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略論保障措施調(diào)查中的若干法律問題
略論保障措施調(diào)查中的若干法律問題彭學(xué)軍 楊麟 競天公誠律師事務(wù)所
保障措施、反傾銷和反補(bǔ)貼均為WTO協(xié)定中規(guī)定的締約方可以采取的貿(mào)易救濟(jì)措施。與反傾銷和反補(bǔ)貼相比，保障措施可以采取提高關(guān)稅、數(shù)量配額和關(guān)稅配額等多種救濟(jì)方式，對(duì)一國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)更為充分，而且由于無須證明被調(diào)查方存在“不公正的貿(mào)易行為”，保障措施調(diào)查的發(fā)起較之反傾銷和反補(bǔ)貼更為容易。
自烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》通過以來，世界各國發(fā)起保障措施調(diào)查的數(shù)量逐年上升，2001年全球范圍內(nèi)保障措施調(diào)查案達(dá)53起，比2000年的26起，增加了27起[1]。2001年美國發(fā)起了201鋼鐵保障措施調(diào)查，對(duì)世界鋼鐵生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生了極大的影響，并引起其主要貿(mào)易伙伴的強(qiáng)烈反對(duì)。作為美國201鋼鐵保障措施引起的連鎖反應(yīng)之一，我國于2002年5月20日正式立案公告對(duì)部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施調(diào)查，這是我國在加入WTO后第一次應(yīng)用保障措施的貿(mào)易救濟(jì)措施。
按照WTO有關(guān)規(guī)則和中國有關(guān)保障措施法規(guī)的要求，采取保障措施必須滿足四個(gè)方面的條件：（1）不可預(yù)見發(fā)展（unforeseen development）的存在；（2）進(jìn)口數(shù)量的增加；（3）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅（serious injury or threat of serious injury）；（4）進(jìn)口數(shù)量的增加和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害之間存在因果關(guān)系（casual link）。由于保障措施對(duì)于我國的調(diào)查官員、律師和企業(yè)人士而言還是相對(duì)陌生的法律制度，而且中國有關(guān)保障措施法規(guī)的規(guī)定較為抽象和簡略，以下將結(jié)合WTO爭端解決機(jī)構(gòu)DSB涉及保障措施的判例對(duì)上述采取保障措施的必要條件逐一作簡要的分析：
一、不可預(yù)見的發(fā)展
所謂不可預(yù)見的發(fā)展是指一締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)無法合理預(yù)見的情況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關(guān)稅減讓承諾的結(jié)果將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該締約方的相關(guān)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。
不可預(yù)見的發(fā)展最初源于WTO《GATT 1994》Article XIX的規(guī)定。其基本要求是，如果在出現(xiàn)“不可預(yù)見的發(fā)展”之情況下，一締約方履行其在《GATT 1994》下的包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)，將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該締約方領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重的損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅，該締約方可以在防止或救濟(jì)損害所必須的限度和時(shí)間內(nèi)，針對(duì)該進(jìn)口產(chǎn)品全部或部分地中止其在《GATT 1994》下的義務(wù)，或撤回、修改其在《GATT 1994》下所做出的減讓。
WTO規(guī)則之所以設(shè)計(jì)不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規(guī)定也被稱為“逃避條款”（escape clause），因?yàn)樵摋l款允許一締約方部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔(dān)的義務(wù)，但由于一締約方的逃避行為會(huì)對(duì)其他締約方的利益造成重大的影響，所以WTO規(guī)則必然要通過規(guī)定不可預(yù)見的發(fā)展，限制締約方僅能在出現(xiàn)不可預(yù)見的發(fā)展時(shí)，部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔(dān)的義務(wù)。
由于《GATT 1994》Article XIX關(guān)于不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定并沒有被寫入烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》的最終文本，因此對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展是否構(gòu)成采取保障措施的必要條件，各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經(jīng)為WTO爭端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body）的上訴機(jī)構(gòu)（Appellate Body）在韓國奶制品案的報(bào)告中解決。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，締約方證明不可預(yù)見的發(fā)展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項(xiàng)“先決要求（prerequisite）”[2]。因此無論各締約方是否在國內(nèi)立法中作了相關(guān)規(guī)定，各締約方在采取保障措施時(shí)都必須將不可預(yù)見的發(fā)展作為一個(gè)先決要求進(jìn)行考察。
WTO《GATT 1994》和《保障措施協(xié)議》中沒有對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做具體的定義，但在1951年“Hatters’ Fur”案中，當(dāng)時(shí)的爭端解決工作組對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做了如下解釋：“不可預(yù)見的發(fā)展指在相關(guān)關(guān)稅減讓的談判后出現(xiàn)的情況發(fā)展，并且要求做出關(guān)稅減讓的國家的談判代表在談判時(shí)預(yù)見到這種情況發(fā)展是不合理的”[3]。這一解釋還被WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的上訴機(jī)構(gòu)在1999年韓國奶制品案中所引用[4]。
對(duì)于上述解釋，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行理解：（1）判斷某種情況是否構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展的關(guān)鍵在于該情況是否能為締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)“合理預(yù)見”，凡是能夠合理預(yù)見的情況均不構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展；（2）判斷是否能“合理預(yù)見”，應(yīng)該從一個(gè)假設(shè)的“理性的締約方”的角度來考察，至于具體締約方之間預(yù)見能力的差異應(yīng)不在考慮之列；（3）判斷合理預(yù)見的時(shí)點(diǎn)應(yīng)考察締約方進(jìn)行締約談判時(shí)是否能夠合理預(yù)見。
二、進(jìn)口數(shù)量的增長
進(jìn)口數(shù)量的增加是實(shí)施保障措施的要件之一�！吨腥A人民共和國保障措施條例》（以下簡稱《保障措施條例》）第七條規(guī)定，“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國內(nèi)生產(chǎn)相比絕對(duì)增加或者相對(duì)增加”。《保障措施條例》第八條又進(jìn)一步規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，應(yīng)審查（1）進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長率與增長量；（2）增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額。
從上述規(guī)定看，進(jìn)口數(shù)量的增加并不應(yīng)該是單純的“數(shù)量”分析，并不是任何數(shù)量上的增長均可以構(gòu)成《保障措施條例》所要求的“進(jìn)口數(shù)量的增加”。相反，《保障措施條例》第八條要求從對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的角度審查“進(jìn)口數(shù)量的增加”，換言之，進(jìn)口數(shù)量增加的程度和方式要足以對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅。所以在進(jìn)行進(jìn)口數(shù)量的分析時(shí)，不僅要考察進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)增長率與增長量，而且應(yīng)考察增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)所占的份額。
《保障措施條例》的上述要求也反映了WTO上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中的觀點(diǎn)。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“在保障措施調(diào)查中如果僅僅證明今年的產(chǎn)品進(jìn)口量高于去年或者五年前，（這種分析）是不充分的”，“值得再一次重復(fù)的是，僅僅證明進(jìn)口數(shù)量的任何增長是不充分的”。上訴機(jī)構(gòu)要求，“進(jìn)口數(shù)量的增長必須是在時(shí)間上足夠臨近的（recent enough），足夠突然的（sudden enough），足夠明顯的（sharp enough），足夠重要的（significant enough），并在數(shù)量上和性質(zhì)上能造成或威脅造成嚴(yán)重?fù)p害”。[5]
三、嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅
《保障措施條例》沒有對(duì)嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅做出專門的定義。根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》第四條第1款，嚴(yán)重?fù)p害指對(duì)某一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的地位造成的重大總體損害。嚴(yán)重?fù)p害威脅是指嚴(yán)重?fù)p害迫在眉睫，確定存在嚴(yán)重?fù)p害威脅應(yīng)當(dāng)基于各種事
實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性。
按照WTO上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案件中的觀點(diǎn)，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害（serious injury）要件要比反傾銷案件中的實(shí)質(zhì)性損害（material injury）要件更為嚴(yán)格。因?yàn)榉磧A銷措施針對(duì)的對(duì)象是不公正的貿(mào)易行為，而對(duì)于保障措施并沒有存在此種限制，換言之，即使不存在不公正的貿(mào)易行為，也同樣可以采取保障措施，所以保障措施作為進(jìn)口限制措施是不同尋常的（extraordinary）。考慮到這一“不同尋�！钡奶卣鳎⒎ㄕ咴谠O(shè)計(jì)保障措施的發(fā)起要件時(shí)應(yīng)對(duì)保障措施的發(fā)起要件提出更為嚴(yán)格的要求。
為考察國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否遭受“重大總體損害”，必須對(duì)國內(nèi)行業(yè)的整體狀況做出評(píng)估�！侗Ｕ洗胧l例》第八條規(guī)定，在考察國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查下列相關(guān)因素：（1）進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長率與增長量；（2）增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額；（3）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量、銷售水平、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤與虧損、就業(yè)等指標(biāo)；（4）造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的其他因素。上述考察因素包括了WTO《保障措施協(xié)定》第四條2（a）所列出的全部產(chǎn)業(yè)損害考察因素。
但正如WTO上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中指出的，WTO《保障措施協(xié)定》第四條2（a）所列出的考察因素并沒有窮盡調(diào)查機(jī)關(guān)的考察范圍，僅僅是一個(gè)最低限度的清單，為準(zhǔn)確評(píng)估國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況，調(diào)查機(jī)關(guān)還應(yīng)考察《保障措施協(xié)定》第四條2（a）之外的其他一切反映國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素。在該案中WTO上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出，嚴(yán)重?fù)p害存在結(jié)論的做出，并不要求被考察的每一項(xiàng)因素均呈下降（declining）趨勢(shì)。實(shí)際上根據(jù)案件所涉及的不同國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，在某一案件中，可能銷售水平、就業(yè)和生產(chǎn)能力方面顯著下降的事實(shí)就足以做出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結(jié)論；也有可能在某一案件中，盡管某一因素沒有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但就整體產(chǎn)業(yè)狀況而言仍可以得出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結(jié)論。
上述對(duì)嚴(yán)重?fù)p害的確定方法同樣可以適用在嚴(yán)重?fù)p害威脅的認(rèn)定中�；谕瑯拥睦碛�，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害威脅（threat of serious injury）要件要比反傾銷案件中的實(shí)質(zhì)性損害威脅（threat of material injury）要件更為嚴(yán)格。在考察嚴(yán)重?fù)p害威脅的存在時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)同樣要考察一切反映國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素，該考察范圍不受《保障措施協(xié)定》第四條2（a）的限制，以便對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況做出正確的評(píng)估。
與嚴(yán)重?fù)p害要件不同的是，嚴(yán)重?fù)p害威脅還須證明威脅是迫在眉睫，這一威脅的存在是基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性，而且損害威脅的發(fā)生存在著高度的可能性。所以《保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則》第十三條進(jìn)一步規(guī)定，以進(jìn)口增加造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害威脅為由提出申請(qǐng)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供下列證據(jù)資料：（一）申請(qǐng)調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品出口國的出口能力、庫存情況以及進(jìn)口將可能繼續(xù)增加的證據(jù)資料；（二）本規(guī)則第十二條（一）項(xiàng)所列因素或指標(biāo)的明顯迫近的變化趨勢(shì)。
四、因果關(guān)系
保障措施中的因果關(guān)系是指進(jìn)口數(shù)量增加和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間應(yīng)存在邏輯上的聯(lián)系。《保障措施條例》第十一條要求調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀的事實(shí)和證據(jù)，確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害之間是否存在因果關(guān)系。
在考察因果關(guān)系要件時(shí)，最為核心的問題是如何將進(jìn)口增加之外的因素（即“其他因素”）對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害與進(jìn)口增加造成的損害區(qū)別開。按照《保障措施條例》第八條規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，不得將進(jìn)口增加以外的因素對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害歸因于進(jìn)口增加。WTO《保障措施協(xié)議》第4條2（b）也規(guī)定，“除非調(diào)查根據(jù)客觀證據(jù)證明有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系，否則不得做出（a）項(xiàng)[6]所指的決定。如增加的進(jìn)口之外的因素正在同時(shí)對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，則由此造成的損害不得歸因于增加的進(jìn)口�！�
從上述規(guī)定可以看出，《保障措施條例》要求調(diào)查機(jī)關(guān)在保障措施調(diào)查中必須進(jìn)行因果關(guān)系的調(diào)查，并應(yīng)區(qū)別考察其他因素對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，但因果關(guān)系究竟應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，《保障措施條例》并沒有提供任何可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，所以可以參考WTO的有關(guān)判例。
WTO上訴機(jī)構(gòu)在美國麥麩案的上訴報(bào)告中，將WTO《保障措施協(xié)議》對(duì)因果關(guān)系的上述要求進(jìn)一步具體化為如下方法[7]：（1）作為調(diào)查機(jī)關(guān)考察因果關(guān)系的第一步，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)把進(jìn)口增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所造成的損害與其他因素所造成的損害區(qū)分開；（2）第二步，進(jìn)口增加和其他因素共同造成的損害分別進(jìn)行歸因，以保證由其他因素造成的損害不會(huì)歸因于進(jìn)口增加；（3）第三步，判斷在進(jìn)口的增加和嚴(yán)重?fù)p害之間是否存在因果關(guān)系，是否該因果關(guān)系構(gòu)成兩者之間的真實(shí)和實(shí)質(zhì)的關(guān)系（a genuine and substantial relationship）。
五、結(jié)語
以上是通過WTO的相關(guān)判例對(duì)采取保障措施的四個(gè)要件所作的簡要分析。需要指出的是，在中國加入WTO的議定書中已經(jīng)明確規(guī)定，WTO的法律規(guī)則不能在中國直接適用，而必須通過轉(zhuǎn)化為中國國內(nèi)法的方式適用。所以實(shí)踐中，中國法院在審理保障措施的案件時(shí)并不能直接援引WTO《保障措施協(xié)定》及其相關(guān)判例做出裁決，而只能依據(jù)《保障措施條例》等國內(nèi)法規(guī)做出裁決。但是，作為WTO協(xié)定的締約方，中國有義務(wù)保證其國內(nèi)法與WTO法律保持一致性，正如《最高人民法院關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》第九條所指出的，在法院審理國際貿(mào)易行政案件的過程中，如果適用的國內(nèi)法規(guī)存在兩種以上的合理解釋，其中一種解釋與中國締結(jié)或參加的國際條約的有關(guān)規(guī)定一致的，法院應(yīng)選擇該種解釋。考慮到中國目前涉及保障措施的法規(guī)比較簡單尚處于摸索階段，通過學(xué)習(xí)WTO的規(guī)則和相關(guān)判例對(duì)我們正確理解和適用這些法規(guī)將具有重要的意義。
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[1] 數(shù)據(jù)來源：信息要攬，中國駐英國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處。http://www.chinese-commercial.org.uk/chinese/2002/020424.htm
[2] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000；又參見：United States- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Ch
illed, or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia, WT/DS177/AB/R and WT/DS178/AB/R；
[3] Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106, adopted 22 October 1951。
[4] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000。
[5] Argentina- Safeguard Measures on Imports of Footwear, WT/DS121/AB/R, para. 131。
[6] 即WTO《保障措施協(xié)定》第4條2（a）規(guī)定。
[7] United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten From the European Communities, WT/DS166/AB/R, para. 69。
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