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WTO與行政行為司法審查制度
陳文堂【摘 要】 WTO規(guī)則作為全球多邊貿(mào)易規(guī)則，為各成員國(guó)商業(yè)活動(dòng)提供了基本的法律規(guī)范。其中規(guī)范、透明和程序法定的法律規(guī)則必然對(duì)我國(guó)政府行政行為產(chǎn)生巨大沖擊。WTO規(guī)則所要求的行政行為司法審查也對(duì)我國(guó)行政法制建設(shè)產(chǎn)生深刻影響，提出新的課題。為與WTO的規(guī)定相協(xié)調(diào)，在目前我國(guó)司法體制的條件下，可以通過(guò)在相關(guān)法律中以特別條款的形式予以規(guī)定以及完善行政行為司法審查相關(guān)制度等方式解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制定統(tǒng)一的司法審查特別法，必將是立法者協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)立法與WTO規(guī)則與原則體系沖突的最為有效的手段。
【關(guān)鍵詞】 WTO 行政行為 法律規(guī)則 司法審查
WTO and the Judicial Review in
Administrative Activity
Chen Wentang
【Abstract】 WTO rule has offered the basic legal rule for business activity of every member state as the global multilateral trade rules. Of the rules, rules and transparence rules and legal rules shall enormously impact to administrative behavior of our government. The administrative action judicial review issues to require by the WTO shall impact deeply to China laws and arise the new issues. In order to coordinate with the regulation of WTO, under the condition of the judicial mechanism of our country at present, can be through stipulating and perfecting the judicial review of administrative activity and checking relevant systems etc. are solved in the form of special clause in relevant laws. In the long terms, make unified administration of judicial review special laws will coordinate between internal legislation and WTO rule and principle effective means most that system conflict legislator.
【Key words】 WTO administrative activity legal rule judicial review
WTO規(guī)則作為世界性的法律體系，其調(diào)整的對(duì)象主要是各成員方（國(guó)）政府的行政行為。正如世界貿(mào)易組織所宣布的：WTO規(guī)則“是世界上大多數(shù)貿(mào)易國(guó)通過(guò)談判簽署的，為國(guó)際商業(yè)活動(dòng)提供了基本的法律規(guī)則，其本質(zhì)是契約，約束各國(guó)政府將其貿(mào)易政策限制在議定的范圍內(nèi)”。[1]其中，WTO法律框架中明確規(guī)定了司法審查保障制度，對(duì)各成員國(guó)政府的行政行為進(jìn)行規(guī)范和制約。行政行為的司法審查制度作為現(xiàn)代民主政治的標(biāo)志，是公共權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)與司法權(quán)相互制衡的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)已于2001年加入世貿(mào)組織，按照加入議定書(shū)的要求和我國(guó)的承諾，我們必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行WTO協(xié)定及各附件中的法律規(guī)則和原則，修改我國(guó)法律中與WTO協(xié)議不相符合的內(nèi)容。其中關(guān)于司法審查，特別是行政行為司法審查的內(nèi)容與我國(guó)國(guó)內(nèi)法律的相關(guān)規(guī)定有很大的差別。因此，WTO協(xié)議中的司法審查規(guī)定，必將給我國(guó)的行政行為司法審查注入大量新內(nèi)容，司法審查也必然成為我國(guó)司法部門實(shí)施WTO規(guī)則的中心任務(wù)。
1 行政行為司法審查制度的憲法依據(jù)和理論基礎(chǔ)
司法審查制度是源自于英美法的制度，最早由美國(guó)大法官馬歇爾創(chuàng)立，他通過(guò)馬伯里訴麥迪遜一案確立了最高法院宣告國(guó)會(huì)立法違憲無(wú)效之先例。時(shí)至現(xiàn)在，司法審查的內(nèi)涵有了很大擴(kuò)展，除了違憲審查之外，還包括現(xiàn)代民主國(guó)家所確立的對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督的法律制度。本文研究的是行政法意義上的司法審查，它是指法院對(duì)行政行為的合憲性、合法性及公正性進(jìn)行審查，糾正違法行為，并對(duì)其給公民、法人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將行政行為的司法審查等同于行政訴訟，筆者認(rèn)為是不妥的。英美法中的司法審查外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政訴訟，它包括對(duì)立法的審查和對(duì)行政行為的審查，對(duì)行政行為的審查又包括行政行為違憲審查和行政行為違法審查。[2]我國(guó)的行政訴訟只相當(dāng)于他們的行政違法審查，而且僅是對(duì)具體行政行為的違法審查。在英美法系，法院可以司法審查除政治問(wèn)題以外的所有司法問(wèn)題，抽象行政行為自然在審查之列。另外，在法國(guó)其司法審查為非訴訟審查和事前審查�？傊�，無(wú)論是英美國(guó)家還是法國(guó)，他們的司法審查都包括對(duì)立法機(jī)關(guān)特別是對(duì)行政立法的監(jiān)督。
以上英美司法審查制度的這些特點(diǎn)都不同于我國(guó)的行政訴訟，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，一般認(rèn)為行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進(jìn)行審理并做出裁判的活動(dòng)；它主要是對(duì)國(guó)家行政主體的具體行政行為是否合法進(jìn)行的審查，是我國(guó)行政審查的主要任務(wù)。
1.1 行政行為司法審查的憲法依據(jù)
我國(guó)現(xiàn)行憲法從三個(gè)方面確立了法院對(duì)政府行政行為司法審查制度的框架，并由《行政訴訟法》具體予以落實(shí)，作出系統(tǒng)規(guī)定。
第一，《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民�！薄叭嗣褚罁�(jù)法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！边@就從國(guó)家制度上確立了人民的主人翁地位和以國(guó)家根本大法的形式確認(rèn)了人民是國(guó)家權(quán)力的本源，即人民主權(quán)�！稇椃ā返�41條又規(guī)定，公民“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。還規(guī)定“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依據(jù)法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)憲法確立了公民有控告違法、失職的國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員，并要求侵權(quán)賠償?shù)闹黧w資格和權(quán)利。
第二，《憲法》第5條規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一規(guī)定集中體現(xiàn)了依法治國(guó)的原則，具體到行政機(jī)關(guān)那就是必須堅(jiān)持依法行政，否則要追究違法的責(zé)任。
第三，《憲法》第123條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)�！钡�126條又規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行
使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。第41條第2款還規(guī)定：“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”。這就確立了人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的審判主體地位。
從以上內(nèi)容可以看出，在我國(guó)司法審查雖然有憲法依據(jù)，但并沒(méi)有明文確認(rèn)法院的司法審查權(quán)能，而且由于法律行政法規(guī)中有關(guān)終局性決定嚴(yán)重限制了行政訴訟的范圍，再加上法院只對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，因此對(duì)于那些違憲違法的行政法規(guī)照樣毫無(wú)辦法�？梢哉f(shuō)我國(guó)的司法審查制度還具有很大缺漏，根本不能達(dá)到司法審查之終極目的。入世后，制訂統(tǒng)一的司法審查法或者在憲法中設(shè)專章規(guī)定司法審查制度成為必要。
1.2 行政行為司法審查的理論基礎(chǔ)
權(quán)利制約是政治學(xué)、憲法和行政法學(xué)等社會(huì)科學(xué)學(xué)科的一個(gè)經(jīng)久不衰的課題，它有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的研究歷史和多層面、多角度極為豐富的理論成果和實(shí)踐。“無(wú)論在普通法國(guó)度還是在大陸法國(guó)度，貫穿于行政法的中心主題是完全相同的。這個(gè)主題就是對(duì)政府權(quán)力的法律控制�！盵3]
司法審查本質(zhì)上是“以權(quán)力制約權(quán)力”的制度安排。“一切權(quán)力合而為一，雖然沒(méi)有專制君主的外觀，但人們卻時(shí)時(shí)感到專制君主的存在”，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并將暴虐的執(zhí)行這些法律”，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分離，自由也就不存在了，如果司法權(quán)和立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ�。如果司法�?quán)同行政權(quán)合二為一，法官將握有壓迫者的力量。”[4]作為美國(guó)制憲先賢的麥迪遜就極力主張分立，他認(rèn)為：權(quán)利分立的目的在于防止專權(quán)暴政，為了防止專權(quán)暴政的目的各權(quán)力間除了基本的區(qū)分外，更重要的還應(yīng)相互制衡�！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，”“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一個(gè)部門的最可靠的辦法，就是給予各部門主管人員抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人的主動(dòng)�！盵5] 以上這些就成為行政行為司法審查的理論基礎(chǔ)。
對(duì)行政行為的司法審查是限制行政權(quán)非均衡性擴(kuò)張的客觀要求。在國(guó)家權(quán)力體系中，不同權(quán)力間的配置在量上并不是對(duì)等的�，F(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的擴(kuò)張，使行政機(jī)關(guān)不僅行使行政權(quán)，而且還廣泛行使傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)和司法權(quán)。行政權(quán)具有一種天然的擴(kuò)張優(yōu)勢(shì)，行政權(quán)是主動(dòng)性權(quán)力，與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和民眾利益聯(lián)系最為密切，而行政權(quán)力較其他權(quán)力更加符合主權(quán)者統(tǒng)治與管理的需要，因此，行政權(quán)極易突破自身的范圍而擴(kuò)張，產(chǎn)生危害行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害結(jié)果便難以避免。[6]因此行政權(quán)是最不可萎縮也不可膨脹、最需要自由又最易自由無(wú)度、最需要控制而又最難以控制的權(quán)力。司法機(jī)關(guān)如果不能享有對(duì)行政行為的有效審查權(quán)，便必然會(huì)導(dǎo)致司法無(wú)能、行政無(wú)法的雙重惡果。[7]司法審查具有獨(dú)立性、程序性、公開(kāi)性、終局性和強(qiáng)制性等五大特點(diǎn)，與立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督行政方式相比，具有明顯的優(yōu)越性，因此，司法審查成為行政權(quán)監(jiān)督最后的、最有效的手段。
2 WTO規(guī)則與我國(guó)行政行為
WTO的法律基礎(chǔ)為《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什宣言》以及附件中的一系列適用協(xié)定。這一系列協(xié)定確立了一些基本的法律原則，為國(guó)家商業(yè)活動(dòng)提供了基本的法律規(guī)則，對(duì)締約方政府的自由貿(mào)易提出了基本的法律框架。在我國(guó)加入WTO所簽訂的23個(gè)協(xié)議492頁(yè)文本文件中，只有2項(xiàng)涉及到企業(yè)，其余均與政府有關(guān)。因此，與其說(shuō)是中國(guó)政府入世，不如說(shuō)是我國(guó)各級(jí)行政主體入世，是我國(guó)各級(jí)行政主體如何逐步適應(yīng)WTO各項(xiàng)國(guó)際規(guī)則和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的過(guò)程。“WTO規(guī)則規(guī)范的主要對(duì)象不是作為單個(gè)的經(jīng)濟(jì)交往主體，而是作為整體的一個(gè)國(guó)家的政府行為，比如，透明度原則要求各成員方所實(shí)施的與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的法令、條例、司法判決、行政決定都必須予以公布，甚至某成員方政府與另一成員方政府所締結(jié)的影響國(guó)際貿(mào)易的協(xié)定也必須予以公布，這一切顯然是針對(duì)所有WTO成員方政府所言的。中國(guó)加入WTO，無(wú)論是采取將WTO規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，還是將其直接納入國(guó)內(nèi)法，WTO規(guī)則將成為我國(guó)行政部門和司法部門履行WTO協(xié)定的法律依據(jù)之一，成為我國(guó)對(duì)外貿(mào)易行政管制的重要法律依據(jù)。”[8]
WTO的各種規(guī)則要求自由貿(mào)易必須有平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，最終為統(tǒng)一的國(guó)際大市場(chǎng)而建立。因此，成員國(guó)政府必須承擔(dān)一項(xiàng)義務(wù)就是保障WTO規(guī)則的統(tǒng)一實(shí)施。《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第11條規(guī)定：各成員方必須保證本國(guó)的法律規(guī)范與WTO規(guī)則及協(xié)議保持一致。各成員必須以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施有關(guān)協(xié)議，保證WTO協(xié)議和規(guī)則在國(guó)內(nèi)得到統(tǒng)一實(shí)施�！敦浳镔Q(mào)易總協(xié)定》第34條第12款明確規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)采取一切可能的適當(dāng)措施，保證在它的領(lǐng)土以內(nèi)的地區(qū)政府和當(dāng)局、地方政府和當(dāng)局能夠遵守本協(xié)定的各項(xiàng)規(guī)定�！薄吨袊�(guó)議定書(shū)草案》也專門承諾：“中國(guó)政府保證WTO協(xié)定以及本議定書(shū)在其整個(gè)關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，包括國(guó)家一級(jí)一下政府部門統(tǒng)一實(shí)施�！� 為保證各成員國(guó)都能遵守WTO協(xié)議的各項(xiàng)規(guī)定，建立統(tǒng)一的國(guó)際大市場(chǎng)，WTO協(xié)定中附帶了多項(xiàng)司法審查條款，以規(guī)范和制約成員國(guó)的行為，從而按法定程序做出規(guī)范、透明、與WTO協(xié)議要求相一致的行政行為。例如在《中國(guó)加入世貿(mào)組織議定書(shū)》中第2條中要求：“中國(guó)應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與《１９９４年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“ＧＡＴＴ１９９４”）第１０條第１款、ＧＡＴＳ第６條以及ＴＲＩＰＳ相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，并獨(dú)立于被授權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)行的機(jī)關(guān)，且不應(yīng)對(duì)審查事項(xiàng)的結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)利害關(guān)系�！盵9]另外在中國(guó)加入的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》、《世貿(mào)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等一系列文件中，有關(guān)司法審查的部分也為我國(guó)必須遵守。WTO協(xié)定必須遵守已經(jīng)成為各成員國(guó)必須履行的義務(wù)，因此，存在于WTO協(xié)議及各附件中的司法審查內(nèi)容也成為我國(guó)政府必須遵守和執(zhí)行的國(guó)際法規(guī)。
入世后，WTO規(guī)則已成為我國(guó)法律體系中的一個(gè)極為重要的組成部分，而且其效力高于國(guó)內(nèi)的一般法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章。目前我國(guó)已經(jīng)按照WTO規(guī)則的要求和我國(guó)加入WTO法律文件時(shí)的承諾，采取許多相關(guān)措施，修改和制定了大量與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。對(duì)凡不符合WTO各項(xiàng)原則的，一一修改，有的被取消。清理檢查的方針是：立、改、廢，即對(duì)照WTO協(xié)議的規(guī)則，尚屬空白的方面，進(jìn)行立法增補(bǔ)；那些與WTO規(guī)則沖突不大的，進(jìn)行修改；違反WTO規(guī)則的就廢止。到目前為止，全國(guó)人大及其常委會(huì)已審議通過(guò)了新修改的六部法律，包括外商投資方面的三部和有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的三部。將與貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及外商直接投資相關(guān)的行政行為納入司法審查的范圍，拓寬了行政審判的領(lǐng)域，完善了司法審查制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，即從2002年10月日起，我國(guó)法院將受理外國(guó)人提出的行政訴訟案件，承擔(dān)起我國(guó)加入WTO后審理與WTO規(guī)則相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件的司法審查職責(zé)。《規(guī)定》不僅適用于WTO規(guī)則有關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件，還適用于有關(guān)我國(guó)締結(jié)或者參加的其他貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等雙邊國(guó)際條約或多邊國(guó)際
條約的行政案件；同時(shí)規(guī)定，當(dāng)一個(gè)案件的審判國(guó)內(nèi)法律規(guī)定存在兩種以上的合理解釋時(shí)，可以選擇與WTO有關(guān)規(guī)則相一致的那條解釋進(jìn)行判決，進(jìn)一步明確了法院對(duì)法律的解釋和適用應(yīng)當(dāng)盡量避免與WTO規(guī)則和原則相沖突。[10]
但是，目前我國(guó)現(xiàn)有的各級(jí)行政主體在立法、管理事項(xiàng)的劃分與執(zhí)法等各個(gè)方面還遠(yuǎn)未形成全局性、整體性和統(tǒng)一性，地方保護(hù)主義、狹隘的部門利益等表現(xiàn)在各個(gè)方面。而且，由于我國(guó)的司法審查制度遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)，對(duì)行政行為的司法審查缺漏更大，司法機(jī)關(guān)所審查的只是具體行政行為的合法性，這與WTO協(xié)議的要求相差甚遠(yuǎn)。雖然我國(guó)行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤消、廢止、修改被申請(qǐng)復(fù)議的規(guī)范性文件，但這里存在一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)具有立法和違法（違憲）審查雙重身份，將陷入一個(gè)不可自拔的矛盾，自己審查自己，自己監(jiān)督自己。因此，我國(guó)必須大力推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，積極適用WTO司法審查規(guī)則，進(jìn)一步完善我國(guó)的行政行為司法審查制度，以此規(guī)范和制約我國(guó)各政府部門的行政行為。通過(guò)司法審查阻礙自由貿(mào)易的和違反WTO規(guī)則和原則的法律法規(guī)，建構(gòu)適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則的法制環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
3 WTO法律框架中的司法審查規(guī)則
WTO司法審查，即行政主體的行政行為接受司法審查。包括兩層含義：一是要建立、維護(hù)或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時(shí)審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序。WTO要求裁判機(jī)構(gòu)必須是公正的，獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，與裁判結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系；二是這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到行政主體的各種行政行為影響的當(dāng)事人，有機(jī)會(huì)將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)，享有請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，WTO協(xié)議中要求司法復(fù)審的條款包括：GATT第10條第3款（b）項(xiàng)、《反傾銷協(xié)議》第13條、《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》第11條、《裝運(yùn)前檢查協(xié)議》第4條、《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)議》第23條、GATS第6條、TRIPS第41條至50條和第59條，以及《政府采購(gòu)協(xié)議》第20條等。依據(jù)上述有關(guān)條款，WTO法律框架中的司法審查具有以下特點(diǎn)：
3.1 司法審查的主體
WTO協(xié)定的法律框架中規(guī)定了兩類司法機(jī)構(gòu)具有司法審查的主體資格。一是司法當(dāng)局，二是司法的、仲裁的、行政的法庭。從WTO協(xié)定的相關(guān)條款中可知：（1）法院或司法當(dāng)局是司法審查的當(dāng)然主體，司法權(quán)的運(yùn)作特點(diǎn)與WTO司法審查的獨(dú)立性要求之間緊密聯(lián)系，相得益彰。如TRIPS第41條第4款規(guī)定：“訴訟當(dāng)事方應(yīng)有機(jī)會(huì)要求司法當(dāng)局對(duì)行政終局決定進(jìn)行審查�！保�2）“司法的、仲裁的或者行政的法庭”也是WTO司法審查的法定主體。這一點(diǎn)在GATT第6條第2款、第10條第3款（2）項(xiàng)、反傾銷協(xié)議第13條及反補(bǔ)貼協(xié)議第23條中有詳細(xì)的規(guī)定。所謂“司法的、仲裁的或者行政的法庭”是指WTO各成員國(guó)中履行廣義司法權(quán)（包括行政司法權(quán)與純粹的司法權(quán)等）和準(zhǔn)司法權(quán)的專門性機(jī)構(gòu)。WTO各成員國(guó)憲政體制和司法體制具有多樣性，這種多樣性使得行政司法機(jī)構(gòu)或仲裁機(jī)構(gòu)代替法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查成為必要。這種“司法的、仲裁的或行政法庭”要想對(duì)行政行為進(jìn)行有效的審查，就必須獨(dú)立于做出行政行為的機(jī)構(gòu)。盡管這一點(diǎn)存在例外，如根據(jù)GATT第10條第3款（丙）項(xiàng)的規(guī)定，能夠?qū)π姓袨檫M(jìn)行客觀公正審查的機(jī)構(gòu)，或者在形式上不獨(dú)立于做出行政行為的機(jī)構(gòu)，也不必然是不合格的主體。這種審查主體和程序是否符合第10條第3款（2）項(xiàng)的規(guī)定，由締約國(guó)全體決定。
3.2 司法審查的對(duì)象
司法審查的對(duì)象是行政主體的行政行為，這些行政行為的目的和內(nèi)容是實(shí)施《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GATT）第10條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）相應(yīng)條款所提及的法律、法規(guī)、有普遍適用力的司法決定和行政裁決的。采取行政行為的主體是政府各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。GATT第10條第1款規(guī)定的行為內(nèi)容包括：產(chǎn)品的歸類或者海關(guān)估價(jià)，關(guān)稅稅率、國(guó)內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用，有關(guān)進(jìn)出口或者其他的支付轉(zhuǎn)帳，或者影響其銷售、分銷、運(yùn)輸、保險(xiǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或者其他用途的要求、限制或者禁止。GATS第6條規(guī)定的行為非常寬，即所謂“影響”服務(wù)貿(mào)易的行政決定。所有上述這些行政行為，有的是過(guò)去我國(guó)行政主體已經(jīng)執(zhí)行過(guò)的，例如GATT所提到的那些管理貨物貿(mào)易的措施，有的是過(guò)去我國(guó)的行政主體很少或者沒(méi)有執(zhí)行過(guò)的，例如GATS所概括提到的行政決定。
3.3 司法審查的范圍
審查范圍的確定，有行政行為和受保護(hù)的權(quán)利兩個(gè)方面。GATS第6條第2款（a）項(xiàng)規(guī)定：“在不違背一國(guó)憲法和法律制度的前提條件下，每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快的建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請(qǐng)求下，對(duì)影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定做出迅速審查，并在請(qǐng)求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救。”TRIPS第41條第4款規(guī)定了對(duì)于初審的司法判決，在符合一定條件下，應(yīng)使當(dāng)事人有上訴提請(qǐng)復(fù)審的機(jī)會(huì)，而對(duì)于行政部門的終局決定或裁決，在任何情況下都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)要求司法審查。根據(jù)上述規(guī)定，將實(shí)施上述法律、法規(guī)、有普遍約束力的行政行為都作為司法審查的對(duì)象，就一定會(huì)突破我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的權(quán)利保護(hù)范圍，即在不涉及憲政授權(quán)問(wèn)題的情況下，行政立法以外的部分抽象行政行為、部分終局裁決行為都將納入司法審查范圍。
3.4 司法審查的程序
TRIPS在第二節(jié)“民事和行政程序及救濟(jì)”中，專門規(guī)定了公平和公正的程序（第42條）、證據(jù)（第43條）、禁令（injunction）等與司法審查程序相關(guān)的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，有兩個(gè)方面需要引起注意。一是WTO 在當(dāng)事人訴訟權(quán)利方面做了更加詳細(xì)的規(guī)定。TRIPS第42條規(guī)定，“被告應(yīng)獲得及時(shí)和充分詳細(xì)的書(shū)面通知，包括訴訟主張的依據(jù)。應(yīng)允許當(dāng)事方由獨(dú)立的法律顧問(wèn)代表出席，不應(yīng)規(guī)定難于負(fù)擔(dān)的強(qiáng)制本人出庭的程序。這種程序的所有當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)利證明其主張并出示所有相關(guān)的證據(jù)。該程序應(yīng)提供一種識(shí)別和保護(hù)機(jī)密信息的辦法，除非這違反現(xiàn)行憲法的要求�！痹摋l規(guī)定對(duì)司法審查的程序提出了三個(gè)新的要求，首先是當(dāng)事人有及時(shí)被告知相關(guān)訴訟內(nèi)容的權(quán)利；其次是當(dāng)事人可以委托獨(dú)立的法律顧問(wèn)，包括外國(guó)的律師出庭。這與我國(guó)訴訟法的相關(guān)規(guī)定不一致。再次是司法審查的程序應(yīng)當(dāng)在不違反現(xiàn)行憲法的情況下為當(dāng)事人保護(hù)機(jī)密信息。二是WTO要求在特定的領(lǐng)域，賦予法院行使禁令的權(quán)力。所謂禁令是指法院為保護(hù)原告不遭受不可補(bǔ)救的傷害，責(zé)令被告停止侵權(quán)的判決。例如TRIPS第44條第1款規(guī)定：“司法當(dāng)局應(yīng)有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人停止侵權(quán)，除其他外，有權(quán)在清關(guān)后立即阻止那些涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的進(jìn)口商品進(jìn)入其管轄內(nèi)的商業(yè)渠道�！�
3.5 司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，WTO中的司法審查標(biāo)準(zhǔn)是一些很原則的標(biāo)準(zhǔn)。概括起來(lái)主要有以下四種標(biāo)準(zhǔn)：（1）實(shí)體合法性標(biāo)準(zhǔn)。這是指WTO各成員方的行政行為都應(yīng)當(dāng)遵循WTO規(guī)則的各種實(shí)體性法律規(guī)定，不得違反WTO及各成員國(guó)既成的法律規(guī)范，否則要承擔(dān)不利的后果；（2）實(shí)體公正性標(biāo)準(zhǔn)。WTO協(xié)議中關(guān)于實(shí)體公正的規(guī)定有很多種，既有最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇等基本原則，也有反傾銷協(xié)議中是否構(gòu)成重大損害的具體規(guī)范。GATS第6條第1款規(guī)定：“在已做出具體承諾的部門，每個(gè)成員應(yīng)確保
所有普遍適用的影響服務(wù)貿(mào)易的措施，將以合理客觀和公正的方式予以實(shí)施�！盙ATT第10條第3款（甲）項(xiàng)規(guī)定，“締約各國(guó)應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施本條第1款所述的法令、條例判決和決定�！保�3）程序合法性標(biāo)準(zhǔn)。這是指各成員國(guó)政府的行政行為應(yīng)當(dāng)符合WTO各種協(xié)議所規(guī)定的具體程序，不得違反“法定的程序”。這一標(biāo)準(zhǔn)成為WTO機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)司法審查的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。（4）程序正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。WTO在很多地方對(duì)行政行為的程序的正當(dāng)性有原則性的規(guī)定。TRIPS第41條第2款規(guī)定：“執(zhí)法程序應(yīng)該公平和公正，不應(yīng)有不必要的復(fù)雜或費(fèi)用高昂，無(wú)端耗時(shí)或延誤�！盙ATS第6條第四款(C)項(xiàng)規(guī)定，“程序本身不應(yīng)成為提供服務(wù)的限制�！边@些規(guī)定確立了行政行為公平、公正的程序原則以及程序規(guī)范不應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)事人義務(wù)規(guī)范的原則。另外，GATT第3條第1款規(guī)定，“除非在緊急情況下，各成員應(yīng)迅速并最遲于生效之時(shí)，公布所有普遍適用的有關(guān)或影響本協(xié)定事實(shí)的措施。一成員為簽字方的涉及或影響服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際協(xié)定也應(yīng)予公布。”該條第2、3、4、5款均對(duì)行政行為的透明度作了規(guī)定，透明度是正當(dāng)法律程序要求行政行為公開(kāi)得一個(gè)重要內(nèi)容。
4 WTO司法審查規(guī)則對(duì)我國(guó)的影響及對(duì)策
WTO的規(guī)則與原則體系的相關(guān)規(guī)定，顯示出我國(guó)現(xiàn)有的行政行為司法審查制度急待發(fā)展與完善的巨大空間。這對(duì)于我國(guó)的行政法制建設(shè)是一種挑戰(zhàn)，也更是一種機(jī)遇。
4.1 WTO司法審查主體制度對(duì)我國(guó)的影響
WTO法律框架中的司法審查主體主要有三個(gè)：法院、行政司法機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)。而我國(guó)目前司法審查的主體僅限于法院。對(duì)于此間的不一致學(xué)術(shù)界已有很多討論。[11]在此，筆者提出以下的看法：（1）WTO中對(duì)司法審查主體并沒(méi)有硬性規(guī)定，各成員國(guó)大可不必拘泥于WTO的此項(xiàng)規(guī)定，各國(guó)可選擇一種或多種適合自己國(guó)情的作為本國(guó)的司法審查主體；（2）在我國(guó)如果選擇行政司法機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)作為司法審查主體不符合我國(guó)國(guó)情，也不利于行政法制建設(shè)。因?yàn)槟壳拔覈?guó)行政權(quán)與司法權(quán)之間的配置已失衡，行政權(quán)力的擴(kuò)張已經(jīng)滲透到司法領(lǐng)域，如果再在體制上允許行政機(jī)關(guān)建立獨(dú)立的法庭行使最終的司法審查權(quán)，必然達(dá)不到規(guī)范行政行為的司法審查本來(lái)目的。而仲裁機(jī)構(gòu)作為民間調(diào)解組織，已完成向民事程序法的轉(zhuǎn)換，為了法律秩序的和諧與穩(wěn)定，顯然不能再要求其返回到對(duì)行政行為的司法審查格局上來(lái)。（3）從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)建構(gòu)符合WTO理念的專門司法審查法院。現(xiàn)實(shí)中行政行為的專業(yè)性與現(xiàn)行法院法官素質(zhì)的低水平狀態(tài)形成強(qiáng)烈的反差，使司法審查徒有虛名。建立專門的司法審查法院，培養(yǎng)、任命一批熟悉WTO審判規(guī)則的法官，那樣對(duì)我國(guó)行政行為的司法審查才能落實(shí)到實(shí)處。
4.2 WTO司法審查范圍對(duì)我國(guó)的影響
在WTO法律框架中司法審查的范圍不僅包括涵蓋行政終局性決定行為在內(nèi)的各種具體行政行為，而且還包括一部分可能影響貿(mào)易自由化的成員國(guó)政府的抽象行政行為。這一點(diǎn)必將突破我國(guó)《行政訴訟法》、《商標(biāo)法》等一系列法律規(guī)定。根據(jù)WTO協(xié)定對(duì)各成員國(guó)的要求以及我國(guó)入世時(shí)的承諾，我們以為應(yīng)將行政訴訟法等法律作相應(yīng)的修改，將以下行政行為納入司法審查的范圍：
4.2.1部分終局性行政決定
在我國(guó)，“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。”而依據(jù)GATS第6條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的決定或命令，都可以應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)而被提起司法審查，同時(shí)如果申請(qǐng)人的請(qǐng)求合理，成員國(guó)還應(yīng)提供相應(yīng)的救濟(jì)。另外TRIPS第41條第10款和《反傾銷協(xié)議》第13條都對(duì)司法審查復(fù)審作了強(qiáng)制性規(guī)定，允許當(dāng)事人在對(duì)最終裁決或復(fù)審結(jié)果不服時(shí)有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，請(qǐng)求對(duì)本案重新做出裁決。針對(duì)我國(guó)法律與WTO的此類沖突，有兩種辦法可供參考：一是修改我國(guó)相關(guān)的法律，賦予法院對(duì)終局行政行為的司法審查權(quán)；二是不再授權(quán)行政機(jī)關(guān)的終局裁決權(quán)，以此擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，與WTO保持一致。
4.2.2 可能影響貿(mào)易自由化的部分抽象行政行為
WTO要求各成員方都必須“遵循其對(duì)于司法審查地位的判決，即任何行政行為都是可訴的，都應(yīng)該接受司法部門的審查，從而最終確定行政行為的合法性�！盵12]這與我國(guó)抽象行政行為不能成為我國(guó)行政訴訟法的客體的法律規(guī)定相矛盾�！熬唧w行政行為的合法性來(lái)源于抽象行政行為的合法性，法院若不對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查，又怎能對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并做出正確裁判？”[13]我國(guó)入世時(shí)已承諾“中國(guó)應(yīng)為審查所有行政行為制定獨(dú)立的法庭、地點(diǎn)和程序。”因此，既為履行諾言，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，就要積極適應(yīng)WTO規(guī)則，建立抽象行政行為的審查機(jī)制。但是司法審查范圍往往受到一國(guó)憲政體制的影響，WTO各成員國(guó)也都規(guī)定了司法審查范圍在抽象行政行為的排除情況。因此，目前我國(guó)進(jìn)行行政法制建設(shè)與創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)將WTO規(guī)則的違反自由貿(mào)易的抽象行政行為納入到司法審查范圍內(nèi)。對(duì)那些關(guān)系我國(guó)憲政體制和社會(huì)制度的抽象行政行為暫不納入司法審查。
4.2.3 涉外行政行為的司法審查
我國(guó)《行政訴訟法》等法律規(guī)定，“對(duì)我國(guó)參加的國(guó)際公約，除我國(guó)聲明保留的條款外，應(yīng)予優(yōu)先適用�！边@必將增加我國(guó)行政訴訟涉外案件的復(fù)雜性。入世后，國(guó)外企業(yè)、公民可以直接援引WTO規(guī)則向人民法院提起行政訴訟或以我國(guó)政府為被告，在其本國(guó)提起行政訴訟。[14]對(duì)涉外行政行為法律的適用、事實(shí)的認(rèn)定，與目前我國(guó)司法審查有較大的差別，這對(duì)我國(guó)的法官和律師提出了相當(dāng)高的要求。因此，我們要大力培養(yǎng)一批既懂得內(nèi)國(guó)法律知識(shí)，又懂WTO法規(guī)的專家人才和法律工作者，在我方被他人起訴時(shí)，有能力積極應(yīng)訴。同時(shí)政府工作人員也要努力學(xué)習(xí)WTO知識(shí)，保證自身做出的行政行為不違背WTO的要求。
4.3 WTO司法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的影響
我國(guó)法院對(duì)具體行政行為審查時(shí)，以合法性審查為原則，合理性審查為例外。然而WTO對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了不僅要具備合法性標(biāo)準(zhǔn)，還要具備正當(dāng)性、合理性標(biāo)準(zhǔn)，尤其是程序正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。WTO司法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的現(xiàn)行司法審查提出了更高的要求，尤其是正當(dāng)程序司法審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)司法審查制度改革的發(fā)展方向。對(duì)此，我們?cè)谀壳暗牧⒎顩r下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政程序法的創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)法院的合法性審查原則擴(kuò)大其內(nèi)涵，將正當(dāng)性也納入合法性的范疇中。而對(duì)行政訴訟法中的法定程序作擴(kuò)大的“非立法原意”的解釋，即法定程序不應(yīng)是法律規(guī)定的具體的行政程序，而是指符合法律精神和原則的行政程序。對(duì)法定程序作這樣的司法解釋，對(duì)于公民程序權(quán)利的司法救濟(jì)將產(chǎn)生巨大的積極作用。
我國(guó)已經(jīng)加入了世貿(mào)組織，針對(duì)WTO司法審查制度對(duì)我國(guó)的影響，政府各部門及法學(xué)界應(yīng)積極行動(dòng)起來(lái)。我國(guó)各級(jí)行政主體要積極應(yīng)對(duì)WTO司法審查規(guī)則的挑戰(zhàn)，盡快適應(yīng)WTO法制環(huán)境，轉(zhuǎn)變行為模式，建立注重服務(wù)和引導(dǎo)的、透明的、程序法定的行政行為模式，加強(qiáng)政府行政管理體制改革，開(kāi)創(chuàng)政府依法行政的新局面。而法學(xué)界則要認(rèn)真研究WTO司法審查制度與我國(guó)法律法規(guī)間的異同，仔細(xì)分析我國(guó)的司法現(xiàn)狀和國(guó)情，提出立法和修改建議，積極推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程，推動(dòng)我國(guó)司法審查制度與世界接軌。
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