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外資主體進(jìn)入與資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理
【內(nèi)容提要】本文基于實(shí)證考察的基礎(chǔ)上，對(duì)WTO背景下外資主體進(jìn)入中國(guó)資本市場(chǎng)的路徑選擇和方式，以及所涉及的風(fēng)險(xiǎn)管理法律框架進(jìn)行了全面和深入的分析，指出了外資主體進(jìn)入中國(guó)資本市場(chǎng)所面臨的公司法、證券法、外匯管理法、并購(gòu)法等的法律困境，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)等所存在的問(wèn)題。【摘 要 題】法學(xué)與實(shí)踐
【關(guān) 鍵 詞】外資主體/公司法/證券法/外匯風(fēng)險(xiǎn)/……
一、中國(guó)的入世承諾對(duì)外資主體進(jìn)入的影響
在入世承諾中，中國(guó)正在逐步允許外資銀行、合資證券公司和外資保險(xiǎn)公司進(jìn)入我國(guó)金融中介服務(wù)業(yè)。有人據(jù)此認(rèn)為，中國(guó)開(kāi)放了資本項(xiàng)目(實(shí)施資本項(xiàng)目可兌換)。我國(guó)政府承諾允許合資證券公司在中國(guó)境內(nèi)依據(jù)其業(yè)務(wù)范圍提供中介服務(wù)，這是一個(gè)具體范圍的承諾，與證券、銀行市場(chǎng)開(kāi)放是兩個(gè)不同的概念。(注：溫建東：《加入世貿(mào)與外匯管理政策的調(diào)整》，《中國(guó)法律》2002年6月，第35頁(yè)。)
中國(guó)證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人就中國(guó)加入世貿(mào)組織后證券業(yè)今后的發(fā)展問(wèn)題特別指出：證券業(yè)開(kāi)放與證券市場(chǎng)開(kāi)放是兩個(gè)不同的概念。前者是指允許外國(guó)服務(wù)提供者參與國(guó)內(nèi)證券業(yè)務(wù)，屬于WTO服務(wù)貿(mào)易范疇。具體來(lái)說(shuō)，就是境外服務(wù)提供者進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，為中國(guó)居民以中國(guó)的本幣投資中國(guó)證券市場(chǎng)提供的中介服務(wù)，不涉及資本的跨境流動(dòng)(注冊(cè)資本金除外)。而后者是指允許國(guó)外投資者自由買賣我國(guó)國(guó)內(nèi)證券，導(dǎo)致資本的跨境流動(dòng)，屬于資本項(xiàng)目范疇，不在WTO協(xié)議之列。
世貿(mào)組織的宗旨之一是要削減非關(guān)稅壁壘。世貿(mào)組織沒(méi)有專門規(guī)范外匯措施的協(xié)定，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題不屬于WTO討論的范疇，而屬于IMF協(xié)調(diào)的各國(guó)外匯收支平衡討論的范疇。
資本跨境流動(dòng)涉及的外匯管制不在世貿(mào)組織管轄的非關(guān)稅措施之列，GATT第9條規(guī)定：“本協(xié)定不阻止一締約方依照《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》或該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協(xié)定，使用外匯管制或外匯限制。”《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATs)第11條規(guī)定：“除在第12條(注：指在世貿(mào)組織成員出現(xiàn)國(guó)際收支困難或者困難的威脅的情況。)中設(shè)想的情況下外，一成員不得對(duì)與其具體承諾有關(guān)的經(jīng)常項(xiàng)目交易的國(guó)際轉(zhuǎn)移和支付實(shí)施限制。
1996年12月1日，我國(guó)向國(guó)際貨幣基金組織承諾接受基金組織協(xié)定的第8條款，實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，外匯管理措施已符合貨幣基金組織的要求。朱ｒóｎｇ@①基總理在我國(guó)入世前夕曾表示：中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，不會(huì)馬上開(kāi)放證券市場(chǎng)，有待整頓好A股市場(chǎng)后，才能開(kāi)放股市予外資參與。(注：《南方都市報(bào)》2001年11月9日。)如何完善我國(guó)的法律體系，使我國(guó)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，從而逐步過(guò)渡到證券市場(chǎng)國(guó)際化，和如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，免遭游資突襲，是我國(guó)加入世貿(mào)組織后，我國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)際化的一個(gè)重要內(nèi)容。
二、漸進(jìn)路徑選擇：外資主體進(jìn)入我國(guó)的兩種方式
近20年來(lái)，國(guó)際投資主要以兩種方式表現(xiàn)得最為突出，一是，直接投資于項(xiàng)目，如合資企業(yè)或獨(dú)資企業(yè)。我國(guó)在過(guò)去20多年的吸引外資過(guò)程中，以直接投資生產(chǎn)與服務(wù)項(xiàng)目，舉辦合資公司或獨(dú)資公司為主。二是，投資于外國(guó)證券市場(chǎng)。加入WTO后，隨著我國(guó)資本市場(chǎng)逐步開(kāi)放，國(guó)際資本將對(duì)我國(guó)的證券市場(chǎng)表現(xiàn)出越來(lái)越濃厚的興趣。加之國(guó)際間的大趨勢(shì)是致力排除國(guó)際投資的各種障礙，這更加促使對(duì)外資投資的激烈競(jìng)爭(zhēng)。(注：Charles P.Oman,“Policy Competition for Foreign Direct Investment:A study of Competition among Governments to Attract FDI”,OECD Dcvclopmcnt Ccntcr,March 2000.)采用投資于證券市場(chǎng)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)也主要體現(xiàn)為兩種方式：實(shí)體方式與工具方式。
國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)的教訓(xùn)，使得新興市場(chǎng)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)國(guó)際化過(guò)程中持更謹(jǐn)慎的態(tài)度。最近以來(lái)，人們更加重視放開(kāi)資本市場(chǎng)在金融部門自由化過(guò)程中的輔助作用。(注：羅平編譯：《貨幣可兌換和金融部門改革》，中國(guó)金融出版社1996年版，第149頁(yè)。)但由于漸進(jìn)式的和快速的金融自由化的不同利弊，和每個(gè)國(guó)家的不同國(guó)情，選擇快速的還是漸進(jìn)式的金融自由化的不同路徑，是金融市場(chǎng)開(kāi)放的重要變量。從我國(guó)現(xiàn)有的探討來(lái)看，漸進(jìn)路徑應(yīng)是我國(guó)的選擇。(注：相關(guān)報(bào)道還可參考：“China to Raisc theProportion of Institutional Invcstor”,“Financial Times Information Limited”,Nov.16,2001.“Foreign Share Option”;“Financial Times InformationLimited”,Jul 19,2002.“Foreign Entry To Stock Market”,“Financial TimesInformatioa Limited”,Jun,13,2002.“Record Surges Continue”,“China Daily”,Jul 30, 2000.)
(一)實(shí)體方式：外資主體參股證券公司和基金公司
所謂“實(shí)體方式”是指，外資主體通過(guò)與國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)主體合資或者并購(gòu)的方式，在國(guó)內(nèi)建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)入國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的方式。我國(guó)已就中外合資基金管理公司和中外合資證券公司制定了條款。
中外合資基金觀念的提出始于1994年，但取得實(shí)質(zhì)性突破則在1997年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化金融改革、整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》之后。尤其是進(jìn)入2000以來(lái)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)多次指出，要以超常規(guī)的思路發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者，促進(jìn)中國(guó)證券市場(chǎng)日益規(guī)范化、國(guó)際化，盡早與世界接軌，并提出“擴(kuò)大開(kāi)放，加快市場(chǎng)的國(guó)際化”、“證券市場(chǎng)要全面與國(guó)際接軌”、“有限度地對(duì)境外投資者開(kāi)放A股市場(chǎng)”、“引進(jìn)合格的
外國(guó)投資者”等政策精神，為中外合作投資基金營(yíng)造了良好的外部市場(chǎng)環(huán)境。設(shè)立中外合資基金既是WTO協(xié)議的內(nèi)在要求，也是中國(guó)基金業(yè)對(duì)外開(kāi)放的必由之路。但是，由于《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《證券投資基金管理暫行辦法》對(duì)于中外合資基金管理公司的設(shè)立均無(wú)明文規(guī)定，2002年頒布的《中外合資基金管理辦法》出臺(tái)后，相關(guān)設(shè)立審核程序才能正式啟動(dòng)。
2002年6月1日我國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《設(shè)立規(guī)則》)，7月1日生效實(shí)施。2002年6月25日，國(guó)泰君安證券股份公司與德國(guó)安聯(lián)集團(tuán)正式簽署了合資經(jīng)營(yíng)合同書(shū)，在中國(guó)發(fā)起設(shè)立中外合資基金管理公司。這成為中國(guó)證監(jiān)會(huì)6月1日發(fā)布《設(shè)立規(guī)則》后簽訂的第一份中外合資基金管理公司的協(xié)議。在該合資股權(quán)中國(guó)泰君安占67%，德國(guó)安聯(lián)占33%。
另?yè)?jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截止2002年6月底，已經(jīng)有20多家基金管理公司、券商、銀行，投資公司等，就基金領(lǐng)域中外合資事宜簽訂了合作意向書(shū)或協(xié)議書(shū)�？墒窃谠O(shè)立規(guī)則出臺(tái)后至今，據(jù)報(bào)道，中國(guó)證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門尚未收到一家擬設(shè)立中外合資基金管理公司的申報(bào)材料。這個(gè)情況的確讓人感覺(jué)意外。除了在談判合作雙方最為焦點(diǎn)的敏感問(wèn)題時(shí)，遲遲不能達(dá)成合意，一些法律問(wèn)題也是障礙，例如，《公司法》和《證券法》等法律中的有關(guān)規(guī)定。
(二)工具方式：QFII、QDII、CDRs和A、B股合并的探討
外資主體以“工具方式”進(jìn)入中國(guó)證券市場(chǎng)是指，外資主體本身并不進(jìn)入國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)，而是憑借金融工具進(jìn)入國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)。QFII、QDII和CDRs和A、B股合并問(wèn)題是現(xiàn)在我國(guó)證券市場(chǎng)探討的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。我國(guó)應(yīng)采取一種“漸進(jìn)路徑”達(dá)到證券市場(chǎng)國(guó)際化和自由化，已基本上達(dá)成一種共識(shí)。但如何保持著這種漸進(jìn)路徑的平穩(wěn)和有效，并在制度尤其是法律程序以及行政部門之間、行政部門與司法部門之間接口的落實(shí)，仍在探討階段。
我國(guó)大陸證券市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和制度框架同臺(tái)灣和香港地區(qū)有著較大的區(qū)別，這也是中國(guó)大陸證券市場(chǎng)出現(xiàn)QFII、QDII和CDRs以及A、B股合并等制度探討的重要原因之一�？傊巴赓Y主體進(jìn)入我國(guó)證券市場(chǎng)”、“國(guó)內(nèi)主體走向國(guó)際市場(chǎng)”和“境外中資主體進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”必然是中國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)際化的三個(gè)方面。我國(guó)證券市場(chǎng)存在著A、B股市場(chǎng)的分割，處于不同的發(fā)展階段的香港、臺(tái)灣和大陸證券市場(chǎng)的隔離，再加上中國(guó)大陸市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期自身特點(diǎn)，以及外資在WTO背景下的逐步市場(chǎng)準(zhǔn)入，使得中國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)際化的“漸進(jìn)路徑”更加復(fù)雜。
1.A、B股合并問(wèn)題
B股市場(chǎng)是我國(guó)證券市場(chǎng)在現(xiàn)有外匯管理?xiàng)l件下的一次嘗試，在當(dāng)時(shí)的歷史情況下，采取B股方式是適當(dāng)?shù)摹Ｗ?002年1月開(kāi)始，為了履行我國(guó)證券業(yè)入世承諾，中國(guó)證監(jiān)會(huì)已先后發(fā)布實(shí)施了《外資參股證券公司設(shè)立規(guī)則》和《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》。
其后，滬深證交所也分別制定實(shí)施了《上海證券交易所境外特別會(huì)員管理暫行規(guī)定》和《深圳證券交易所境外特別會(huì)員管理規(guī)定》，規(guī)定突破了原來(lái)只有在境內(nèi)從事證券業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)才能申請(qǐng)成為交易所會(huì)員的限制，為境外證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與我國(guó)證券市場(chǎng)，尤其是B股市場(chǎng)交易，提供了規(guī)范依據(jù)和技術(shù)手段，是我國(guó)證券業(yè)對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步發(fā)展。(注：《證券時(shí)報(bào)》2002年7月5日。http://rich.onlinc.sh.cn.)人們傾向認(rèn)為，A、B股應(yīng)隨著市場(chǎng)化的發(fā)展而合并，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為回購(gòu)應(yīng)是A、B股合并的一條途徑。
2.QFII、QDII和CDRs制度的選擇
盡管QFII、QDII和CDRs制度探討已有較長(zhǎng)時(shí)間，但直到2002年4月份，中國(guó)證監(jiān)會(huì)副主席史美倫女士仍明確指出Q制度推出尚沒(méi)有時(shí)間表。(注：信息來(lái)源：青海證券數(shù)碼證券網(wǎng)(2002/4/15)。)作為外資進(jìn)入中國(guó)證券市場(chǎng)的管道，人們對(duì)于其優(yōu)點(diǎn)已了然在心，但由于制度等方面的原因，他們?nèi)酝Ａ粼谟懻撝小?br /> 三、實(shí)體方式進(jìn)入證券市場(chǎng)的法律困境
依據(jù)《設(shè)立規(guī)則》規(guī)定，外資參股基金管理公司設(shè)立的主要法律依據(jù)有《公司法》、《證券投資基金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定。外資參股基金管理公司的名稱、注冊(cè)資本、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立及職責(zé)，應(yīng)當(dāng)符合《公司法》、《暫行辦法》和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定�！对O(shè)立規(guī)則》規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)外資參股基金管理公司的審批和日常監(jiān)管。其主要的法律問(wèn)題涉及如下方面：
(一)有關(guān)公司法的法律問(wèn)題
1.發(fā)起人問(wèn)題
自2002年7月1日起施行《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》第4條規(guī)定“外資參股基金管理公司的組織形式為有限責(zé)任公司”�！锻赓Y參股證券公司設(shè)立規(guī)則》第4條規(guī)定“外資參股證券公司的組織形式為有限責(zé)任公司。”因?yàn)椤豆痉ā返?5條規(guī)定“設(shè)立股份有限公司，應(yīng)當(dāng)有5人以上為發(fā)起人，其中須有過(guò)半數(shù)的發(fā)起人在中國(guó)境內(nèi)有住所……”。因此，中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)定中外合資證券公司和中外合資基金公司的形式為有限責(zé)任公司。但是，隨著我國(guó)加入WTO的外資開(kāi)放的承諾逐漸實(shí)現(xiàn)，外資主體除了以參股的方式進(jìn)入我國(guó)的證券市場(chǎng)外，也會(huì)與中方股東合資設(shè)立股份有限公司，這顯然便是極大的法律障礙。這也是我國(guó)中外合資企業(yè)改制成為上市公司的法律障礙之一。
2.資本金問(wèn)題
《公司法》第12條規(guī)定“公司向其他有限責(zé)任公司、股份有限公司投資的，除國(guó)務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司以外，所累計(jì)的投資額不能超過(guò)本公司凈資產(chǎn)的50%……”《公司法》中關(guān)于不得對(duì)外投資50%的規(guī)定，面對(duì)進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)的國(guó)際跨國(guó)公司而言，或者是外國(guó)集團(tuán)公司情況下，法律如何解釋“對(duì)外投資的50%”便有很大的模糊性。其中，一個(gè)問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)按哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定50%?是按母公司的報(bào)表，還是按母子公司的并表合并來(lái)計(jì)算?不同的財(cái)務(wù)報(bào)表計(jì)算的結(jié)果，顯然要有很大區(qū)別。此外，1993年規(guī)定的“對(duì)外投資不能超過(guò)50%”的限制，也不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。
《公司法》第137條規(guī)定“公司發(fā)行新股，必須……(一)前一次發(fā)行的股份已募足，并間隔一年以上……”由于《公司法》規(guī)定一年內(nèi)不得二次融資。這樣，上市公司一次發(fā)的時(shí)候，他們就拼命發(fā)個(gè)夠，猶如賭博。再如，根據(jù)《公司法》137條“公司發(fā)行新股，公司在最近三年內(nèi)連續(xù)盈利，并可向股東支付股利……”，以及《公司法》第175條“公司最近三年連續(xù)虧損，國(guó)務(wù)院證券管理部門可決定暫停其股票上市……”；《公司法》第185條規(guī)定上市公司在限期內(nèi)未消除上述條件，不具備上市條件，虧損三年就要退市�！豆痉ā愤@些規(guī)定對(duì)生產(chǎn)的周期性考慮不夠，尤其是在擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)，可能非但盈利少，甚至可能虧損，這樣上市公司短期行為和盈利造假的動(dòng)機(jī)很大，這樣，即使我國(guó)努力引進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者，也不見(jiàn)得就會(huì)建立證券市場(chǎng)長(zhǎng)期、穩(wěn)健的投資理念。
3.公司治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題
筆者在調(diào)研中得到的普遍反映是：1993年的《公司法》是“該粗的不粗，該細(xì)的不細(xì)”。由于這種情況，一方面法律限制了目前的發(fā)展，另一方面法律又沒(méi)有可操作性。例如合資基金管理公司的戰(zhàn)略發(fā)展方向，股權(quán)設(shè)立的比例安排，管理層人士安排，以及基金經(jīng)理人任命等，如果基金管理公司合資的雙方分歧較大，法律就沒(méi)有可操作性了。因?yàn)楣痉▽?duì)于外資董事方面規(guī)定得不多。
遇到雙方發(fā)生分歧的時(shí)候，盡管可以適用《公司法》有關(guān)董事等的規(guī)定，另外也有一些法規(guī)對(duì)董事的資格做了規(guī)定，但是我國(guó)《公司法》目前對(duì)股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層職責(zé)問(wèn)題，規(guī)定得不具體。外資方代表進(jìn)入股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的方式、人數(shù)、權(quán)利的行使，獨(dú)立董事的聘選等細(xì)節(jié)問(wèn)題，仍很模糊，而外資主體對(duì)控制權(quán)很看重，這將是中外雙方爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。
4.銀證分業(yè)與混業(yè)
目前，按照我國(guó)《商業(yè)銀行法》第42條“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)……”；《保險(xiǎn)法》第104條“保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式。保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和向企業(yè)投資……”；《證券法》第6條“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理。證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立”，確立了銀證分業(yè)的格局。
然而2001年12月20日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定“外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，開(kāi)辦新的業(yè)務(wù)品種的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)辦之前向中國(guó)人民銀行提出書(shū)面申請(qǐng)。中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)自收到書(shū)面申請(qǐng)文件之日起60日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。中國(guó)人民銀行作出不批準(zhǔn)決定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由�！�2001年12月12日《中華人民共和國(guó)外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》第18條“外資保險(xiǎn)公司的具體業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)地域范圍和服務(wù)對(duì)象范圍，由中國(guó)保監(jiān)會(huì)按照有關(guān)規(guī)定核定。外資保險(xiǎn)公司只能在核定的范圍內(nèi)從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)�！睆纳鲜鰞蓚�(gè)有關(guān)外資金融機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定來(lái)看，將經(jīng)營(yíng)范圍等問(wèn)題交給了監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)審批，這實(shí)際上留了一個(gè)口子：是否只要監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意，外資金融機(jī)構(gòu)也可以混業(yè)經(jīng)營(yíng)?但中資金融機(jī)構(gòu)顯然不在此列。
另外，《商業(yè)銀行法》第80條規(guī)定“外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國(guó)商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”《保險(xiǎn)法》也有類似規(guī)定，而《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》都沒(méi)有規(guī)定他們與《商業(yè)銀行法》之間的關(guān)系。因此，根據(jù)法律，外資金融機(jī)構(gòu)反而比內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)有更大的活動(dòng)空間，處于競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位。
(二)有關(guān)《證券法》方面的問(wèn)題
1.收購(gòu)的法律和監(jiān)管
在加入WTO后，外資金融機(jī)構(gòu)可以收購(gòu)我國(guó)的上市公司嗎?我國(guó)《證券法》中的有關(guān)收購(gòu)條款適用外資金融機(jī)構(gòu)嗎?這個(gè)問(wèn)題尚沒(méi)有規(guī)定，單從法律上看不到明確的答復(fù)。
最近推出的《上市公司收購(gòu)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)第13條規(guī)定“中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法對(duì)上市公司收購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。證券交易所依據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)賦予的職責(zé)對(duì)上市公司收購(gòu)活動(dòng)實(shí)施日常監(jiān)督管理。”這里，仍存在著模糊的地方。首先，日常監(jiān)督管理的內(nèi)涵如何界定?交易所與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督管理之間如何分工?如果外資金融機(jī)構(gòu)就此問(wèn)題提出申請(qǐng)的話，向哪里申請(qǐng)：交易所，或中國(guó)證監(jiān)會(huì)?法律規(guī)定得不十分明確。此外，交易所的監(jiān)管存在缺陷，其管理手段有限，監(jiān)管權(quán)限也十分缺乏，另外交易所監(jiān)管與發(fā)展市場(chǎng)的目標(biāo)存在內(nèi)在矛盾，《證券法》沒(méi)有很好地解決這些問(wèn)題。
《上市公司收購(gòu)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)和《上市公司股東權(quán)益變動(dòng)信息披露管理辦法》(草案)對(duì)于大股東的約束中，吸取了已往的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“股份持有人”、“權(quán)益控制人”、“一致行動(dòng)人”、“實(shí)際控制上市公司”的概念予以了明確，并進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。但大股東通過(guò)劃轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)，仍然可以不披露。這些問(wèn)題對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)如何解釋呢?目前還沒(méi)有明確答案。
根據(jù)《上市公司收購(gòu)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)第44條，收購(gòu)人通過(guò)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門行政劃撥，無(wú)償取得一個(gè)上市公司股份超過(guò)30%的，可就具體豁免事項(xiàng)向中國(guó)證監(jiān)會(huì)報(bào)送備案材料，只要中國(guó)證監(jiān)會(huì)在規(guī)定的5個(gè)工作日未提出異議的，收購(gòu)人無(wú)須履行本辦法的40條的強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)�！渡鲜泄竟蓶|權(quán)益變動(dòng)信息披露管理辦法》(草案)第25條規(guī)定“信息披露義務(wù)人因行政劃撥取得上市公司股份達(dá)到本辦法第21條、第22條規(guī)定比例的，自國(guó)有股權(quán)的直接主管部門做出劃撥決定之日起3日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照第21條、第22條的規(guī)定作出報(bào)告、抄報(bào)、通知和公告。行政劃撥或者協(xié)議轉(zhuǎn)讓須經(jīng)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)自取得國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門批復(fù)之日起3日內(nèi)就有關(guān)決定的內(nèi)容予以公告�！睆倪@些條款來(lái)看，仍考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)有股問(wèn)題，帶有很明顯的過(guò)渡性特點(diǎn)。這些規(guī)定與外資金融機(jī)構(gòu)將來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)應(yīng)該有所考慮，對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國(guó)的資本市場(chǎng)會(huì)不會(huì)帶來(lái)影響?產(chǎn)生怎樣的后果，現(xiàn)在看來(lái)都是不明確的，而且更重要的是，加入WTO后，留給我們考慮的時(shí)間并不多了。
2.外資并購(gòu)價(jià)格的法律約束
關(guān)于國(guó)有股減持的問(wèn)題，外資并購(gòu)也是其中的選擇之一。依照《股份有限公司股權(quán)管理暫行規(guī)定》，國(guó)有股的轉(zhuǎn)讓必須通過(guò)國(guó)家或省級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局批準(zhǔn)，2002年7月27日發(fā)布的《上市公司收購(gòu)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)第50條規(guī)定“協(xié)議收購(gòu)中，涉及國(guó)家授權(quán)機(jī)構(gòu)持有的股份或者取得相關(guān)主管部門批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門的相關(guān)規(guī)定，在獲得有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后方可轉(zhuǎn)讓�！�
這里仍然保留一定的行政干預(yù)，在目前來(lái)說(shuō)是必要的。問(wèn)題在于，外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，政府干預(yù)如何操作?例如，首先遇到的一個(gè)問(wèn)題是并購(gòu)價(jià)格，即，并購(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格的確定，按照我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理的通知》(1994年)，《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，國(guó)有企業(yè)向外商出售必須經(jīng)過(guò)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估，而評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)管理部門的確認(rèn)往往以帳面資產(chǎn)為準(zhǔn)，而外資習(xí)慣做法是接受市場(chǎng)價(jià)格，兩者之間有較大差距時(shí)，如何解決呢?這不但是國(guó)有股減持時(shí)遇到的重大障礙，也將是外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)時(shí)同樣遇到的重大阻礙。
3.國(guó)有上市公司和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題
中國(guó)目前的證券公司、基金公司等目前還帶有比較明顯的“政府主導(dǎo)”的痕跡，多數(shù)本身就是國(guó)有公司，在加入WTO后對(duì)它們應(yīng)如何監(jiān)管已經(jīng)需要重新考慮，中外合資基金公司和中外合資證券公司仍然會(huì)遇到同樣的問(wèn)題。例如，資金及比例管理，高級(jí)管理人員管理，員工勞動(dòng)合同管理，經(jīng)營(yíng)范圍管理，稅務(wù)管理，外匯管理，分支機(jī)構(gòu)及子公司管理，財(cái)務(wù)報(bào)表方法及信息披露管理，收購(gòu)與兼并管理，退出市場(chǎng)管理等。這些問(wèn)題對(duì)國(guó)有上市公司還沒(méi)有完全解決，對(duì)外資及中外合資公司也沒(méi)有解決。
4.券商與交易所的關(guān)系
交易所是以監(jiān)管為主，還是以發(fā)展為主，這涉及到交易所的性質(zhì)和定位。目前我國(guó)交易所定位于不盈利的事業(yè)法人，深交所注冊(cè)為事業(yè)法人，上海則注冊(cè)為企業(yè)法人。我國(guó)交易所目前定位還是公益性和不盈利的，加之交易所每天處理大量交易，信息比較充分，所以應(yīng)當(dāng)、也可以履行部分監(jiān)管職能。目前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)也習(xí)慣將交易所稱為“一線監(jiān)管”。
但是在加入WTO后，交易所監(jiān)管方面職權(quán)將越來(lái)越多地遇到問(wèn)題：外國(guó)的交易所越來(lái)越多的從定位為公益性與非盈利性，轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪嫘院陀浴Ｈ鐨W洲的許多交易所等，美國(guó)的NASDAQ也發(fā)生了轉(zhuǎn)化。這些變化必然對(duì)加入WTO后的我國(guó)證券所定位產(chǎn)生挑戰(zhàn)。
類似我國(guó)目前交易所這樣的，不但公益性
與非盈利性，而且還高度依附于證監(jiān)會(huì)，成為證監(jiān)會(huì)的“一線”的“基層單位”。這樣的發(fā)展趨勢(shì)將導(dǎo)致我國(guó)交易所監(jiān)管比重越來(lái)越重，負(fù)擔(dān)也越來(lái)越大，本來(lái)應(yīng)該由政府承擔(dān)的監(jiān)管成本，轉(zhuǎn)移到交易所會(huì)員身上。而會(huì)員都是以盈利為目的的證券公司，它們?yōu)槭裁匆斜O(jiān)管公益性的義務(wù)呢?這些問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法律學(xué)理論上都找不到適當(dāng)?shù)倪壿�。反而將越�?lái)越多的出現(xiàn)：交易所監(jiān)管與交易所發(fā)展，甚至未來(lái)外資券商的利益產(chǎn)生矛盾。這些矛盾的解決目前還不是缺乏法律規(guī)定的問(wèn)題，而是法律規(guī)定的方向需要調(diào)整的問(wèn)題。
在WTO以后，外資券商作為交易所會(huì)員是必然趨勢(shì)，交易所應(yīng)當(dāng)是會(huì)員民主地致力于維護(hù)會(huì)員的權(quán)益的機(jī)構(gòu)。熟悉外國(guó)公司制的交易所體制的外資券商，更加認(rèn)為交易所本質(zhì)就應(yīng)當(dāng)如此。但現(xiàn)在我國(guó)的交易所將自己當(dāng)做“大貓”，卻老是把券商當(dāng)作“老鼠”管將起來(lái)。成為“大貓”的交易所實(shí)際上是行使著政府職能，因而政府控制比較嚴(yán)重：高層領(lǐng)導(dǎo)仍是中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政任命。例如，交易所的總經(jīng)理是中國(guó)證監(jiān)會(huì)任命的，因?yàn)橛蟹筛鶕?jù)。交易所的理事長(zhǎng)形式上是選舉的，實(shí)際上是內(nèi)定的。這一點(diǎn)沒(méi)有法律根據(jù)，卻有行政習(xí)慣。
交易所的監(jiān)管職權(quán)主要應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)上市公司的，但現(xiàn)在交易所似乎是券商的“老板”，而忽略了券商作為股東的權(quán)利。此外，券商的席位轉(zhuǎn)讓也不明確，會(huì)員的產(chǎn)權(quán)訴求不強(qiáng)烈。因?yàn)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)對(duì)券商的收益的影響不明顯。但是，在WTO后，當(dāng)外資主體，中外合資券商和外國(guó)獨(dú)資券商一旦進(jìn)入中國(guó)的市場(chǎng)，上述問(wèn)題便會(huì)凸現(xiàn)，外資主體有著強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)訴求，同時(shí)也有著明確的利益保護(hù)訴求，到那時(shí)如果法律不做重新調(diào)整，我國(guó)的交易所將常常會(huì)面臨法律條款與經(jīng)濟(jì)邏輯的沖突，同時(shí)，法律規(guī)定也會(huì)同市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)發(fā)生矛盾。
四、工具方式進(jìn)入證券市場(chǎng)的法律困境
(一)外匯管理問(wèn)題
首先，加入WTO后，外資銀行依照國(guó)民待遇和我國(guó)入世的承諾，將會(huì)遇到我國(guó)的外匯管理政策與國(guó)際游資投機(jī)影響的平衡。如果搞不好的話，我國(guó)的承諾將成為國(guó)際游資投機(jī)的借口。在亞洲新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)，幾乎都遇到過(guò)這類問(wèn)題：外資要求市場(chǎng)開(kāi)放與自由化的壓力，使得新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)不得不以此來(lái)交換貿(mào)易與吸引外資的條件。
但是，如果金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)際游資沒(méi)有任何限制的話，如果遇到金融危機(jī)，可能會(huì)重蹈泰國(guó)國(guó)際銀行便利(BIBF)的覆轍。韓國(guó)、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、我國(guó)的香港特別行政區(qū)等，都遇到過(guò)這類的問(wèn)題。這些國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模比我國(guó)要小，人口壓力也比我國(guó)小，如果遇到同樣問(wèn)題，我國(guó)市場(chǎng)的感受要更加強(qiáng)烈。
我國(guó)允許外資銀行分地域市場(chǎng)開(kāi)展人民幣業(yè)務(wù)后，由于其來(lái)源于外匯資本金，對(duì)其外匯資本金和營(yíng)運(yùn)資金結(jié)匯做人民幣業(yè)務(wù)沒(méi)有限制。其實(shí)就相當(dāng)于部分資本項(xiàng)目可兌換性質(zhì)，外資銀行可以進(jìn)行本外幣套利活動(dòng)。而且，金融機(jī)構(gòu)在外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，自身資金的出入境及與人民幣的互換，都會(huì)對(duì)人民幣匯率和國(guó)際收支平衡產(chǎn)生重大影響。
匯率將直接影響我國(guó)的B股市場(chǎng)，B股市場(chǎng)也將間接影響我國(guó)的A股市場(chǎng)。另外，外資金融管理作為券商與基金后，就可以采用人民幣直接進(jìn)入A股市場(chǎng)，這樣的影響將會(huì)更加直接。如果中外合資基金公司這等類似的合資金融機(jī)構(gòu)，也可以進(jìn)入證券市場(chǎng)的話，也會(huì)發(fā)生同樣的問(wèn)題。
其次，我國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)實(shí)行較中資金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)較寬松的管理，外資金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)境外借貸不納入外債管理，無(wú)需外債借款指標(biāo)管理。而中資銀行境外借款必須納入外債管理并且需要事前批準(zhǔn)，中資企業(yè)借用外資必須經(jīng)過(guò)事前批準(zhǔn)和登記。實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃和審批制度，對(duì)借用短期外債、外資兌換人民幣、對(duì)外擔(dān)保和資本輸出嚴(yán)格控制。中外資銀行施行雙軌制管理，尤其是外資銀行享有超國(guó)民待遇，既不公平，也有風(fēng)險(xiǎn)所在。
再次，對(duì)于中外合資基金管理公司的監(jiān)管，目前還存在法律上的不足。中外合資基金管理公司的運(yùn)作主要是管理信托資產(chǎn)及各類投資基金，如果基金管理公司運(yùn)用旗下基金與國(guó)外資金聯(lián)手操縱國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，則很可能引起人民幣與外匯的匯率大幅度浮動(dòng)。所以，對(duì)合資基金的監(jiān)管比國(guó)內(nèi)基金要復(fù)雜得多。目前主要依靠托管銀行和基金持有人進(jìn)行監(jiān)管的模式顯然很難適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展。而《證券投資基金管理暫行辦法》尚沒(méi)有關(guān)于中外合資基金監(jiān)管的專門規(guī)定。
(二)行業(yè)政策導(dǎo)向的立法與反壟斷立法
如果外資機(jī)構(gòu)收購(gòu)我國(guó)上市公司的國(guó)有股時(shí)，除了將遇到上述法律與管理問(wèn)題外，還將遇到我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策管理問(wèn)題。我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)烈的宏觀導(dǎo)向作用，調(diào)控作用也比較直接。
我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與具體操作的批文體系是密切相連的，這表現(xiàn)為我國(guó)政府宏觀政策與微觀行政操作環(huán)節(jié)的統(tǒng)一。根據(jù)我國(guó)加入WTO所做的承諾以及外經(jīng)貿(mào)部2002年發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和現(xiàn)行的《暫行規(guī)定》，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)行業(yè)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)地對(duì)外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，對(duì)鼓勵(lì)和允許外資進(jìn)入的領(lǐng)域、限制外資進(jìn)入的領(lǐng)域和禁止外資進(jìn)入的領(lǐng)域有了較明確的規(guī)定。對(duì)有些領(lǐng)域還有國(guó)有控股的規(guī)定，因此，現(xiàn)外商轉(zhuǎn)讓國(guó)有股股份的監(jiān)管和審批制度還必須與《外商投資法》的有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)。
世界上許多國(guó)家都通過(guò)抵制性立法在本國(guó)的反壟斷法中管制或明令禁止外國(guó)公司的限制性商業(yè)行為及外國(guó)法的域外適用和域外管制。我國(guó)尚未制定《反壟斷法》，這對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)上已經(jīng)存在的壟斷現(xiàn)象，限制市場(chǎng)的順利發(fā)展不利。同時(shí)，也對(duì)于外資機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)后，逐漸形成壟斷市場(chǎng)的勢(shì)力，也是無(wú)法用法律手段來(lái)限制的。這也對(duì)我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展不利。外資機(jī)構(gòu)，特別是金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模大，進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)后將表現(xiàn)出規(guī)模大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這方面，外國(guó)的《反壟斷法》維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)，非常值得我們借鑒。借鑒外國(guó)《反壟斷法》中的一些規(guī)定，對(duì)國(guó)際間限制競(jìng)爭(zhēng)的行為給予必要的管制。具體說(shuō)，包括管制技術(shù)引進(jìn)中的限制性條款和管制跨國(guó)公司的壟斷行為。
從外資的引入角度考慮，有以下幾點(diǎn)應(yīng)該特別考慮：一是，發(fā)展中國(guó)家不能以長(zhǎng)期資本流入來(lái)平衡經(jīng)常項(xiàng)目逆差。我國(guó)目前還不存在這個(gè)問(wèn)題，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，各項(xiàng)成本有所提高以后，如果不能快速完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，就可能出現(xiàn)這類問(wèn)題。同時(shí)，在目前我國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目的順差，外資企業(yè)產(chǎn)品出口占有相當(dāng)大的比重，如果投資環(huán)境不好，外資減少時(shí)，經(jīng)常項(xiàng)目的順差依靠什么來(lái)支撐呢?這與我國(guó)的外資管理法律與外匯管理政策有直接的關(guān)系。
二是，資本本身沒(méi)有國(guó)籍，沒(méi)有國(guó)界，具有很高的流動(dòng)性，是法律使其具有某些流動(dòng)限制。發(fā)展中國(guó)家應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)政策與外資及外匯政策的互動(dòng)，使法律的規(guī)定在符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊情況時(shí)，也要考慮到體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，符合資本流動(dòng)的天然屬性。
三是，引進(jìn)外資的速度與我國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放及法律配套保持互動(dòng)。尤其是國(guó)外金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，制定《反壟斷法》時(shí)，尤其不能忽視引入外資時(shí)，外資主體的壟斷地位和行為的限制。政府應(yīng)加快法制建設(shè)，以符合國(guó)際規(guī)則的手段對(duì)民族工業(yè)進(jìn)行保護(hù)，如幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)、反壟斷法、反傾銷法等，同時(shí)加快外商引資法的建立和健全，運(yùn)用有效的手段合理、有序的引進(jìn)資本。
五、共同的困境：監(jiān)管制度與部門的接口問(wèn)題
在現(xiàn)實(shí)生活中，尤其是證券市場(chǎng)上，會(huì)涉及到各個(gè)市場(chǎng)的各個(gè)方面，從而與各個(gè)部門有著千絲萬(wàn)縷
的聯(lián)系，資本市場(chǎng)的監(jiān)管中，證監(jiān)會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)管理中起著舉足輕重的作用，但由于法律制定常常忽視了各部門之間的交接關(guān)聯(lián)，成為了現(xiàn)實(shí)生活中法律執(zhí)行、實(shí)施中的疏漏之處。資本市場(chǎng)中的監(jiān)管制度與其他部門的接口問(wèn)題不順暢，就更明顯了。
1.監(jiān)管與管制的關(guān)系
《證券法》承載了太多的管制職能，而監(jiān)管意味明顯不足。例如，《證券法》第32條、第33條、第35條、第106條、對(duì)證券交易的品種、時(shí)間、交易方式等規(guī)定，反映了當(dāng)時(shí)我們對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)，以及我們當(dāng)時(shí)的監(jiān)管能力。在我國(guó)加入WTO后，這類狹窄的規(guī)定就顯得越來(lái)越不合適了：這樣的規(guī)定不但限制了金融創(chuàng)新，也限制了吸引外資的效果。適度監(jiān)管的政策對(duì)于吸引外資以實(shí)體方式，或以工具方式進(jìn)入我國(guó)證券市場(chǎng)都是值得考慮的。類似現(xiàn)在這樣的監(jiān)管模式，監(jiān)管內(nèi)資企業(yè)都有問(wèn)題，監(jiān)管外資企業(yè)其問(wèn)題將更加凸現(xiàn)。
2.外匯風(fēng)險(xiǎn)管理：央行、證監(jiān)會(huì)、外管局
中國(guó)的法律在如何協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門之間，如央行、證監(jiān)會(huì)、外管局等方面仍存在不少“技術(shù)漏洞”。以央行與外管局對(duì)外匯管理為例，1994年外匯管理體制改革之后，不少外匯管理權(quán)限下放到了銀行，銀行履行了部分外匯職能，外管局則對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理政策法規(guī)進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管。因此，我國(guó)外匯管理的各項(xiàng)法規(guī)基本上都是以銀行等金融機(jī)構(gòu)作為中介，對(duì)外匯收支行為的主體來(lái)進(jìn)行約束的。
銀行履行的外匯管理職能主要表現(xiàn)為銀行結(jié)售付匯、外匯帳戶的開(kāi)立和使用、國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)三個(gè)方面。再加上銀行作為商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，既要追求經(jīng)濟(jì)利益，又要履行一部分經(jīng)授權(quán)的監(jiān)督外匯收支的職能，監(jiān)管職能和經(jīng)營(yíng)職能可能發(fā)生沖突，銀行違規(guī)操作的可能性更大，因而銀行外匯監(jiān)管就更加重要。金融機(jī)構(gòu)是否有能力鑒別資本性外匯收付和經(jīng)常性外匯收付，并嚴(yán)格按照結(jié)售匯規(guī)定辦理售匯業(yè)務(wù)，值得懷疑。從實(shí)踐看，這個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管有不少問(wèn)題，加入WTO后，再加上外資主體的進(jìn)入，尤其在證券市場(chǎng)上，與國(guó)外資金帳戶和股票帳戶一對(duì)一，而且是與社會(huì)保障帳戶相對(duì)應(yīng)不同，我國(guó)卻可以一個(gè)人開(kāi)出多個(gè)戶頭，再加上銀行帳戶和銀行外匯帳戶，多種帳戶的存在不利于監(jiān)管外匯風(fēng)險(xiǎn)。
再者，我國(guó)目前對(duì)資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的是較為嚴(yán)格的、直接的多頭管理制度。我國(guó)資本項(xiàng)目外匯管理主要采取兩種形式：一是對(duì)跨境資本交易行為本身進(jìn)行管制，主要由國(guó)家計(jì)劃部門(如計(jì)委)和行業(yè)主管部門(如人民銀行、證監(jiān)會(huì)、外經(jīng)貿(mào)部)負(fù)責(zé)實(shí)施；二是在匯兌環(huán)節(jié)對(duì)跨境資本交易收付進(jìn)行管制，即對(duì)資本項(xiàng)目有關(guān)的外匯收入、匯出及外匯和人民幣的相互兌換進(jìn)行管制，由國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)實(shí)施。如限制購(gòu)匯提前還貸，限制中資企業(yè)國(guó)際商業(yè)貸款結(jié)匯等。但如何協(xié)調(diào)不同監(jiān)管部門的法規(guī)和制度很不容易，尤其是對(duì)于外資主體進(jìn)入的申請(qǐng)及監(jiān)管，會(huì)很復(fù)雜。
由于中資金融機(jī)構(gòu)和中資企業(yè)借用外資須納入國(guó)家計(jì)委的利用外資計(jì)劃，并有外管局中長(zhǎng)期貸款逐筆審批，中國(guó)人民銀行確定全國(guó)短期國(guó)際商業(yè)貸款余額總規(guī)模，在總規(guī)模內(nèi)有外管局分別給省市金融機(jī)構(gòu)下達(dá)余額控制指標(biāo)。而外商投資企業(yè)不需事前審批，因此，地方和部門為了取得國(guó)外資金，利用監(jiān)管部門之間的空隙和模糊處，違反外資管理規(guī)定，以中外合資、租賃、遠(yuǎn)期信用證等方式變相借款。
3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與責(zé)任追究制度
根據(jù)《證券法》第186條規(guī)定和《期貨法》，證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法范圍主要是對(duì)證券、期貨市場(chǎng)內(nèi)取得合法資格的證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券咨詢機(jī)構(gòu)、有證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師和律師事務(wù)所、上市公司和基金管理公司等有直接的監(jiān)管權(quán)限，但對(duì)于以證券、期貨投資為名從事金融欺詐的非法活動(dòng)以及參與證券、期貨市場(chǎng)的其他法人機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者的監(jiān)管權(quán)限不明確，因此對(duì)此類違法行為無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管。
對(duì)于發(fā)生在證券監(jiān)管體制之外的觸及刑事違法犯罪活動(dòng)，它涉及了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公安、工商等部門，現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)這方面的監(jiān)管職責(zé)未予以明確授權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1999年和2000年中，全國(guó)共有31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市發(fā)生以證券、期貨投資為名義從事的案件216起。2001年揭露的“蘭州證券黑市”是此類案件代表。(注：申屹、劉希普：《我國(guó)證券執(zhí)法權(quán)限缺陷對(duì)執(zhí)法效率的影響》，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2002年6月。)
以證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管手段來(lái)看，對(duì)此類違法活動(dòng)不具備有效的預(yù)防和查處能力，極不利于風(fēng)險(xiǎn)防范。依照《證券法》第168條規(guī)定：證監(jiān)會(huì)依法履行職責(zé)，有權(quán)“進(jìn)違法的行為發(fā)生場(chǎng)所調(diào)查取證”，但是不包括所涉銀行：“詢問(wèn)當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人，要求其對(duì)與被調(diào)查時(shí)間有關(guān)的實(shí)現(xiàn)做出聲明”。其調(diào)查范圍包括“當(dāng)事人和被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的證券交易記錄、登記過(guò)戶記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料及其他相關(guān)文件和資料”，以及“當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的資金帳戶、證券帳戶”。
因此，目前中國(guó)證監(jiān)會(huì)缺少銀行帳戶調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、當(dāng)事人傳喚權(quán)和起訴權(quán)等。即使是證監(jiān)會(huì)有調(diào)查證券帳戶的權(quán)利，但沒(méi)有凍結(jié)證券帳戶的權(quán)利，需要證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以凍結(jié)，但是實(shí)際操作程序復(fù)雜，且需時(shí)較長(zhǎng)，證監(jiān)會(huì)查處案件會(huì)存在許多困難。外資主體進(jìn)入后，這種矛盾更突出，尤其是辦案的時(shí)滯與證券市場(chǎng)迅捷的交易沖突更大。中國(guó)證監(jiān)會(huì)沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)和合理的準(zhǔn)司法權(quán)，這對(duì)于防范風(fēng)險(xiǎn)，有效的監(jiān)管的施行是一大障礙。
除了外匯風(fēng)險(xiǎn)以外，外資主體進(jìn)入證券市場(chǎng)較大的風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)幕交易和操縱價(jià)格所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《證券法》第183條和第184條，對(duì)這類案件“可根據(jù)不同情況，處以沒(méi)收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下或非法買賣的證券等值以下罰款”。這些規(guī)定后來(lái)在三年多的實(shí)踐中已經(jīng)得到證明，缺乏可操作性。
巨大的罰款數(shù)額可能超過(guò)被處罰人的支付能力而無(wú)法實(shí)施，造成處罰實(shí)際無(wú)效率，降低執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。對(duì)于外資機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，罰款非同兒戲。要么不做處罰決定。做了處罰決定的，就一定要執(zhí)行。我國(guó)政府在過(guò)去3年中“做了不罰，罰了不做”的敷衍了事，不了了之的做法，如果給外資機(jī)構(gòu)“學(xué)”去了，它們也跟著“入鄉(xiāng)隨俗”的，我們的執(zhí)法的后果將不堪設(shè)想。
由此可見(jiàn)，如果目前的立法、司法、執(zhí)法的問(wèn)題不解決，開(kāi)放資本市場(chǎng)的遇到的問(wèn)題可能是顛覆性的。外資進(jìn)來(lái)后，它們有著利用程序與制度方面的習(xí)慣和傳統(tǒng)，與我國(guó)政府討價(jià)還價(jià)的能力也很強(qiáng)，而且富有經(jīng)驗(yàn)。他們甚至可以通過(guò)他們本國(guó)的政府、公司總部，利用外部市場(chǎng)壓力，甚至不惜通過(guò)政府外交途徑等來(lái)影響我們的政府政策的制訂和法律的執(zhí)行。所以，構(gòu)建完善的資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，完善相應(yīng)的法律，理順操作程序，迫在眉睫，只有完成了這些技術(shù)性措施，我國(guó)證券市場(chǎng)才具備了初步國(guó)際化的基礎(chǔ)。
字庫(kù)未存字注釋：
@①原字左钅右容
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