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關于勞動教養(yǎng)立法的基礎問題思考
【內(nèi)容提要】勞動教養(yǎng)是一項獨具中國特色的重要司法制度，勞動教養(yǎng)立法是我國法制建設和法學理論研究面臨的一個重大課題，必需建立堅實的科學理論基礎，夯實勞動教養(yǎng)立法的“四大支柱”：立法和法理學上的法治化支柱；制度設計上的憲法或憲政支柱；處罰體系設計上的實體法支柱；處罰適用上的程序法支柱�？茖W地解決這些問題，是勞動教養(yǎng)立法面臨的基本任務。【關 鍵 詞】勞動教養(yǎng)/輕罪處罰/立法/法治/基礎/任務……
差不多與勞動改造立法同時起步的中國勞動教養(yǎng)立法工作，在經(jīng)歷了十幾年的步履維艱之后，雖然也形成了十幾稿甚至幾十稿各式各樣的《勞動教養(yǎng)立法（草案）》，但最終并沒有象人們期待的那樣，用“八年抗戰(zhàn)”(1986～1994)的辛勞弄出一部勞動教養(yǎng)法典來，而是“腳踏實地”地回到了這一工作的起點。盡管這絕不意味著十幾年勞動教養(yǎng)立法工作的徒勞和枉然，但她卻無情地告訴人們：立法決不就是條文的起草和法典的編纂。一部法典的誕生，不只是法學家、立法官和勞教專家們辛勤操勞的果實，而更是時代發(fā)展的產(chǎn)物，更是形勢變化的結果。從勞動教養(yǎng)立法工作順利、健康發(fā)展的立意出發(fā)，本文專門就事關勞動教養(yǎng)立法工作進程的幾個基本問題，應當說是比較基礎、邊緣和綜合的問題，談點個人的看法。（注：為了配合和推進勞動教養(yǎng)立法工作的開展，1999年籌劃、2000年成立了由刑法學、監(jiān)獄學、犯罪學、刑事訴訟法學、憲法學、法理學、法律史和行政法學與行政訴訟法學等相關學科的10名專家組成的“北京大學刑事法理論研究所《中國勞動教養(yǎng)（輕罰處罰）立法研究》項目課題小組”。項目主持人、課題組副組長兼秘書長：西南政法大學監(jiān)獄學和犯罪學教授張紹彥，課題組組長：北京大學刑法學教授、博士生導師儲槐植，課題副組長：北京大學刑法學教授、法學博士、博士生導師、中國著名中青年法學家陳興良，司法部預防犯罪研究所副所長、犯罪學研究員郭建安；課題組成員包括：西南政法大學憲政學和外國法律史教授、法學博士王人博，西南政法大學法理學教授程燎原，北京大學刑事訴訟法學教授、法學博士陳瑞華，司法部勞動教養(yǎng)管理局研究室主任姜金方，西南政法大學監(jiān)獄史和法律史副教授、碩士研究生導師王利榮，中國人民大學行政法和行政訴訟法學副教授、法學博士楊建順。）我認為，對這幾個基本問題的正確認識和解決，是勞動教養(yǎng)立法科學化的基礎和前提。
一、勞動教養(yǎng)立法的基本形勢
我對中國勞動教養(yǎng)立法基本形勢的認識可以簡括為“四個歷史必然性”：
�。ㄒ唬┲袊鴦趧咏甜B(yǎng)獨特存在的歷史必然性
中國的勞動教養(yǎng)產(chǎn)生、存在和發(fā)展于中國特定的社會歷史條件，“功過是非”無需專門和過多的評價，簡單地講，它以自己獨特的方式存在至今確有其一定的歷史必然性�，F(xiàn)在困擾勞動教養(yǎng)的法治和人權兩大難題，在勞動教養(yǎng)產(chǎn)生時代的中國社會并沒有形成為一個普遍問題。那時的中國可以說處在一個高度政治化的社會，“專政”是整個社會的主導意識。政府的行政權和司法權也沒有什么明顯的界限，行政權的范圍和規(guī)則也都沒有明確、嚴格的規(guī)制。這是勞動教養(yǎng)問題與監(jiān)獄行刑問題最大區(qū)別，也是勞動教養(yǎng)立法遲遲難以出臺的根本所在。這就是十幾年來人們一直難于弄清楚的勞動教養(yǎng)的性質(zhì)和法律地位問題。因為，如果我們假定行政權——不經(jīng)司法程序有權在勞動教養(yǎng)的范圍內(nèi)處理公民的自由的前提能夠成立，那么，中國過去把勞動教養(yǎng)作為行政處罰措施時已經(jīng)制定的《決定》和《勞動教養(yǎng)試行辦法》等就已經(jīng)使勞動教養(yǎng)立法問題得到了基本的解決。然而，顯而易見的是行政權是無法如此處理公民自由的。因此，當我們再來為勞動教養(yǎng)立法尋找勞動教養(yǎng)性質(zhì)的根據(jù)時，卻又把上述法規(guī)的規(guī)定作為法律根據(jù)，顯然是犯了邏輯上循環(huán)證明的錯誤，是沒有證明力的：
命題一：勞動教養(yǎng)是一種行政處罰的法律依據(jù)。
證明一，因為法律規(guī)定了勞動教養(yǎng)是行政處罰措施，所以，它是一種行政處罰；
命題二：勞動教養(yǎng)是一種行政處罰的事實根據(jù)。
證明二，因為勞動教養(yǎng)是一種行政處罰措施，所以，法律規(guī)定它是一種行政處罰。
法律和事實互為根據(jù)，相互地循環(huán)證明。這是十余年來的一個最為普遍的現(xiàn)象。
但是，勞動教養(yǎng)在中國的產(chǎn)生和迄今為止的獨特存在卻是歷史的必然，是不可避免的，因而也應當說是合理的——在其存在客觀必然性、不以人的主觀意志和良好愿望為轉(zhuǎn)移的意義上說。我們所謂的歷史必然性并非指在價值評判的意義上事物所具有的合理性和科學性；或者說這種合理性并非價值判斷意義上的合理性，即不能成為其存在正當性的理由或者根據(jù)，而是哲學之必然意義上的合理性。所以，我認為，今天進行勞動教養(yǎng)立法時，從實際的意義上講，無需過度地對現(xiàn)實的勞動教養(yǎng)進行這種“回頭看”式的價值層面的分析和評判，而只需從現(xiàn)實的要求和發(fā)展的趨勢出發(fā)即可。
�。ǘ┲袊鴦趧咏甜B(yǎng)立法問題提出的歷史必然性
基于同樣的緣由，20世紀80年代中后期，幾乎與當時的勞動改造立法同步，勞動教養(yǎng)立法問題也被歷史地提到了人們的面前。這個時代不僅僅是中國提出了社會主義民主與法制建設的問題，更重要的是中國社會正在發(fā)生真正的歷史性變革。法制和法治成為社會生活普遍的基本規(guī)則，在當時的歷史條件下，在人們尚欠清晰的理念中特別是在與勞動改造結合的意義上，提出勞動教養(yǎng)立法問題是必然的。勞動改造要立法了，看來如此相似的、被俗稱為“二勞改”的勞動教養(yǎng)立法也就成為自然而然的事情。但出乎人們預料的是，正是在進行這種勞動教養(yǎng)立法的努力中，才逐步發(fā)現(xiàn)了勞動教養(yǎng)與監(jiān)獄問題的根本不同。因為，也正是在這一過程中，中國社會由計劃經(jīng)濟開始轉(zhuǎn)向商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟，這種社會經(jīng)濟形態(tài)的轉(zhuǎn)變直接地引發(fā)了政府及其權力的變化，因為市場經(jīng)濟的培育是以獨立自主的公民和市民個體為其基本的社會基礎的。所以，80年代末期以來，隨著中國社會轉(zhuǎn)型期進程的發(fā)展和社會變革的日益深入，勞動教養(yǎng)立法工作的基本目標——法典的出臺越來越渺茫。政府權力的規(guī)制、公民自由和權利的確認以及勞動教養(yǎng)的司法化建構等，都是監(jiān)獄立法不曾遭遇的十分復雜的問題。
�。ㄈ﹦趧咏甜B(yǎng)立法現(xiàn)狀的歷史必然性
經(jīng)歷了十幾年的艱苦跋涉，勞動教養(yǎng)立法沒有能夠像勞動改造立法那樣——“八年抗戰(zhàn)”總算弄了一個監(jiān)獄法典出來，恰恰相反，時至今日勞動教養(yǎng)法典似乎沒了說法。我們認為，這種狀況的形成也具有其歷史必然性。畢竟與勞動改造相比，勞動教養(yǎng)才真正更具中國特色，它的產(chǎn)生也更具創(chuàng)造力和隨意性；它的存在和發(fā)展都缺乏基本的理論說明和社會基礎；而中國社會自20世紀80年代后開始出現(xiàn)的“國家、社會、公民、個人”關系的變化，應當說發(fā)育得并不成熟，因此，也就不可能形成以對這種變化正確認識為基礎的勞動教養(yǎng)立法的科學認識；當然，在上述過程中，也必然存在一些人們認識上特別是勞動教養(yǎng)立法活動本身努力方面上的偏差。如此等等。
我們對勞動教養(yǎng)立法現(xiàn)狀基本認識的結論性意見是，在過去15年左右的時間里，中國社會不具備出臺勞動教養(yǎng)法的條件，勞動教養(yǎng)立法的時機發(fā)育尚不成熟；目前，中國的勞動教養(yǎng)立法也不具備直接著手條
文起草或者立法論證的條件。簡單地說就是勞動教養(yǎng)立法在經(jīng)歷了過去15年左右的努力而其“成果”幾近為零之后——當然，這絕不等于否定15年勞動教養(yǎng)立法工作的成績和貢獻，事實上，如果沒有這15年的基礎，至少我們現(xiàn)在也難于形成對勞動教養(yǎng)立法的正確認識，今天的勞動教養(yǎng)立法應當從零開始，從科學性的而不是工作性和事務性的調(diào)查研究開始。因為，目前在缺乏必要論證和準備的條件下，直接從事勞動教養(yǎng)法典起草的立法工作的社會條件、理論準備和實踐基礎都是不充分的。
首先，勞動教養(yǎng)立法與國家的體制即憲法規(guī)定的國家與公民和個人的關系有關、與政府的行政權力有關、與國家的司法程序有關、與國家的司法體制特別是刑事司法體制有關。因此，必須基于對中國社會結構、政治經(jīng)濟形勢和人類社會文明、進步的發(fā)展方向等一系列基本問題的正確認識，才能真正把握勞動教養(yǎng)立法的要領。相信21世紀初，中國社會的變革和發(fā)育將漸趨明朗。上述客觀情況實際上對勞動教養(yǎng)立法就只能是就事論事，只見樹木不見森林。在某種意義上講，前15年勞動教養(yǎng)立法就是走過了這樣的路程。
其次，勞動教養(yǎng)立法工作的健康進行有賴于一系列基本理論準備的支持。這些基本的理論準備包括：人類社會發(fā)展過程中，“國家、政府——公民——個人”關系及其對國家和政府體制的影響；國家和社會結構的變遷及其對“權力——權利”機制的影響；國際社會刑事立法、行政立法和人權保障的發(fā)展方向；中國社會現(xiàn)階段法治社會建構中包括刑事立法和刑事司法在內(nèi)的刑事法制的改革與完善、政府行政處罰的分析；在憲政體制、刑事法制、行政法制和司法程序中對勞動教養(yǎng)問題的定性和定位等等。這些重大的基本理論問題，都是需要在進行勞動教養(yǎng)立法時進行專門、系統(tǒng)和深入研究的。只有這樣，才能使勞動教養(yǎng)立法建立在科學的基礎之上，我國立法實踐正反兩個方面的經(jīng)驗和教訓已經(jīng)反復地證明了這一點。
第三，類似中國勞動教養(yǎng)的實際做法，在國外早已存在，諸如保安處分、違警罪、輕罪等皆有相同或者相似之處。盡管這些國家的基本國情、立法思想和具體做法等都未必適合中國國情，但應當說在基本的方面，它們對中國的勞動教養(yǎng)立法都具有重要的和直接的借鑒意義�？墒�，由于歷史的和現(xiàn)實的原因，我們從客觀的角度對之進行比較系統(tǒng)的考察和研究還相當薄弱，特別是從中國勞動教養(yǎng)立法借鑒角度的理性觀察更是十分微弱，甚至當我們帶著自己的某種框架或者期待去了解時，還會覺得那些東西與中國的勞動教養(yǎng)是“零相關”，對中國國情而言，那些東西根本就是“水土不服”，其實并不盡然。所以，目前從借鑒和使用人類文明成果及國外有益經(jīng)驗的角度看，我國勞動教養(yǎng)立法法典直接起草的條件也不成熟。
�。ㄋ模﹦趧咏甜B(yǎng)立法新思維產(chǎn)生的歷史必然性
基于上述勞動教養(yǎng)司法實踐和立法問題的基本狀況，便形成了如下人們不愿看到的局面：第一，在我們這樣一個社會主義法治的國度里，勞動教養(yǎng)成了法治建設和完善中的法治“荒地”；第二，在我們這樣一個社會主義民主國家里，勞動教養(yǎng)又成了一個被敵對勢力用作攻擊中國人權狀況口實的人權“荒地”，她時常在國際政治和經(jīng)濟舞臺上出現(xiàn)。更為突出的是，她的對象是人，是人的人身權利本身。
“窮則思變”，這成為勞動教養(yǎng)立法新思維產(chǎn)生的直接和巨大的力量源泉！同時，從客觀上講，近20年中國民主、法治、人權理論的研究和改革實踐，也為勞動教養(yǎng)立法新思維的產(chǎn)生提供了可能性條件，成為產(chǎn)生科學、合理、完善的勞動教養(yǎng)立法新思維的事實基礎�？傊�，我認為，全面而深刻地認識勞動教養(yǎng)立法的上述必然性，從正確地分析中國社會的深刻變革及其發(fā)展趨勢著手，對勞動教養(yǎng)立法相關的基礎性問題進行深入地科學研究，是重新開始的勞動教養(yǎng)立法工作健康發(fā)展并取得最后勝利，制定出科學的勞動教養(yǎng)法典的必由之途，這是不可缺少、無法跨越的根本環(huán)節(jié)。否則，我們必然付出的昂貴代價將無情地被時間和實踐所證實。
我們認為，勞動教養(yǎng)立法的當務之急不是進行條文的草擬，或者為法典的起草而進行所謂的“調(diào)查研究”，這些技術性工作是勞動教養(yǎng)立法的堅實基礎牢固地建立起來之后自然而然地會得到解決而相對簡單的事情。問題的關鍵和難點在于，為勞動教養(yǎng)立法問題的解決建立和尋求其理論的和實踐的、立法的和司法的、制度和體制的、歷史的和發(fā)展的、中外比較的、刑事的和行政的、實體的和程序的等各方面的基礎和支撐。這是一項十分艱巨而必不可少的工作，不從根本上解決這些問題，企圖憑借任何其他力量，走捷徑，回避問題與困難，最終的結果只能是欲速則不達，徒勞而返。我認為這也正是勞動教養(yǎng)立法與監(jiān)獄立法同步開始，雖然經(jīng)過了十余年的多方努力，也投入了大量的人力、物力和財力，甚至形成了十幾稿的勞動教養(yǎng)法典草案，但至今幾乎沒有任何實質(zhì)性進展的根本所在。（注：當然勞動教養(yǎng)立法，不論從理論上還是從實際上，從立法上還是司法上，從中國歷史的發(fā)展還是國外相關或者類似的制度等方面，較監(jiān)獄立法都要復雜得多。并且，勞動教養(yǎng)立法還從根本上受制于中國經(jīng)濟社會關系的發(fā)育和變遷，牽涉到比監(jiān)獄立法復雜和艱難得多的問題。）因為，我們認為從根本上講，立法本身并不就是一項法典起草活動，法典的起草不過是對立法問題解決的文字記錄和研究成果的條文記載。沒有研究和解決問題的成果，法典的起草最多只能成為一種專門的技術化的文字書寫，其與真正具有立法意義的活動除了身體動作的相似性以外，并無更多的實質(zhì)性關聯(lián)。事實已經(jīng)無情地證實，勞動教養(yǎng)立法必須從理想和急切的空中樓閣當中回到現(xiàn)實和科學上來，必須在堅實的基礎之上，構建中國勞動教養(yǎng)法治、民主與人權事業(yè)發(fā)展的高樓大廈，這是完成歷史賦予當代勞動教養(yǎng)立法使命的唯一選擇。
二、勞動教養(yǎng)立法的基礎和支撐
從中國社會民主、法治與人權保護發(fā)展的當代進程等角度考察，勞動教養(yǎng)可以說是一塊尚待開墾的處女地，是一個全新的領域。因此，這一領域在立法與司法、理論與實踐等方面都沒有形成比較集中的問題和對這些問題分歧的焦點。在這種情況下，對勞動教養(yǎng)立法問題的研究，需要以勞動教養(yǎng)立法為主線，以這一問題內(nèi)在的理論邏輯為支柱，以立法必須解決的幾個問題為顯象，從理論和實際兩個方面共同指向和解決勞動教養(yǎng)立法問題。
根據(jù)勞動教養(yǎng)立法問題本身的特點和需要，研究勞動教養(yǎng)立法的基礎和支撐，首先是夯實勞動教養(yǎng)立法的“四大支柱”：勞動教養(yǎng)立法的法治化、法理支柱；勞動教養(yǎng)立法的憲法或憲政——制度支柱；勞動教養(yǎng)立法的實體法支柱；勞動教養(yǎng)立法的程序法支柱。在上述“四大支柱”的堅實基礎上，進一步具體設計和論證勞動教養(yǎng)處罰的體系、內(nèi)容、司法程序和具體的管理與執(zhí)行制度，以及勞動教養(yǎng)立法中的相關制度和措施的一體化問題。上述兩個方面研究的目標和結果便是形成勞動教養(yǎng)立法的專家草案及其理論注釋。勞動教養(yǎng)立法基礎研究的主要內(nèi)容應當包括如下幾個方面：
�。ㄒ唬﹦趧咏甜B(yǎng)法治化建構的基本框架
這一問題的研究是要從總體上對勞動教養(yǎng)立法問題做出基本理論的框架，研究和解決勞動教養(yǎng)在當代中國社會民主、法治與人權保護等方面的發(fā)展所處性質(zhì)和地位，即首先給勞動教養(yǎng)定性和定位。其次，論證勞動教養(yǎng)在中國法治建設和法律體系及司法體制中的恰當位置和角色。第三，從實體法、程序法和司法組織等方面進一步論證勞動教養(yǎng)立法體系的基本結構。這一問題的研究實際上是整個勞
動教養(yǎng)立法的基本理論假設，在勞動教養(yǎng)立法問題中是一個統(tǒng)領的綜合性部分，著重從法理的角度，從中國的立法進程和發(fā)展趨勢出發(fā)，對勞動教養(yǎng)立法問題進行論證和界定，從而為勞動教養(yǎng)立法提供法理上的法治化支撐。
�。ǘ﹦趧咏甜B(yǎng)中對公民權利的保護和限制
這一問題的研究主要是從憲法和人權保護的角度，論證中國社會在民主與法治化進程中對公民權利的設定和規(guī)制。從“國家、社會、公民個人”關系的角度，分析中國市民社會的發(fā)育及其與憲政制度的內(nèi)在關聯(lián)，進而論證市民社會民主體制下，憲政對公民權利的設定和人權保護的基本機制，以及國家對公權和私權的設定與規(guī)制的科學原理，即在什么范圍、通過什么形式或程序，可以對公民權利進行何種的法律調(diào)整和限制。特別是要解決行政權與公民權利尤其是公民人身權利之間的關系，從度上和質(zhì)上對二者進行嚴格而合理的界定�？偫ǘ�，這一部分的研究主要是從憲法或憲政的角度，著重解決勞動教養(yǎng)立法的制度設計，從而為整個勞動教養(yǎng)立法提供憲法上的制度支撐。
�。ㄈ﹦趧咏甜B(yǎng)罰的體系設計與論證——行政罰、刑事罰、治安罰：沖突與協(xié)調(diào)
這一問題的研究是在上一部分的基礎上，進一步設計與論證勞動教養(yǎng)的體系。著重解決的問題是，勞動教養(yǎng)應當是一種行政罰，還是刑事罰，或者在行政罰與刑事罰之間是否還可以合理地存在另一種性質(zhì)的處罰比如“治安罰”等。這里需要對勞動教養(yǎng)在中國社會變遷中的歷史進程進行系統(tǒng)、深入的考察，把握勞動教養(yǎng)在中國社會管理和治理中的角色。同時，需要對國外與勞動教養(yǎng)相關或類似的問題系統(tǒng)考察并進行比較研究，特別是西方國家的保安處分和替刑措施等問題，從而尋求和借鑒適合中國勞動教養(yǎng)的內(nèi)容、方式和程序。
上述問題研究的結果必然牽扯到勞動教養(yǎng)置于中國法律體系特別是刑事法律體系后與已有法律的沖突與協(xié)調(diào)問題。比如：如果是行政罰，那么與當前行政處罰法和行政訴訟法以及整個行政法律體系的沖突與協(xié)調(diào)；而如果按照另一種假設——屬于刑事罰，那么，則涉及與中國刑（事）罰體系的沖突，及與刑法和刑事訴訟法的沖突和協(xié)調(diào)。而如果在充分的實證調(diào)查和理論研究之后，選擇了勞動教養(yǎng)應當屬于“治安罰”的“第三條道路”，那么，在中國的立法體系中，特別是社會管理的處罰體系中，治安罰與行政罰、刑事罰在性質(zhì)、地位、作用及體例上又如何銜接和協(xié)調(diào)；中國社會和法律體系如何科學合理地對犯罪化的范圍進行界定，在可能的法定犯罪化的擴大和治罪的法治化之間如何協(xié)調(diào)和選擇等等。但是，應當看到，勞動教養(yǎng)罰作為與刑罰體系銜接的一種處罰，其性質(zhì)應當是較我國現(xiàn)行刑罰體系中的處罰為輕的，盡管它在期限上勢必高于現(xiàn)行的短期徒刑，但在法律后果、處罰的內(nèi)容即對當事人權益剝奪和限制的內(nèi)容與范圍以及執(zhí)行的方式等方面，都與現(xiàn)行實際上是對重罪的刑罰有著原則的區(qū)別。這些問題都是需要在勞動教養(yǎng)罰具體的設計與論證中一并研究和解決的。無論如何，勞動教養(yǎng)罰的法治化，都必然給中國現(xiàn)有的法律體系帶來沖突和創(chuàng)新。這是勞動教養(yǎng)立法在立法體系上必然面臨而無法回避的一個難點、重點和突破點。在解決了勞動教養(yǎng)罰的定性、定位及其與已有法律的沖突和協(xié)調(diào)等問題之后，還需要進一步設計與論證勞動教養(yǎng)罰自身的體系、適用條件等屬于刑事實體法方面的問題。這是勞動教養(yǎng)立法的實體法支撐。
�。ㄋ模﹦趧咏甜B(yǎng)司法程序設計與論證
我們認為，勞動教養(yǎng)罰無論如何定性、定位，其對公民權利的限制都必須經(jīng)過一定的司法程序：如果按照勞動教養(yǎng)罰應當屬于刑事罰的研究假設，則必須經(jīng)過嚴格的刑事司法程序；如果按照勞動教養(yǎng)應當屬于“治安罰”的研究假設，那么，在性質(zhì)上，我們認為它仍然應當屬于刑事罰的性質(zhì)，但在適用程序上則可以采取專門的“治安罰”的程序。同時，不論這種程序的具體設計如何，但最核心的司法性質(zhì)和意義是不可突破的最后底線：即這種“治安罰”的裁量或決定機關只能是司法裁判機關——人民法院。人民法院在相應的司法體制改革中，可以通過設立“治安法庭”或者“刑二庭”、“刑三庭”的方式，實現(xiàn)勞動教養(yǎng)司法裁判的專門化，使公民權利不僅在“程序前”和“程序中”得到保護，而且在“程序中”和“程序后”，都能夠具有通過律師援助、聽證、申辯、審判、上訴或復議等相應的司法救助的可能和條件。程序的公正、公開、合法與科學，是勞動教養(yǎng)立法中面臨的一個具有根本性和保障意義的重大問題。因此，在整個勞動教養(yǎng)立法問題的研究中，必須解決勞動教養(yǎng)的程序設計問題，這是整個問題研究的程序法支撐。
程序和實體是現(xiàn)行勞動教養(yǎng)及相關的其他制度與措施遇到的兩個根本性的困難和挑戰(zhàn)，是勞動教養(yǎng)立法中需要著力解決的兩個基礎性核心問題。
�。ㄎ澹﹦趧咏甜B(yǎng)立法中的一體化問題
這一部分主要是解決將目前勞動教養(yǎng)之外的其他相關行政處罰或強制措施納入統(tǒng)一的法律調(diào)整，實現(xiàn)法治化和法治統(tǒng)一的問題。這些問題主要包括強制戒毒、婦女教養(yǎng)（強制治療）收容教育和工讀學校等。實際上，雖然在現(xiàn)實的中國司法或行政的體系中，勞動教養(yǎng)具有與這些事務并不完全相同的情況和特點，但在中國社會法治化和民主化及人權保護事業(yè)的發(fā)展進程中，它們之間的聯(lián)系更為突出，所以將它們一并納入勞動教養(yǎng)立法的視野中進行研究，也就是將對公民權利的保護和限制都根置于民主與法治的框架和機制之下，是十分必要的。這是勞動教養(yǎng)立法中的一體化支撐。
從中國現(xiàn)有的法律體系特別是社會治安管理及其處罰體系來看，勞動教養(yǎng)問題實際上是中國社會的輕罪處罰問題。由于中國傳統(tǒng)文化中犯罪觀念的沉重，加之現(xiàn)行刑法中的犯罪定義實際上加入了很多定量或者情節(jié)因素的規(guī)定，刑法中給予處罰的實屬“重罪”的范圍，對于輕罪和其他違法行為則是在“犯罪化”和“刑罰化”的視野之外進行處置。這種方式遇到了前文所述在實體上和程序上的雙重挑戰(zhàn)，法治化受到了根本的威脅。因為，對這些處罰對象的權利特別是人身權利的限制和剝奪，依行政權而不經(jīng)審判和司法程序是從根本上違背法治和人權規(guī)則的。而如果依法治原則，那么，就意味著中國法定“犯罪化”和“刑罰化”的擴大，就會面臨更多的人會受到被定義為犯罪之累的現(xiàn)實威脅。在上述法治化和人權保障與犯罪化擴大的價值沖突之中，我們面臨著必須做出的二難選擇。我們選擇了法治化與人權保障，也就是在勞動教養(yǎng)立法中，應當將現(xiàn)存的強制戒毒、強制治療、收容教育等實質(zhì)上與勞動教養(yǎng)并無根本區(qū)別的相關制度和措施，都統(tǒng)一地納入輕罪處罰的法律調(diào)整中，通過勞動教養(yǎng)立法，全面解決中國社會公民的人身權利，非經(jīng)審判和司法程序不受剝奪和限制的問題，從立法上、制度上不再給行政權可能對公民私權和人權施加的侵害留下余地。當然，在對這些處罰進行統(tǒng)一的輕罪治安罰規(guī)范的同時，必須從適用的對象、處罰的內(nèi)容、法律后果等方面，最大限度地消除這種法定犯罪化給當事人可能造成的影響，盡量降低這些處罰的社會成本和制度成本。
�。﹦趧咏甜B(yǎng)的具體管理和執(zhí)行制度
這是勞動教養(yǎng)立法問題中的基本問題之一。在前述研究基礎的框架下，具體地設計與論證勞動教養(yǎng)的管理和執(zhí)行制度，包括對勞動教養(yǎng)人員的處遇、管理、勞動、教育、生活、衛(wèi)生、醫(yī)療等方面的內(nèi)容，從接收到期滿解除（釋放）以及延期或減期等變更執(zhí)行的程序、方式及其法律監(jiān)督等。這是解決整個勞動教養(yǎng)立法問題的實踐支撐。
勞動教養(yǎng)立法的創(chuàng)制，在管理和執(zhí)行制
度方面，如同它在實體上和程序上具有的創(chuàng)新性一樣，作為中國的輕罪處罰，它在性質(zhì)和程度，即對公民權利剝奪或者限制的范圍和內(nèi)容上，都應當是較現(xiàn)行刑罰體系中的輕刑為輕的。所以，這決定了這種處罰應當是低于剝奪人身自由程序的，在立法創(chuàng)立的這種新的處罰制度中，對處罰對象處遇的基本形式應當是社會化或開放式的。但是，如何建立這種全新的管理和執(zhí)行機制，則是勞動教養(yǎng)立法必須解決的一個具體的實踐問題。
三、勞動教養(yǎng)立法面臨的主要任務
具體而言，我們認為應當包括：
(1)圍繞勞教立法，從相關角度考察、研究中國社會的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，把握勞教立法的社會條件；
(2)從理論上對勞動教養(yǎng)立法進行相關的基礎性研究，并形成階段性成果，包括研究論文、研究報告和論著等，為勞教立法作好思想的和理論的準備；
(3)根據(jù)勞教立法的需要，對中國勞動教養(yǎng)及治安處罰、工讀學校等進行全面、系統(tǒng)和深入的調(diào)查研究，為勞教立法作好實踐基礎的準備；
(4)對國外的相關立法和司法領域進行考察，并結合中國實際從理論和實踐兩個方面，形成對中國具有借鑒意義的成果，為勞教立法作好國外經(jīng)驗的準備；
(5)綜合形成《〈中華人民共和國勞動教養(yǎng)法〉（草案）及注釋》（專家組），送交立法機關和有關部門，直接作為立法的參考，為勞教立法作好法典起草的準備。在法典專家草案中，附有對每一個條文的理論說明和注釋。說明的內(nèi)容主要是從理論和實踐的、立法和司法的、中外比較的、以及歷史與發(fā)展的等角度，形成對條文全方位、多視角、立體式的有力支撐。從根本上支持法典草案的說服力和影響力，提高科學研究的效益。
綜上，我認為，在勞動教養(yǎng)立法上述5項主要任務沒有基本完成之前，在勞動教養(yǎng)立法所必需的“四大支柱”沒有基本確立之前，勞動教養(yǎng)法典草案的起草和法典的出臺便不具備起碼的科學基礎和現(xiàn)實條件，也不具備起碼的思想準備、理論準備、司法體制的組織準備和實踐準備。而這些問題的解決，當務之急就是組織和集中有關專家，圍繞勞動教養(yǎng)立法的課題集體攻關，走科學的勞動教養(yǎng)立法之路，除此之外別無他途。否則，違背了規(guī)律與客觀，結果只能是欲速則不達，事與愿違。
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