視，尤其就中國司法改革的進路而言，不管司法程序打造如何，如果公民無法迅速、有效地行使訴訟權，那么，立法者和法學家的諸多努力都將枉費。有鑒于此，探討公民訴訟權的有關問題并以此評價中國司法制度的利弊得失，進而研究改革之路徑就具有重要的理論價值與實踐意義。
　　一、訴訟權——公民的基本權利
　　所謂訴訟權，是指公民認為自己的合法權益受到侵犯時，享有的提起訴訟要求國家司法機關予以保護和救濟的權利，即司法保護請求權。具體而言，公民訴訟權表現(xiàn)為各種類型訴訟中的起訴權、應訴權、反訴權、上訴權、再審請求權，等等。總而言之，凡屬要求啟動或參加司法救濟程序進行裁判之權利，均屬公民訴訟權。
　　對公民的訴訟權，多國憲法和國際法律文件均自人權和公民基本權利的高度予以明確規(guī)定。盡管在翻譯和討論時有不同的表述和話語，如“接受裁判權”、“接近法院的權利”（注：邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與律師之任務》，中國臺灣五南圖書公司1993年版，第86頁。）、“接受法院審判權”（注：白綠鉉：《美國民事訴訟法》，經(jīng)濟日報出版社1998年版，第13頁。）“公正審判請求權”和“程序保障請求權”（注：劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年版，第88頁。），有的則簡單化為“起訴權”（注：說其簡單化，是因為這一界定忽略了上訴權、再審請求權及作為被告的公民之應訴權、反訴權等啟動或參加司法程序的權利。），但整體來看，采用“訴訟權”這一表述較為科學、簡潔，表明了這一權利的核心和實質內容——公民要求啟動訴訟程序、參加訴訟程序以保護自己的權益。
　　需要指出的是，公民在各種訴訟過程中享有的程序權利如意見陳述權、辯論權、辯護權、提出證據(jù)權、訴訟進展知情權均不在本文提出的訴訟權范疇內。因為，正如上文所言，訴訟權重在公民啟動或參加司法程序，公民在訴訟中的程序權利則不具此一特征。正如我國臺灣學者邱聯(lián)恭所言，“程序的保障”和“程序權保障”是有區(qū)別的：“程序的保障”是指“保障走向法院、接近法官之機會、權利（司法制度使用權、程序參與權）”；“程序權保障”則是“在起訴以后之訴訟程序上或特定非訴程序上，保障當事人或利害關系人，均有在法官面前充分陳述意見、辯論及提出攻擊防御方法的機會”。（注：邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與律師之任務》，中國臺灣五南圖書公司1993年版，第88頁。）當然，訴訟權和訴訟權利的關系是辯證統(tǒng)一的，無訴訟權，則不能保障公民接近法院、使用司法制度，它是享有訴訟權利的前提；但只有訴訟權的保障而無訴訟權利的保障，公民就無法充分參與訴訟，不能成為訴訟的主體，訴訟權保障之目的最終也不能實現(xiàn)。
　　在現(xiàn)代社會中，公民的訴訟權與公民的社會生活、法律生活息息相關，具有基礎性和廣泛性，存在于各個訴訟領域中。民事訴訟、行政訴訟、憲法訴訟、刑事訴訟都存在著對公民訴訟權的保障和落實問題。
　　在民事訴訟領域，公民訴訟權的重要性自不待言。發(fā)生了民事糾紛，在文明社會禁止私力救濟的狀況下，如果公民要求啟動司法程序、參加訴訟的權利都不能保障，就談不上民事糾紛的解決和公民權益的維護。所以，在民事訴訟中公民享有訴訟權就理所當然。在此領域，公民訴訟權的主要內容起訴權、應訴權、反訴權、上訴權、再審請求權均得以全面體現(xiàn)。需要指出，公民訴訟權與學術界糾纏不清已長達兩世紀的訴權之間的關系應當厘清。應當明確：訴權僅存于民事訴訟中，而公民的訴訟權存在于各個訴訟領域中；訴權主要是大陸法系的德國、前蘇聯(lián)、日本學界學理討論的權利，而公民的訴訟權是法定權利，也為許多國家公民實際享有。（注：訴權自19世紀前半期由德國學者提出后，各種學術觀點層出不窮、爭論不休。私權訴權說認為訴權或是民事權利的“發(fā)展階段”、“組成部分”或是民事權利的“強制屬性”；抽象訴權說的提出揭示了訴權的公權屬性，同時導致了程序權同實體權的分離、訴訟法同實體法的分離；具體訴權說認為訴權是要求法院依據(jù)實體權利作出有利判決的權利；而前蘇聯(lián)學者提出的二元訴權說認為訴權包括程序意義訴權和實體意義的訴權，前者指當事人請求法院開始訴訟程序的權利，后者指請求法院通過審判實現(xiàn)其實體權利的權利。上述各種訴權學說遭到許多學者的質疑。我們的基本觀點是，訴權是一元的、程序意義的，應僅局限于民事領域進行討論，以免與公民訴訟權這一憲法權利相混淆，帶來認識和研究上的混亂。）
　　在現(xiàn)代法治社會，當公民認為自己的合法權益受到行政機關或其工作人員損害時，也享有尋求司法救濟、得到法院保護的權利。因之，在行政訴訟中公民享有和行使訴訟權以接近法院、保護自己的合法權益也具有重要的意義。特別是要指出，這種權利不僅僅是一個糾紛解決問題，更是公民借此對抗行政權力濫用及膨脹之問題。在此領域，公民享有的訴訟權以起訴權、應訴權、上訴權、再審請求權等為表現(xiàn)形態(tài)。
　　在憲政社會中，憲法盡管享有至高地位，但違憲行為依然屢見不鮮。因此，只有賦予了公民針對對違憲行為而訴諸司法的權利，公民的憲法性權益才會得到周全之保護。因此，訴訟權在憲法訴訟程序的啟動和運作方面也有不容忽視之必要性。顯然，此權利具有制約國家權力之功能。在憲法訴訟領域，公民訴訟權表現(xiàn)出兩個特點：其一，具有普遍性，公民可對立法機關之立法行為提起訴訟。其二，具有根本性，在這一領域行使訴訟權是公民合法權益保護的最終途徑，有可能是公民在耗盡了民事訴訟、行政訴訟之救濟手段后的最終保障。
　　在刑事訴訟中，雖然訴訟的發(fā)動權大都收歸于國家的公訴機關，但訴訟權同樣存在。首先，自被害人的角度分析，被害人除了有申訴、控告、檢舉這樣一些間接發(fā)動審判程序、要求司法保護的權利外，還享有刑事自訴程序中的自訴權、上訴權、再審請求權及參與刑事審判的權利。其次，自犯罪嫌疑人和被告人的角度，獲得國家法定的審判機關審判應視為其享有的重要權利。另外，被告人在刑事程序中，還享有應訴權、上訴權、再審請求權，在自訴程序中還享有反訴權，這些權利無疑也是公民使用司法制度、請求司法保護的權利。
　　二、公民訴訟權的憲法化與國際化——對法治國家的考察
　　考察法治國家的憲政史可知，各國憲法均對公民訴訟權予以明文規(guī)定。在英國，1215年《大憲章》中正當程序條款已包含了保障公民請求國家開展一定訴訟程序以解決糾紛的權利以及要求攻擊防御權

利之精神。（注：陳剛為《當事人基本程序保障權與未來民事訴訟》所作評譯，第3頁，莫諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社2000年版。）時至今日英國雖無成文憲法，但實際上一直承認公民的訴訟權。
　　在美國，公民訴訟權的確立和保障首先為憲法所規(guī)范，美國憲法第14條修正案關于正當程序、平等保護的條款蘊含著公民的司法救濟權即訴訟權的內容。對此，諸多學者均有論述。美國學者蓋伊·S·古德溫——吉爾在評述美國憲法第14條修正案時談到：“平等保護也不光是說權利遭到侵犯可以得到救濟，它還意味著這種救濟不能被限制性地否決……”。（注：路易斯·享金、阿爾伯特·J·羅森塔爾編：《憲政與權利》，三聯(lián)書店1996年版，第189頁。）而卡爾威因和帕爾德森在對平等保護條款進行釋義時更是明確使用了訴訟權這一概念。他們指出，“只有憲法明示或默示加以保護的權利，如言論自由權、宗教信仰權……訴訟權”等是公民的基本權利，而“受教育權、住宿權、吃飯權”因不符上述條件，都不是公民基本權利。（注：卡爾威因、帕爾德森：《美國憲法釋義》，化夏出版社1989年版，第281頁。）杰羅姆·巴倫和托馬斯·迪恩斯也在其所著的《美國憲法概論》中自正當程序和平等保護條款中總結出了獲得正當司法審判的權利，并將其作為公民的基本權利。（注：杰羅姆·巴倫、托馬斯·迪恩斯：《美國憲法概論》，中國社會科學出版社1995年版，第178～182頁。）
　　在大陸法系諸國中，日本1946年憲法規(guī)定：“任何人皆享有不可剝奪的去法院接受裁判的權利”。意大利1946年憲法第24條明文規(guī)定：“全體公民都有權自由地向法院提起訴訟�！甭�(lián)邦德國1948年12月27日《德意志人民基本權利法》第19條第4款規(guī)定：“如權利遭受公共機構侵犯，任何人都有權向法院提起訴訟”，而《德意志人民基本權利法》第103條第1款亦明文保障任何人有請求法院裁判的權利，即訴訟權。
　　除上述國家外，將公民訴訟權規(guī)定于憲法的國家眾多，諸如：巴西憲法第153條第4款、墨西哥憲法第17條、荷蘭憲法第167條、西班牙憲法第24條、希臘憲法第20條第1款、土耳其憲法第36條、前蘇聯(lián)憲法第57、58條。
　　需要指出，訴訟權的內容是發(fā)展的。日本學者杉原泰雄在以比較法學視角考察憲法的歷史時講道“現(xiàn)代市民憲法，就自由權、受益權之類的傳統(tǒng)性人權，不僅繼承近代立憲主義型市民憲法的解釋，而且把它在擴充、加強”。（注：杉原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，社會科學文獻出版社2000年版，第121頁。）他認為受益權，在近現(xiàn)代立憲主義市民憲法中包括有受裁判的權利、損失補償請求權、請愿權。同時，杉原泰雄又指出：“作為受裁判權的一環(huán)……有一種傾向即允許就立法及其它國家行為是否合憲問題請求法院裁判”。（注：杉原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，社會科學文獻出版社2000年版，第121頁。）因此，綜合多國的憲法發(fā)展史來看，公民訴訟權不僅在近代憲法中有明文規(guī)定，而且在現(xiàn)代市民憲法中有了進一步的強化，領域也有所擴充，包括了刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和憲法訴訟。
　　不僅如此，公民訴訟權的保障也已成為一種國際趨勢，聯(lián)合國第三次大會決議通過的《世界人權宣言》第10條規(guī)定：“保障任何人在接受私法上的權利及義務之判決或在接受刑事追訴時，有通過依據(jù)法律設置的且公平的法院，在合理的期限內，接受公正的公開審理的權利”，明確地將接受裁判權作為一項人權加以保障。1966年聯(lián)合國制定的《各國公民權利與政治權利公約》中亦有類似規(guī)定。1950年制定的《歐洲人權公約》第6條第1款規(guī)定：“任何人，當判定其民事上權利義務或刑事責任之際，均有受獨立而公平的法院為公正且公開的審判之權利”，同時這一公約不僅宣示了包括接受裁判權在內的程序保障權，而且建立了“一種全新的超國家性的司法審查機制”，“所宣示的保障超越了采取的一般性國際法效力，具有司法上的意義”，“允許個人直接向歐洲人權委員會提出訴訟”。（注：莫諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社2000年版，第21～23頁。）
　　三、賦予公民訴訟權的法理基礎
　　確立公民訴訟權且賦予其重要地位，主要是基于以下因素：
　　首先，這與糾紛解決權力的國家化及司法機關的運作方式——不告不理直接相關。在人類生活早期，糾紛的解決依賴于氏族組織用共同體內部的道德或習慣進行公共裁決或糾紛雙方的暴力爭斗。隨著私有制的出現(xiàn)，糾紛成為普遍現(xiàn)象，威脅著社會秩序和國家統(tǒng)治。因此，國家開始干預社會成員的糾紛，以第三者的身份解決糾紛，用國家力量取代“私力救濟”。這樣，國家就有了進行“公力救濟”以解決爭端的職責，與此相應，公民也就產(chǎn)生了要求國家裁判的權利及對其參與裁判權進行保障之權利。對此，近現(xiàn)代思想家關于國家作用的論述可以印證，例如，德國近代著名的思想家威廉·馮·洪堡在其1792年所著的《論國家的作用》中強調：“國家最優(yōu)先的義務之一就是調查和裁決公民權利的爭端”“在社會里，公民安全主要賴以為基礎的東西，就是把整個個人隨意謀求權利的事務轉讓給國家。但對于國家來說，從這種轉讓中產(chǎn)生了義務，……因此，如果公民之間有爭端，國家就有義務對權利進行裁決，并且在占有權利上要保護擁有權利的一方�！保ㄗⅲ和�廉·馮·洪堡：《論國家的作用》，中國社會科學出版社1998年版，第137頁。）需要注意的是國家的“公力救濟”在前期具有很大的任意性，國家注重強力裁判和社會穩(wěn)定的維護，并不特別關注沖突主體的權益保護。只是到了近現(xiàn)代社會，隨著啟蒙思想、法治思想的發(fā)展和弘揚，國家的公力救濟才有了維護沖突主體權益、保障公民要求司法救濟權利的根本性質。因此，公民使用司法制度、維護權益的要求是一種權利，與之對應，國家的裁判是一種義務，而不是國家賜與公民的恩惠。
　　不僅如此，現(xiàn)代審判機關雖有紛紛解決的職責卻無主動干預的職權，必須保持審判的中立性，恪守“不告不理”原則。這樣，審判權本身不具有主動保護公民權利之運作方式，它與公民的權益之間還隔著一道橫溝，需要架設橋梁。訴訟權便是連接公民權益與審判權間的中介，它將公民的爭議引到了司法權面前，使司法審判得以啟動。所以說，缺失了公民的訴訟權，公民就失了尋求司法保護和糾紛解決的手段，審判權力也就無從啟動與運作。
　　其次，與人權觀念相關。它是以人為本，尊重人、保護人的理念及國家哲學的具體要求。現(xiàn)代意義上的人權觀念，是由啟蒙思想家們提出的，是近代歐洲14～15世紀文藝復興運動和17～18世紀啟蒙運動的產(chǎn)物。人權首先是一種建立在理性基礎之上的以人為本的理念，進而成為一種國家哲學。中外不少學者認為人權是人之作為人應該享有的權利、是一種最低限度的道德標準，就不僅要避免公民的權利受到侵犯，而且要在權利被侵犯后給予及時、公正的救濟，如果公民之間的糾紛不能得到公正、迅速的解決，公民的權利損害不能獲得救濟，則所謂尊重和保護公民的人權就成為泡影，公民的權利就會任由侵害，立法的規(guī)定就任由踐踏。所以，規(guī)定并依賴于公民訴訟權的行使，公民的權利方可能得到周全保護與救濟。
　　從人類社會的發(fā)展歷史來看，社會成員的權利遭受侵犯后不能得到恢復，往往肇始于訴訟權受限、無

法接近法院、進入司法程序，其次才是由于審判不公正、公民訴訟權利被弱化和剝奪。典型的莫如英國的令狀體制。自12世紀亨利一世在位后長達幾世紀的英國，如果社會成員權利被侵害，欲自王室法院獲得救濟，完全要看他能否得一紙加蓋君主名銜的指示法院之執(zhí)達員命令被告出庭并就原告起訴提出答辯的令狀。因此，“在令狀體制下，若欲求得法院之救濟，則原告有義務選擇適當之訴訟方式。否則，王室法院將不給予任何救濟，如訴訟方式選擇不當，則無救濟可言。甚至不許再行起訴”�！霸谶@種情況下之權利存在，取決于法院救濟之存在；而法院救濟之存在，又取決于此一令狀之存在”。（注：楊楨：《英美契約法論》，北京大學出版社1997年版，第360～361頁。）
　　在中國古代法制史上，限制老幼殘疾及婦女起訴權制度、“親親相隱”制度、不得輕易越級上訴制度以及明清時期最為典型的起訴須在“放告”日、嚴懲訟師的規(guī)定、嚴格的狀紙制度也都限制了平民的訴訟權。（注：張晉藩主編：《中國民事訴訟制度史》，巴蜀書社1999年版，第31、63、86、189頁；滋賀秀三等：《明清時期的民間審判與民間契約》，法律出版社1998年版，第392～398頁。）
　　由此，公民的訴訟權就顯得相當重要，雖然啟蒙思想家們在提出人權時，未將訴訟權列入人權的基本內容中，但隨著人類在法治道路上的探索，法治國家、國際社會越來越重視公民的這一權利，通過憲法和國際文件將其上升為憲法權利，列入了基本人權。莫紀宏指出，“相對于政府的保障責任而言，唯一可以從平等性和窮盡性來保障法律上人權的實際性的只有訴權……訴權是現(xiàn)代法治社會中的第一制度性人權。”（注：這里的訴權實際上并不是民事訴訟理論上的訴權，而是本文提出的訴訟權，參見莫紀宏：《論人權的司法救濟》，《法商研究》2000年第5期。）通過上文對法治國家憲權史的考察，我們可以清楚地看到，隨著歷史的發(fā)展，訴訟權這一保障公民生命權、平等權、自由權、安全權、財產(chǎn)權等基本人權的程序權利本身成為了公民的基本人權。
　　再次，公民訴訟權與法治國家的要求和法治精神相關。在法治國家，國家權力是分立制約的，這是法治國和憲政國的基礎。近現(xiàn)代以來，國家權力分立為立法權、行政權和司法權，并且司法權有著獨立之地位，甚至有些國家規(guī)定了司法機關的違憲審查權力。基于立法權代表民意的有限性和行政權膨脹之事實，司法權最重要的功能之一便是保障公民的權利和自由不受違憲行為、違法和不當之行政行為的侵害。在此意義上，我們甚至可以說，司法權是公民的權力，司法制度及司法程序是為了公民而設置，而不是為國家以及法官設置的。因此，在法治社會里，為了實現(xiàn)用司法權抑制立法和行政機關對公民權利侵害之目的，賦予其訴訟權、使其能夠使用司法制度，就成為貫徹法治的基礎條件。
　　不僅如此，在法治社會，一切社會關系以及權力的設置與運作都應受法的支配，而“國民是形成法的主體，是促進法前進的原動力，而不僅僅是被統(tǒng)治的客體”。（注：邱聯(lián)恭：《司法現(xiàn)代化與律師之任務》，中國臺灣五南圖書公司1993年版，第255頁。）為人保證公民法的主體地位，理應賦予公民訴訟權，開放司法制度，使公民平等、充分地接近法院，參與法的運作。缺失了訴訟權，公民法的主體地位將難以充分體現(xiàn)，也必將在權力的肆意橫行和壓迫下淡化和削弱。
　　四、引人注目的司法改革新動向——法治國家的接近正義運動
　　誠如上文所言，如果公民的訴訟權不能得到周全、充分的保障，則其本應享有的程序權利及實體權利將有名無實，公民作為法的主體地位不能得到保障，因此，自訴訟制度內及訴訟制度外兩方面保障公民的訴訟權，使其能夠接近法院，享用司法制度，就成為法治國家之法治建設不能不關注的重點。值得一提的是，20世紀的70年代“在意大利著名的法學家卡佩萊蒂的倡導下，提出了各國政府都有義務保護當事人的接受裁判權，為當事人從實質上實現(xiàn)接受裁判權提供應有的保障及掃清障礙的理論，并在此理論的指導下，掀起了一場遍及世界許多國家的接近正義的運動”。（注：見劉俊祥為《福利國家與接近正義》所作序言，第4頁，載莫諾·卡佩萊蒂等：《福利畫家與接近正義》，法律出版社2000年版。）這場接近正義運動最鮮明的特點是制定立法、司法及相關制度改革計劃，并向各國“政策決定者”提供“政策意向性結論”。而一些國家也自“福利國家”之立場，積極地擔負起保障公民訴訟權，使其能實效地使用司法制度的使命。
　　由此，相當多的法治國家對司法及相關制度進行了深入改革，健全、落實了一系列的制度和舉措。這些制度改革及相應舉措不僅在觀念上、法律規(guī)定上，更重要的是在公民訴訟權的切實享有上起了積極的建設作用。正如卡佩萊蒂教授所分析的：“新型的正義以對有效性的探索為標志——有效的起訴權和應訴權，有效接近法院之權利，當事人雙方實質性平等，將這種新的正義引入所有人可及的范圍�！保ㄗⅲ耗�諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社2000年版，第65頁。）大致而言：這一運動主要有如下幾方面：
　　第一，對訴訟費用和律師費用進行改革。在法國，廢除了法院費用。在德國，1980年通過了《訴訟費用援助法》。德國還實行了一種“訴額確定制度”：雖然法院費用和律師報酬也實行的是“敗訴者負擔”原則，但只要原告預先證明了沒有經(jīng)濟實力承擔相對方的訴訟費用（注：H·蓋茨：《擴散利益的保護》，載《福利國家與接近正義》，法律出版社2000年版，第74～75頁。），就可以向法院提出將訴額設定在比實際爭議標的額低得多的水平上。如果原告勝訴，就由敗訴的相對方承擔實際費用，但如果原告敗訴，原告就只根據(jù)降低了的訴額依比例承擔對方的訴訟費用，這一制度無疑降低了公民起訴的風險，減輕了其負擔，達到了實質公平。另外，為了使律師費用規(guī)范化、增加可預測性，這些國家對律師費用除普遍實行律師公會自律外，德國和奧地利還特別實行了律師費用法定主義，英國采用了法院監(jiān)督方式。而為增加公民委托律師的積極性，借以接近法院、使用司法制度，德國、英國、意大利等國還采取了律師費用敗訴者承擔制度。
　　第二，加強對貧困者的法律援助。法律援助(Iegal  Aid)最初只是針對貧窮者或弱勢團體無力承擔訴訟費用這一事實而建立的，但后來包含的內容更為豐富，如刑事和民事案件的律師幫助、法律咨詢等。法律援助事關公民訴訟權的實質保障，因此，不少國家和國際社會往往是自憲法層次予以定位。例如，位于斯特拉斯堡的歐洲人權法院曾在埃雷判決中判定，愛爾蘭法院不為埃雷夫人要求與丈夫分居提供法律援助違反了歐洲人權保護公約，再次確認了法律援助的憲法性重要地位。（注：莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，法律出版社2000年版，第7頁。）實際上，自1960年以來，法律援助制度已在不少國家建立、展開并獲得了很大成功。（注：劉榮軍：《憲法與民事訴訟》，《四川大學法律評論》1999年第1卷，第101頁。）在這場運動中，歐美諸國對法律援助制度改革最大的變化是“拋棄向來所持期待民間慈善團體從事之陳舊觀念，而改以福利國家任務之自覺為出發(fā)點”（注：邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與律師之任務》，中國臺灣五南圖書公司1993年版，第103～104頁。）給予國家財政的支援。以英國為例，1989

年一年間由國庫支出的法律援助費用達3億5千萬英鎊，1990年至1991年約為5億6千萬英鎊，其國民有70%成為援助對象。德國則在1980年通過了《法律咨詢援助法》，設立了免費法律咨詢制度。
　　第三，放寬起訴條件，建立公益訴訟制度。傳統(tǒng)的起訴條件及原告適格理論的著眼點在于防止濫訴和耗費司法成本。但是，隨著工業(yè)化和市場化進程的加快，環(huán)境污染、消費者權益受侵害、虛假信息案件逐漸增多。這些案件的特點是雖然有侵害行為，但對每個人來說，這種損害并不是很嚴重。這樣即便個別公民個別地去尋求法律救濟并勝訴也沒有什么很大的社會意義，因為僅是起訴人自己的利益得到了維護而其他受害者仍未得救濟，但卻使生產(chǎn)者和銷售者逃脫了制裁，謀取了巨額利潤，損害了公共利益。另外，即使個別公民提起訴訟，也可能會因為面對強大對手而無力取勝。在這種狀況下，民事領域內出現(xiàn)了一種新的動向，即私人為了維護公共利益而提起訴訟的情況越來越多，“這種情況被大多數(shù)的比較法學者認為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展。這種變化可能給民事訴訟的形式及特性帶來巨大變化。”（注：H·蓋茨：《擴散利益和保護》，莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，法律出版社2000年版，第66頁。）其最主要特征就是原告不僅向司法機關主張自己的些許利益，而且主張因同一事件受害的其他廣大公民利益之維護，也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受到侵害。這無疑與傳統(tǒng)的原告適格理論產(chǎn)生了矛盾。
　　有鑒于此，近年來許多國家為了糾正公共性不當行為采取的策略是不再過度強調適格理論。代表性的舉措有：法國和德國的賦予具備一定要件的團體如消費者團體、商業(yè)或手工業(yè)團體起訴權的團體訴訟、美國的公民個人為所屬集團之全體成員之利益起訴的集團訴訟等等，以此達到消弱原告適格理論阻礙之目的，國外國法學界一般將其稱為“公益訴訟�！�
　　第四，推動訴訟程序的快速展開。久長的裁判等于惡的裁判，因為，過于遲延的裁判會對公民的權益公民起訴的積極性造成挫傷。因此，德國、奧地利、瑞典等國家采取了一系列司法技術以圖解決：大量采用簡易程序、特別程序；進行訴訟的合并；改革審級構造；賦予當事人就對方的訴訟遲延而享有賠償請求權等等。而日本最高法院則曾于1972年對憲法37條作出了解釋，規(guī)定了如果訴訟過于遲延、應終止審理。
　　第五，確立多元化的裁判組織和機制。為了使糾紛迅速解決，有效的保障當事人的權益，鼓勵公民行使訴訟權，法治國家一個令人矚目的變化便是進行裁判多元化的改革，它包括了法院及法庭設置改革和替代性糾紛解決機制兩方面：在法院及法庭設置改革方面代表性的有，美國的夜間法庭和近鄰調解所、加拿大的住所法院、意大利的勞動法院及歐洲國家的消費者法庭或法庭（注：莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，法律出版社2000年版，劉俊祥所作序言第2～3頁。）；替代性糾紛解放機制主要有：仲裁、行政調解、法院調解、調解—仲裁、附設在法院的調解與仲裁。（注：章武生：《簡易、小額訴訟程序與替代性程序的重塑》，《法學研究》2000年第4期。）
　　五、中國公民訴訟權：問題與保障
　　在中國，雖然保障公民訴訟權的舉措與思想目前已有所嘗試，并開始為人們所認同（注：如最高人民法院院長肖揚最近指出，法院下一步將就訴訟費用、貧困者和弱者權益的保障、訴訟遲延問題及替代性糾紛解決方式進行改革，見2001年1月4日《南方周末》。），但總體來看，立法者、法學家和實務工作者均未明確樹立訴訟權為公民基本權利之一的法治理念。在司法實踐中，對公民訴訟權的保護亦不如人意，與世界法治發(fā)達國家相比存在明顯差距。而正在進行的司法制度改革中也存在許多誤區(qū)，如片面將樹立司法權威、保護公民訴訟中的程序權利作為改革關注的焦點并成為衡量改革成功與否的基本標準。與此同時，原有的符合中國司法傳統(tǒng)和理念、有利于公民接近法院的途徑因現(xiàn)階段正當程序思想的過度影響，反而受到冷落，如調解制度、簡易程序、基層法庭等。顯然，這可能導致改革背離初衷，并使公民難以行使訴訟權，更難以維護自己的權益。
　　中國公民訴訟權行使的障礙，除了上文所談之價值判斷，就制度層面來看主要有：(1)憲法無公民訴訟權的明文規(guī)定：我國現(xiàn)行憲法只是在第33、125、126條原則性地規(guī)定了公民在法律面前一律平等和法院獨立審判等條款，并無關于公民訴訟權的直接規(guī)定。(2)可訴范圍有限：現(xiàn)階段，有些本應受理的民事案件受行政法規(guī)或政策規(guī)定的限制無法立案。行政訴訟的受案范圍也有待擴大，如當抽象行政行為侵害了公民權益時，公民無法行使訴訟權、使用司法制度。更為根本的問題是，我國還未建立憲法訴訟制度，公民的基本權利和合法權益受到違憲行為特別是違憲之立法行為侵害時或在用盡了民事訴訟和行政訴訟救濟手段后，再無要求司法救濟之權利。(3)起訴條件較為嚴格，實質上限制了公民訴訟權的行使；現(xiàn)階段，公民起訴要以有具體權益受侵害、有具體事實和理由、有明確之被告這樣一些限制條件，在立案審查上不可避免地使用了實質審查的方式，限制了公民起訴權的實現(xiàn)。(4)訴訟費收取過高，公民行使訴訟權、參與訴訟的成本較大：目前存在的問題主要是公民向法院繳納的費用昂貴、繁多，包括有受理費、法院活動費、鑒定費、申請執(zhí)行費等等，這構成了當前公民行使訴訟權利嚴重之阻礙，尤其對貧窮者和弱者而言更是如此。雖然我國也規(guī)定了訴訟費用的緩交、免交制度，但是在現(xiàn)行體制下，法院的經(jīng)費實際上相當部分來自訴訟費用，因此，該制度的適用比例很低。由此，首先是昂貴的訴訟費用往往將公民堵截于訴訟門外。而公民因訴訟所付出的其它費用就更多：交通通訊費、誤工費、收集證據(jù)費和聘請律師、會計師費等等，這些都迫使公民不得不計算起訴的付出與收益，畏于起訴，更不要說一旦敗訴，還要承擔沉重的訴訟費用。(5)法律援助制度不健全、不落實，許多貧困者和社會弱勢群體無法或不能實際接受法律援助而難以行使訴訟權：我國1996年頒布的新刑訴法和律師法中明確規(guī)定了法律援助制度，此后又確定了以國家財政撥款為主，以社會捐贈、行業(yè)奉獻為輔的資金來源。但就其實際現(xiàn)狀來看，存在著國家費用不足，承擔法律援助者多為經(jīng)驗和水平有限的律師和法律工作者這樣一個明顯問題。(6)缺乏經(jīng)濟型程序造成訴訟遲延：簡易程序適用率低；庭審及審判拖延現(xiàn)象嚴重；審級構造不合理，審判程序重復運作，不能快速結案，增加了公民的訴累。由此，訴訟不僅昂貴而且耗時。
　　總而言之，中國公民訴訟權保障乏善可陳的原因主要是價值、理念有失偏頗和制度建構不周全兩方面，因此，有必要自這兩方面進行相應改革。
　　（一）理念之重構
　　就保護公民訴訟權的價值觀之確立而言，我們首先應將法治設計的總體思路關注到公民訴訟權的構筑與落實上，要明確訴訟權作為公民基本權利的重要地位，將其作為司法制度設計與改革的重要出發(fā)點和歸宿。雖然，在現(xiàn)實中我們應該構造和維護充分體現(xiàn)司法權威、發(fā)揮司法功能及保障公民在訴訟中的主體地位之制度與程序，但我們也萬萬不能忽視對公民訴訟權的保障，以免在審判制度及司法體制上疊床架屋或制度空置，使公民在權益被損或糾紛出現(xiàn)后，無法切實恢復。
　　同時，我們還應注意制度構建與公民權利切實享有之間的協(xié)調，要強化公民的訴訟權由法定權利轉為實有權利之必要性的

認識。另外，我們也應重新審視中國固有的司法理念與傳統(tǒng)，重新評價那些本有利于公民積極地、有效地行使訴訟權的司法組織、司法制度及相關制度，如派出法庭、調解制度等，在現(xiàn)代法治理念的指導下吸收傳統(tǒng)理念和制度中的積極因素并加以創(chuàng)造性轉化，以收最大功效。最后，相應地也要提高公民的權利意識、法律意識。如此，訴訟權這一公民權利才能發(fā)揮其在法治建設中的應有功能和效用。
　　（二）憲法的規(guī)范
　　與司法理念的調整相適應，憲法本身也需要修改，有必要由全國人大通過修憲程序，明確規(guī)定公民的訴訟權。另外，也應借鑒法治國家憲法文件和國際公約文件的經(jīng)驗，將法律援助制度和迅速裁判制度在憲法中予以明文規(guī)定，以保障公民訴訟權切實、迅速的享有。訴訟權憲法化意義的一方面就在于告之國家機關、國家官員及其公民訴訟權之重要性與基礎性，正如卡佩萊蒂教授所言：“事實上，將特定的權利和保障載入國際文件和憲法文件，其主要目的之一在于，這些文件對公民、法院具有教育上的影響，對公民而言，公民可以得知這些權利如此的基本、如此的重要；對于法院而言，必須強化保護這些價值準則的審判工作”。（注：莫諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，法律出版社2000年版，第64頁。）當然，公民訴訟權憲法化的意義還在于為這一基本權利提供法律保障。因為，憲法是國家的最高法，普通法律的修訂及司法運作都不能漠視、剝奪或弱化公民的訴訟權，否則即是違憲行為。
　　（三）司法制度設計與改革
　　既往的經(jīng)驗告訴我們，憲法化的權利歸根結底僅僅是法定權利，憲法的“高級法”(higher  law)背景并不能保證訴訟權的切實享有。憲法本身就有紙面上的憲法和現(xiàn)實的憲法的劃分。哈耶克曾言：“在一個經(jīng)濟生活受到徹底管制的國家中，甚至形式上承認個人權利或少數(shù)人的平等權利都會失去任何意義”。（注：哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社1997年版，第86頁。）我們也可以說，在公民訴訟權無法得到保障和落實的國家里，僅有憲法或法律規(guī)定訴訟權將不會有任何意義。
　　保障公民的訴訟權，使其能夠平等、切實地接近法院、使用司法制度是一個宏大的系統(tǒng)工程，我們需要在司法體制和訴訟制度本身及有關的周邊制度如律師制度、糾紛解決機制等方面進行全方位的深入改革。所以，在比較研究法治國家保障公民訴訟權實現(xiàn)的成功經(jīng)驗之基礎上，就制度內外的著眼點來看，我們認為下一步司法制度設計與改革進路應逐步集中在保證正當程序的前提下，建立便利公民接近正義的普遍化、多元化體系，切實有效實現(xiàn)全體社會成員訴訟權之享有和行使。具體而言，有下述幾點：
　　第一，應擴大可訴范圍。(1)擴大民事案件的可訴范圍。在這里，應消除行政法規(guī)及政策規(guī)定對本應納入民事訴訟之案件的限制，使一切民事糾紛均可由當事人訴諸法院解決。(2)建立憲法訴訟制度。借鑒意大利、德國等歐洲國家及墨西哥、加拿大等拉美國家之經(jīng)驗，建立憲法訴訟制度，設置憲法法院或憲法委員會，使公民在自己的權益受到違憲行為侵犯時或在耗盡了民事訴訟、行政訴訟手段后仍然能夠在憲法層面得到司法救濟，當然，受現(xiàn)有體制的局限，這一步的邁出有一定的難度，但從長遠來看是有必要性的。(3)完善行政訴訟制度。應賦予公民針對抽象行政行為之訴訟權。
　　第二，對訴訟制度本身進行改革。(1)改革現(xiàn)有的立案審查制度、突破傳統(tǒng)的原告適格制度。在起訴條件的改革上，起訴應以糾紛或爭議出現(xiàn)為要件，而不是以公民的權益受損為要件（注：這里參考了邱聯(lián)恭之觀點，見邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與律師之任務》，中國臺灣五南圖書公司1993年版，第97、108頁。）；進一步消除對當事人起訴較為苛刻的其它限制條件，取消對起訴的實質審查制度；借鑒美國和德國的集體訴訟、團體訴訟的經(jīng)驗，落實和改革代表人訴訟制度，等等。(2)改革管轄制度。自便利當事人起訴和貧困者、弱者的角度對管轄制度進行改革，就消費者和勞動者權益案件采被告就原告原則進行論證。(3)避免訴訟遲延，建立經(jīng)濟型訴訟程序。尤其是對簡易程序進行再改革，在我們看來，簡易程序是通向正義的“綠色通道”。應擴大簡易程序的適用范圍，使其成為民事訴訟、刑事訴訟領域大多數(shù)案件主要采用的程序。(4)改造現(xiàn)有審級制度，延長上訴期限、放寬上訴條件，使公民能夠有效地行使上訴權，進入再一次的司法救濟，使訴訟權得以周全地實現(xiàn)。
　　第三，對法院設置進行改革。包括(1)增加派出法庭，便利于當事人提起訴訟和接近正義。(2)設置勞動者法庭（法院）以及消費者法庭（法院）、小額請求法庭（法院）等專業(yè)法庭（法院），實現(xiàn)訴訟正義和效率；(3)設置巡回法院，實現(xiàn)訴訟便利。（注：關于巡回法院的討論，可參見王亞新、李浩、張衛(wèi)平：《鼎談：民事訴訟法學的理論和實踐》，《四川大學法律評論》第2卷，2000年第90～91頁。）
　　第四，改革訴訟費用收取制度、健全和落實法律援助制度。關于訴訟費用，長遠來看，應該廢除公民向法院交納訴訟費用尤其是起訴費用之制度。在現(xiàn)階段，則應注意落實訴訟費用的緩交、減免制度，消除公民因經(jīng)濟問題被排堵于法院大門之外的現(xiàn)象。
　　至于當事人付出的其它費用則應借助法律援助制度予以補償。借鑒國外法律援助制度的經(jīng)驗，進一步的改革是：擴大法律援助的對象；放寬給予法律援助的條件（注：值得注意的是，法律援助的提供條件不能以“貧困”為標準，凡屬無力承擔訴訟費用、進行訴訟者均應成為法律援助的對象，即使家境較好、資產(chǎn)頗豐。）；加強國家財政預算對此之投入、開拓經(jīng)費渠道、建立法律援助基金；提高承擔法律援助工作者的報酬；控制和監(jiān)督法律援助的質量（注：M·詹達：《接近正義的第一波》，《福利國家與接近正義》，法律出版社2000年版，第33～44頁。），使婦女、未成年人、老年人、殘疾人、消費者、貧困者、民工等弱勢群體得以行使訴訟權，使用司法制度。
　　第五，改革律師制度。在現(xiàn)代社會，法律知識越來越具專業(yè)性和復雜性，公民欲成為法的主體、維護權益，越來越殷切需求獲得律師的幫助。在律師掌握專業(yè)技能的條件下，在一定意義上，我們可以說：“接近律師即意味著接近權利亦即接近實現(xiàn)正義。”（注：邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與律師之任務》，臺灣五南圖書公司1993年版，第179頁。）因此，為了保障公民的訴訟權，我們也應在律師制度上進行改革：增加人數(shù)；提高律師水平；對律師報酬進行改革使之明確化；落實法律援助中的律師幫助等等。
　　第六，發(fā)展與完善替代性糾紛解決機制。就民事糾紛解決機制而言，在現(xiàn)階段的法治實踐中主要方式有：仲裁、行政調解、第三人斡旋、勞動仲裁、消協(xié)調解、法院調解等。對于這些替代性糾紛解決機制，我們應充分重視并發(fā)展完善，因為在民事訴訟領域，替代性糾紛解決機制已日益成為與民事訴訟程序并行不悖、相互補充的重要社會機制，它有利于彌補訴訟的不足，分擔訴訟的壓力，減少訴累。自公民訴訟權維護的角度看，這一機制有利于當事人的參與和裁決的執(zhí)行，甚至會得到雙方當事人雙贏(win-win)的結果。
　　六、結語
　　德沃金曾談道：“我并不主張每一個國家都應有一部載有關個人權利的抽象條款的成文憲法，或者每部這樣的憲法應由一個法院去闡釋，其成員的選擇恰好與美國任命最高法院法官的方式一

樣”。同樣，我們最想說的或許恰恰不在于與法治國家亦步亦趨、模仿其公民訴訟權憲法和司法保障的具體制度，而是自保障公民切實有效得到司法救濟、接近正義這樣一個出發(fā)點，重新審視和構造我們的訴訟制度、司法制度及相關制度，并著力于制度規(guī)定向現(xiàn)實享有的切實轉化。若能如此，則幸莫大焉。

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