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我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的兩個關(guān)鍵問題
我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的兩個關(guān)鍵問題
程嘯
所謂不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記就是要實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺這四方面的統(tǒng)一，并最終實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”這一目標(biāo)。當(dāng)前，我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作正在如火如荼的進行中。筆者認為，在我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的過程中，以下兩個問題非常關(guān)鍵。
一、厘清我國不動產(chǎn)上的權(quán)利類型，建立合理的不動產(chǎn)物權(quán)體系
在我國現(xiàn)行法上，不動產(chǎn)及其上的權(quán)利類型眾多，極為復(fù)雜。首先，除了最為常見的土地和建筑物等地上定著物外，我國法上的不動產(chǎn)還包括礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。其次，在這些不動產(chǎn)上，除了國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，還存在各種用益物權(quán)，如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)、取水權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、海域使用權(quán)等。這些不動產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，混亂不清。具體表現(xiàn)在以下幾方面。
1.有些不動產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容是相互重疊的。例如，林權(quán)中的林地所有權(quán)實質(zhì)上就是土地所有權(quán)，完全可以為土地所有權(quán)包含。而草原使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、林地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有本質(zhì)的不同，都是以農(nóng)用地為對象的承包經(jīng)營權(quán)。將同一性質(zhì)的權(quán)利簡單地依據(jù)物理形態(tài)而區(qū)分為四類權(quán)利，純粹是因為行政管理上的疊床架屋所致，毫無必要。如果不梳理整合這些權(quán)利，勢必使得未來我國不動產(chǎn)登記中依然存在各種矛盾沖突之處，既難以實現(xiàn)統(tǒng)一登記的根本目標(biāo)，也不利于人民法院處理相關(guān)不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛。
2.有些權(quán)利的性質(zhì)相同、用途相同，內(nèi)容卻大相徑庭，如國有建設(shè)用地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，性質(zhì)上都是針對建設(shè)用地的使用權(quán)，但由于它們是從不同的土地所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，就在權(quán)利內(nèi)容上存在極大的差別，如宅基地使用權(quán)不得抵押、只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)；而集體建設(shè)用地使用權(quán)只能用于鄉(xiāng)村企業(yè)廠房或鄉(xiāng)村公益設(shè)施。在市場經(jīng)濟下，既然要由市場來實現(xiàn)對資源配置的決定性作用，就要保證市場主體的地位平等，具有平等的法律地位。這種現(xiàn)狀顯然無法實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的目標(biāo)。
3.存在權(quán)利的同名異質(zhì)現(xiàn)象。例如，通過租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)與建設(shè)用地的租賃。前者是通過租賃方式設(shè)立了建設(shè)用地使用權(quán)，屬于用益物權(quán)，后者是指建設(shè)用地使用權(quán)與承租人訂立租賃合同，使承租人取得對國有土地的占有、使用的權(quán)利，屬于債權(quán)。
4.對于有些不動產(chǎn)權(quán)利缺乏明確的法律規(guī)定。例如，對于國家所有且國家使用的農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)問題，缺乏規(guī)定。
二、對阻礙統(tǒng)一登記的法律條文進行立改廢，確保不動產(chǎn)登記條例的出臺
我國正在起草的《不動產(chǎn)登記條例》屬于行政法規(guī)，效力低于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律。《不動產(chǎn)登記條例》要順利頒行，就必須先對物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法等法律中妨礙不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的條文進行立改廢。具體來說，我國現(xiàn)行法律中有以下四類不利于統(tǒng)一登記的法律條文需要立改廢。
1.分別規(guī)定各類不動產(chǎn)登記機構(gòu)的法律條文。我國將來要實行統(tǒng)一登記的是土地、房屋、草原、林地、海域，規(guī)范這些不動產(chǎn)的法律有物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法、海域使用管理法等。依據(jù)這些法律中的相關(guān)條文，不同的不動產(chǎn)上的權(quán)利由不同的登記機構(gòu)負責(zé)登記，如土地管理法第11條、城市房地產(chǎn)管理法第61、62條等。這些條文如果不修改或廢除，必然阻礙《不動產(chǎn)登記條例》的頒行。
2.分別規(guī)定各類不動產(chǎn)登記簿冊和不動產(chǎn)權(quán)屬證書的法律條文。我國歷來實行不動產(chǎn)登記發(fā)證制度，不同的不動產(chǎn)、不動產(chǎn)的不動產(chǎn)權(quán)利有不同的登記簿冊與權(quán)屬證書。對此，相關(guān)法律均有明文規(guī)定。例如，依據(jù)物權(quán)法第127條第2款，雖同為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，卻要依據(jù)土地是耕地、林地還是草地，分別由三個不同的部門制作不同的登記簿并頒發(fā)不同的權(quán)屬證書（土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證與草原使用權(quán)證）。這些規(guī)定顯然是不妥當(dāng)?shù)模枰獎h除。
3.未正確區(qū)分不動產(chǎn)登記類型的法律條文。在不動產(chǎn)登記中，狹義的變更登記僅指不動產(chǎn)物權(quán)的主體不變而權(quán)利內(nèi)容發(fā)生變化時所為的登記。轉(zhuǎn)移登記則是在不動產(chǎn)物權(quán)的主體發(fā)生了改變時進行的登記。我國許多法律條文并不嚴(yán)格區(qū)分轉(zhuǎn)移登記與變更登記，而統(tǒng)稱為“變更登記”。(www.gymyzhishaji.com)如城市房地產(chǎn)管理法第61條、土地管理法第12條、物權(quán)法第145條。這種不區(qū)分變更登記與轉(zhuǎn)移登記的規(guī)定，不利于確保登記信息的清晰，應(yīng)予修改。
4.缺乏對一些不動產(chǎn)物權(quán)變動中登記效力的規(guī)定。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立。物權(quán)法第127條第1款與農(nóng)村土地承包法第22條都規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。但這兩部法律均未規(guī)定登記是土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的生效要件，還是對抗要件。其次，就宅基地使用權(quán)的設(shè)立以及未登記宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、消滅而言，登記究竟是生效要件還是對抗要件，亦無法律加以規(guī)定。完善這些規(guī)定，不僅有利于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記目標(biāo)的實現(xiàn)，也有利于人民法院正確處理相應(yīng)的不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛，最終有效的保護不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利，維護不動產(chǎn)交易的安全。
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