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《WTO 政府采購(gòu)協(xié)定》對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的影響及挑戰(zhàn)
《WTO 政府采購(gòu)協(xié)定》對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的影響及挑戰(zhàn)清華大學(xué)公共管理學(xué)院
劉春庭
摘要
目前，政府采購(gòu)制度在中國(guó)還處于建立的初期，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。本文從立法目標(biāo)、法律適用范圍和采購(gòu)方式的選擇和適用三個(gè)方面對(duì)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》、《聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》以及國(guó)內(nèi)相關(guān)立法進(jìn)行了比較分析。隨著我們對(duì)世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購(gòu)市場(chǎng)是遲早的事情。對(duì)此，我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)該有所準(zhǔn)備，在采購(gòu)的基本制度和運(yùn)行規(guī)則上要注意與國(guó)際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購(gòu)的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護(hù)。在確定政府采購(gòu)法的適用范圍的時(shí)候，要從采購(gòu)項(xiàng)目的角度出發(fā)，利用項(xiàng)目資金的公共性、項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性和公益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。政府采購(gòu)的采購(gòu)方法及其適用是政府采購(gòu)制度中的一個(gè)核心性的問題。從我國(guó)政府采購(gòu)的立法目的上來看，應(yīng)該將采購(gòu)的重點(diǎn)放在那些公開程度高，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，規(guī)范性比較突出的采購(gòu)方法上，對(duì)其他的方法的適用要加以嚴(yán)格的限制，從而保證政府采購(gòu)制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時(shí)，要明確每種采購(gòu)方法的適用條件，使采購(gòu)者在采購(gòu)實(shí)踐中正確選擇采購(gòu)方法，使法律得以真正地貫徹實(shí)施。待政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開放之后，再給予那些限制競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Up till now, the regulation system of government procurement has just got its life, so studying and learning the international government procurement law seems so necessary that we must do it immediately. This article from the view of the aim, the scope and the manner and its use scope of the government procurement act compare and analyze the Government Procurement Agreement (GPA) and the Model law of procurement on goods projects and services issued by the United Nations Community on Trade Act. After the joining of the World Trade Organization (WTO), it will be the subject of time for china to sign the GPA and open the government procurement market toward the world. So something must be done in our legislation to prepare for it, the regulation in of basic system and its running rule should fit the common require of international procurement law. But before we sign the GPA, we should use the system of government procurement as a good trade vallation which can provide some developing or important industry with legal protection from the foreign competition. To decide the scope in which the procurement law should applicable, we should start our view from the procurement items, and analyze by these standards: whether the fund for the item is public; whether the item is competitive; whether the item is for commonweal. The manners of the government procurement and their use is the top subject in the system. To fit the goal of our government procurement, we should put the emphases on the manners which is open competitive and well regulated. Other manners should be limited to ensure the system and concept form healthily. For each manner, it should be clarified when and where the manner can come into use. So each manner can be use exactly. After china open its procurement market, more attention should be taken on those uncompetitive manners because they are legal trade vallation.
序言
政府采購(gòu)是指國(guó)家機(jī)關(guān)或公共事業(yè)單位及其授權(quán)的組織為了公共利益或自身機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)或職能的需要而使用公共資金進(jìn)行的對(duì)貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)行為。政府采購(gòu)制度的推行，是公共消費(fèi)領(lǐng)域的一種制度性的創(chuàng)新，堪稱是一場(chǎng)革命。目前，該制度已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家管理公共支出的重要手段，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中起著舉足輕重的作用。由于政府采購(gòu)的采購(gòu)主體主要是各國(guó)的中央及地方政府, 所以采購(gòu)的金額往往十分巨大，一般要占到一國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值的10％－15％，所以各國(guó)的政府采購(gòu)占據(jù)了本國(guó)貿(mào)易的一大塊市場(chǎng)。在過去的一百多年中，政府采購(gòu)作為一種制度在一些發(fā)達(dá)國(guó)家得到了很好的發(fā)展和完善。相應(yīng)地，這些國(guó)家都建立起了較為完善的政府采購(gòu)法律體系。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的不斷深入，政府采購(gòu)已經(jīng)慢慢演變成了國(guó)際貿(mào)易的一塊重要陣地。為了規(guī)范政府采購(gòu)制度和統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)，一些國(guó)際組織起草了一些國(guó)際性的政府采購(gòu)法律文件。其中較為重要的要數(shù)世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的
《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》了。
應(yīng)該說，我國(guó)的政府采購(gòu)制度還處于起步階段，因此認(rèn)真研究國(guó)際上的政府采購(gòu)法律文件對(duì)我們的制度建設(shè)是很有幫助的。本文擬從對(duì)這兩個(gè)國(guó)際法律文件與我們國(guó)內(nèi)的與政府采購(gòu)有關(guān)的法律文件的比較出發(fā),分析當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)的政府采購(gòu)立法面臨的問題和應(yīng)該采取的對(duì)策。由于政府采購(gòu)是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)學(xué)科的綜合性課題，若作全面的分析恐怕一本幾百萬字的洋洋灑灑之作也難以勝任。本文僅從政府采購(gòu)法的立法目標(biāo)、適用范圍和采購(gòu)方法三個(gè)角度進(jìn)行分析，以期得出一些建設(shè)性的結(jié)論。
第一章．國(guó)內(nèi)外立法簡(jiǎn)介
第一節(jié)．WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》
《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement）(簡(jiǎn)稱GPA)是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的四個(gè)附件1之一，它是各締約方對(duì)外開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)國(guó)際化和自由化的法律文件2。
《政府采購(gòu)協(xié)定》是在原《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第七回合談判于1979年達(dá)成的《政府采購(gòu)守則》的基礎(chǔ)上經(jīng)過烏拉圭回合的多邊談判而達(dá)成的。1994年4月15日，該協(xié)定在馬拉喀什簽字，并于1996年1月1日起生效�！墩少�(gòu)協(xié)定》由兩部分組成：
第一部分是序言和正文。序言表明了各締約方締結(jié)《政府采購(gòu)協(xié)定》的原由及該協(xié)定擬達(dá)到的目標(biāo)；正文部分由24個(gè)條款組成，分別從該協(xié)定的適用范圍、國(guó)民待遇和非歧視待遇、限制競(jìng)爭(zhēng)的方式、招標(biāo)和決標(biāo)程序和防止歧視的其他措施等五個(gè)方面作了規(guī)定。
第二部分是各締約方承諾開放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的清單、發(fā)布政府采購(gòu)信息刊物的清單等5個(gè)附屬文件。
《政府采購(gòu)協(xié)定》并未被納入加入WTO必須接受的一攬子協(xié)議的范圍之內(nèi)，由世界貿(mào)易組織的成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加。該協(xié)定只適用于簽字方，對(duì)世貿(mào)組織的其它成員方?jīng)]有約束力。迄今為止，GPA共有27個(gè)成員方3和21個(gè)觀察員方。目前，中國(guó)臺(tái)北、冰島等45個(gè)地區(qū)和國(guó)家正在申請(qǐng)加入這一協(xié)定。其締約方約占世界貿(mào)易組織的全部成員的五分之一，且絕大多數(shù)為發(fā)達(dá)國(guó)家。
GPA是政府采購(gòu)貿(mào)易在全球范圍內(nèi)自由化的法律表現(xiàn)，是國(guó)際貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的結(jié)果之一，其目的是進(jìn)行全球范圍的政府采購(gòu)自由化的制度安排。GPA進(jìn)行自由化的方法就是消除基于國(guó)別的貿(mào)易歧視，通過對(duì)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的非歧視原則，從而降低和消除國(guó)際貿(mào)易壁壘，拓展世界貿(mào)易市場(chǎng)的范圍。
第二節(jié). 貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》是在該委員會(huì)的《貿(mào)易法委員會(huì)貨物和工程采購(gòu)示范法》的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的5。貿(mào)易法委員會(huì)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)為促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一、消除因貿(mào)易法的差異而對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的機(jī)構(gòu)。其成員包括所有區(qū)域的國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于各種水平的國(guó)家。貿(mào)易法委員會(huì)決定擬定《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》是因?yàn)橐恍﹪?guó)家和地區(qū)的現(xiàn)行采購(gòu)立法不夠完善或已經(jīng)過時(shí)，以至使國(guó)內(nèi)的公共采購(gòu)處于一種效率低下的局面。更為嚴(yán)重的是，有的采購(gòu)機(jī)關(guān)還存在著腐敗孳生、權(quán)力濫用的情況。尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)處于過渡階段的國(guó)家，因?yàn)槠淙狈捎糜诠膊少?gòu)的資金，所以盡可能以最有利的方法進(jìn)行采購(gòu)是十分重要的。《示范法》就是要給這些國(guó)家或地區(qū)的國(guó)內(nèi)立法提供一個(gè)可供參考的藍(lán)本，作為各國(guó)評(píng)價(jià)和更新其采購(gòu)法規(guī)和慣例時(shí)參照的范本。另外，《示范法》還有助于減弱或消除因各國(guó)相關(guān)采購(gòu)法規(guī)的差異和缺乏明確性而造成的對(duì)國(guó)際貿(mào)易的障礙�？傊妒痉斗ā返哪康木驮谟趯�(duì)正在改革其政府采購(gòu)制度以增加經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)取向的國(guó)家或正在考慮制定采購(gòu)立法或更新其現(xiàn)有采購(gòu)立法以進(jìn)一步消除對(duì)國(guó)際貿(mào)易的障礙的國(guó)家起到幫助作用。
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》由序言和正文兩部分組成。序言部分列明了制定政府采購(gòu)法規(guī)的目的。正文部分由57個(gè)條款組成，分為總則、采購(gòu)方法及其適用條件、招標(biāo)程序、服務(wù)采購(gòu)的主要方法、招標(biāo)方法以外的采購(gòu)程序、審查等六大部分，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)制度作了較為詳細(xì)的規(guī)定。
第三節(jié)．中國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)
中國(guó)的政府采購(gòu)實(shí)踐起步很晚。90年代中期，在起草《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的過程中，我們從國(guó)外引進(jìn)了這種用市場(chǎng)的公開競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行政府采購(gòu)的方法。從96年開始，深圳、上海等地相繼開始了政府采購(gòu)的試點(diǎn)實(shí)踐。事實(shí)證明，這種制度有助于加強(qiáng)財(cái)政支出管理、節(jié)約財(cái)政資金、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)有三十余個(gè)地方政府頒布了政府采購(gòu)的地方性法規(guī)，開始了政府采購(gòu)的實(shí)踐。 近幾年，政府采購(gòu)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展較快。1999年以來，我國(guó)先后發(fā)布了一些全國(guó)性的政府采購(gòu)規(guī)則，構(gòu)成了中國(guó)政府采購(gòu)制度的框架。目前在國(guó)內(nèi)的法規(guī)中，最具影響力的要數(shù)財(cái)政部1999年4月17日根據(jù)《預(yù)算法》制定發(fā)布的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。該《辦法》對(duì)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)制度建設(shè)及操作規(guī)范做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并授權(quán)各省級(jí)地方財(cái)政部門制定具體的實(shí)施辦法。在同年6月份，財(cái)政部還發(fā)布了對(duì)該《辦法》的配套規(guī)定：《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》，分別規(guī)定了對(duì)政府采購(gòu)合同的監(jiān)督規(guī)則和對(duì)招標(biāo)過程的管理和監(jiān)督方案。2000年9月份，財(cái)政部又發(fā)布了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》和《政府采購(gòu)品目分類表》，前者具體規(guī)定了采購(gòu)過程中的信息公開的方式和手段，后者為采購(gòu)過程中的標(biāo)準(zhǔn)化操作提供了標(biāo)準(zhǔn)。另外，中國(guó)人民解放軍總后勤部在2000年也發(fā)布了《總后勤部軍用物資采購(gòu)招標(biāo)管理暫行辦法》，作為軍用物資采購(gòu)過程中必須遵守的規(guī)范。1999年8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)第11次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，用來調(diào)整工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)方式和過程。為了更好地執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，2000年4月4日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，7月1日又發(fā)布了《招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目自行招標(biāo)試行辦法》。這些《辦法》和《規(guī)定》對(duì)招投標(biāo)過程做出了具體的和細(xì)化的規(guī)定，為實(shí)際操作提供了很大的幫助。
為了建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)規(guī)范體系，促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，目前全國(guó)人大正在起草制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。政府采購(gòu)法是九屆全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)劃確定由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)起草的一部重要的法律，屬第一類立法項(xiàng)目，規(guī)劃要求在九屆人大任期內(nèi)出臺(tái)。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)設(shè)立的政府采購(gòu)法起草組于1999年4月9日成立，正式開始了政府采購(gòu)法的起草工作6。2000年10月該起草小組提出了政府采購(gòu)法的初稿，并于12月召開了政府采購(gòu)立法的國(guó)際研討會(huì)。來自全國(guó)一些省級(jí)單位和中央國(guó)家機(jī)關(guān)的政府官員和美國(guó)、德國(guó)、挪威、澳大利亞和丹麥的學(xué)者參加了研討會(huì)。會(huì)議對(duì)政府采購(gòu)法的初稿進(jìn)行了逐條地討論，提出了中肯的和富有建設(shè)性的意見。起草小組目前正在根據(jù)國(guó)際研討會(huì)和有關(guān)方面的意見，對(duì)初稿進(jìn)行研究。并將在充分吸收有關(guān)意見和研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出修訂性的第二稿。根據(jù)立法計(jì)劃，在2001年底前，該法要提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議7。
總的來說，目前我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系的框架主要是由《政府采購(gòu)管理暫行辦法》及各地方政府據(jù)此做出的地方性規(guī)定和《
中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》搭成的�！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布后，將由該法勾勒出我國(guó)的政府采購(gòu)框架�！吨腥A人民共和國(guó)合同法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等法律為政府采購(gòu)制度提供了相應(yīng)的后勤保障。
第二章．比較分析
第一節(jié)．立法目標(biāo)
如何確定一項(xiàng)法律的立法目標(biāo)和價(jià)值選擇，是一項(xiàng)法律制度所面臨的首要問題。因?yàn)樗P(guān)注的不僅僅是“為什么立法和怎樣立法”的問題，還將面向未來，對(duì)國(guó)家的執(zhí)法、司法活動(dòng)和社會(huì)公眾的行為起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。特別是它們?cè)诔晌姆ǖ慕忉屵^程中的重要功能，在大陸法系國(guó)家尤其受到重視。所謂“目的決定方法”，不同的立法目的決定了法律具有不同內(nèi)容。
一．國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)立法目標(biāo)的比較
WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》所關(guān)注的焦點(diǎn)集中在政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放程度、各國(guó)的采購(gòu)制度及采購(gòu)過程的透明度、對(duì)其它成員方的供應(yīng)商給予平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等方面，其目的便是將政府采購(gòu)市場(chǎng)納入整個(gè)的世界貿(mào)易體制之中，降低和消除政府采購(gòu)造成的貿(mào)易壁壘。也就是說，GPA所關(guān)注的重心不是政府采購(gòu)制度，而是政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放和非歧視待遇。
GPA的上述特點(diǎn)在其序言中得到了充分的表現(xiàn)：序言中將各成員方締結(jié)GPA的目的概括為如下幾個(gè)方面8：
1．通過建立多邊的權(quán)利義務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的更大程度的自由化和擴(kuò)大化，改善世界貿(mào)易的運(yùn)行框架；
2．消除成員方在其政府采購(gòu)領(lǐng)域中存在的對(duì)國(guó)外的供應(yīng)商的歧視性待遇；
3．增加成員方有關(guān)政府采購(gòu)的法律、管理規(guī)定、程序和做法的透明度；
4．通過建立有關(guān)通知、協(xié)商、監(jiān)督和爭(zhēng)端解決的國(guó)際程序來保證公正、及時(shí)、有效地履行政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)定，并盡最大可能保持各成員方的權(quán)利和義務(wù)的平衡；
5．考慮發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊情況和特殊需要，允許其得到一些特殊待遇。
相對(duì)而言，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《示范法》）則更多地關(guān)注政府采購(gòu)本身的制度建設(shè)，它從擴(kuò)大政府采購(gòu)的供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)性范圍出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)市場(chǎng)面向國(guó)際市場(chǎng)的開放，強(qiáng)調(diào)將世界范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)引入到采購(gòu)機(jī)制之中，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效益的最大化。應(yīng)該說，《示范法》是各國(guó)政府采購(gòu)立法的理想境界，它的出發(fā)點(diǎn)是如何最大程度地促進(jìn)采購(gòu)過程中的競(jìng)爭(zhēng)、提高采購(gòu)資金的使用效率從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度的自身的目標(biāo)。《示范法》也提出了給予所有的供應(yīng)商以公平和平等的待遇，這樣客觀上就開放了政府采購(gòu)的市場(chǎng)，促進(jìn)了國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展�！妒痉斗ā返倪@些特點(diǎn)在其序言當(dāng)中同樣得到了體現(xiàn)：
《示范法》在其序言中列出的該法的立法目包括以下內(nèi)容：
1．盡量節(jié)省開銷和提高效率；
2．促進(jìn)和鼓勵(lì)供應(yīng)商和承包商參與采購(gòu)過程，從而促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易；
3．促進(jìn)供應(yīng)商和承包商為供應(yīng)擬采購(gòu)的貨物、工程或服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；
4．規(guī)定給予所有的供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇；
5．促使采購(gòu)過程誠(chéng)信、公平，提高公眾對(duì)采購(gòu)過程的信任；
6．使有關(guān)采購(gòu)的程序具有透明度。
由于我國(guó)建立政府采購(gòu)制度的初衷是利用它節(jié)約財(cái)政資金，所以更多的關(guān)注政府采購(gòu)對(duì)采購(gòu)資金利用效率的提高、對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量的保證以及對(duì)腐敗的抑制。至于政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開放的問題，作為我國(guó)對(duì)外開放體系中的非常重要的一部分還沒有被提上議事日程。我們對(duì)政府采購(gòu)制度還處于建立的初期，目前的中心任務(wù)是如何保證其正常有效的運(yùn)行。這些特點(diǎn)從下面的法規(guī)的規(guī)定中可以看出。
我國(guó)的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》第一條規(guī)定了制定該辦法的目的：規(guī)范政府采購(gòu)行為、加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展�！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的第一條規(guī)定：為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。而正在制定中的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的草案規(guī)定得更為明確：
1．規(guī)范政府采購(gòu)行為；
2．提高政府采購(gòu)資金的使用效率；
3．保證政府采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量；
4．促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；
5．抑制腐敗。
從以上比較可以看出，國(guó)際法律文件尤其是GPA對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)立法的要求主要是對(duì)外開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的問題。我國(guó)政府在加入世界貿(mào)易組織的過程中，在多邊貿(mào)易談判中，一直沒有承諾加入《政府采購(gòu)協(xié)定》。也就是說，我國(guó)尚未將政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開放列入議事日程。
二． 我國(guó)政府采購(gòu)制度所承擔(dān)的雙重任務(wù)
從對(duì)國(guó)內(nèi)外的政府采購(gòu)立法目的的分析中我們得出結(jié)論：我國(guó)的政府采購(gòu)立法的核心任務(wù)有兩個(gè)，一是建立起以競(jìng)爭(zhēng)為特色的高效、廉潔的政府采購(gòu)制度，提高政府采購(gòu)的資金的利用效率，推進(jìn)國(guó)內(nèi)的廉政建設(shè)；二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國(guó)加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護(hù)，推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一個(gè)任務(wù)是顯而易見的，在此不作進(jìn)一步的論述，對(duì)第二個(gè)任務(wù)，分析如下:
目前，中國(guó)加入世貿(mào)組織已經(jīng)變成了簡(jiǎn)單的時(shí)間問題。伴隨著中國(guó)加入WTO的進(jìn)程接近尾聲，國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)?shù)某潭壬霞磳⒈患{入統(tǒng)一的國(guó)際市場(chǎng)，參與無情的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。無疑，WTO的加入為我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更為廣闊的市場(chǎng)和更加巨大的空間，國(guó)際市場(chǎng)的風(fēng)云洗禮也會(huì)造就一批批成功的企業(yè)。然而，我們也應(yīng)該清醒地看到，對(duì)一些行業(yè)來說，將會(huì)遭遇到殘酷的、嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這些行業(yè)主要包括：農(nóng)業(yè)、電信、汽車、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的金融、保險(xiǎn)、航運(yùn)、旅游、中介機(jī)構(gòu)，還有高科技產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、電影業(yè)等。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅將從現(xiàn)在的45％降到2004年的17％，重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品將降至14.5％，這就意味著國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)進(jìn)一步地下跌，廣大農(nóng)民將遭受到很大的損失；屆時(shí)，外資進(jìn)入中國(guó)電信服務(wù)業(yè)已是必然，雖然對(duì)老百姓而言是一件好事，但是我們付出的代價(jià)很大，對(duì)國(guó)內(nèi)電信業(yè)的沖擊也不��；汽車關(guān)稅每年降10％，到2006年將降到25％。如果我們?nèi)∠岁P(guān)稅并取消進(jìn)口配額，國(guó)外汽車在5年后進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)將是看得見的事實(shí)；根據(jù)協(xié)議，我國(guó)將在2005年之前，允許外商獨(dú)資銀行經(jīng)營(yíng)銀行零售業(yè)的全方位服務(wù)，并允許其開辦人民幣業(yè)務(wù)，這對(duì)于我國(guó)正處于改革之中的金融保險(xiǎn)業(yè)來說，無疑是面臨著一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)；到2005年我國(guó)將不再對(duì)半導(dǎo)體、電腦及電腦產(chǎn)品、電信設(shè)備等產(chǎn)品征收關(guān)稅，實(shí)行國(guó)際通行的零關(guān)稅。這將使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成為真正的國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)更加激烈；屆時(shí)，中國(guó)也將允許外資進(jìn)入中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)，在中國(guó)建立IPC(互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商)。這也許是加入WTO之后所有行業(yè)中變化最快的，挑戰(zhàn)性最大的一個(gè)行業(yè)。
應(yīng)該說，中國(guó)加入WTO之后對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化等領(lǐng)域產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)不止這些。國(guó)內(nèi)的上述產(chǎn)業(yè)與國(guó)外的同行業(yè)相比還有很大的差距，如果一下子被推進(jìn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的驚濤駭浪之中，喪失了庇護(hù)性政策的保護(hù)，其命運(yùn)是令人擔(dān)憂的。
WTO作為一個(gè)國(guó)際組織，其核心目的便是降低各成員國(guó)之間的貿(mào)易壁壘，從而開拓一個(gè)跨越國(guó)界的統(tǒng)一的國(guó)際市場(chǎng)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化的要求，促進(jìn)各國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各國(guó)為保護(hù)自己的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，往往會(huì)設(shè)置一些貿(mào)易壁壘，用來限制來自國(guó)外相關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊，待國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)起來
之后，再逐漸將其推向國(guó)際市場(chǎng)。否則，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)便有被國(guó)際市場(chǎng)沖垮的危險(xiǎn)，從而造成本國(guó)經(jīng)濟(jì)過分依賴外資的局面，形成不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所以各國(guó)都非常重視相關(guān)貿(mào)易壁壘的設(shè)置。
貿(mào)易壁壘大至可以分成關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘兩大類。關(guān)稅壁壘是通過對(duì)外國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品征收高額關(guān)稅的方式來削弱國(guó)外產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)對(duì)進(jìn)口汽車所征收的高額關(guān)稅便是一例；非關(guān)稅壁壘是指通過發(fā)放進(jìn)出口許可證、制定嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行進(jìn)口配額制度等方法限制國(guó)外產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量。WTO對(duì)貿(mào)易壁壘的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是盡量將非關(guān)稅壁壘變成關(guān)稅壁壘，從而使相關(guān)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的可能性得到保障，并使貿(mào)易成本具有可預(yù)見性；二是盡可能降低關(guān)稅壁壘，為國(guó)際貿(mào)易的進(jìn)行降低和清除障礙。所以，我國(guó)加入WTO之后，便面臨著這樣的情況：一方面，絕大多數(shù)的非關(guān)稅壁壘都已消失，國(guó)外的產(chǎn)品和服務(wù)可以直接沖擊到國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)；另一方面，關(guān)稅已降的很低，對(duì)國(guó)內(nèi)不甚發(fā)達(dá)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)力度大打折扣。對(duì)這些產(chǎn)業(yè)而言，這無疑是在其前進(jìn)的道路上設(shè)置了一道萬丈深淵，要么奮力一搏，跨過去，海闊天空；要么徑直跳下去，摔個(gè)粉身碎骨。很明顯的是，掉下去的可能性要比跳過去大得多。所以，這些產(chǎn)業(yè)的命運(yùn)不能不讓人擔(dān)憂。
正所謂山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村，加入WTO之后，能夠保護(hù)這些稚嫩產(chǎn)業(yè)的新的一村便是政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)協(xié)議是世界貿(mào)易組織協(xié)定附錄4中的四個(gè)單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議之一。它屬于世界貿(mào)易組織的管理對(duì)象的范圍之內(nèi)，但對(duì)這些協(xié)議的接受是選擇性的。并非WTO成員國(guó)必須接受的一攬子義務(wù)，也不是希望加入WTO的國(guó)家必須簽署的文件。
由于政府的行政管理和公共事業(yè)的職能廣泛，公共支出和需求巨大，政府采購(gòu)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行起著巨大的調(diào)節(jié)作用。按照國(guó)際上的常規(guī)算法，各國(guó)每年的政府采購(gòu)總額約占國(guó)民生產(chǎn)總值的10％—15％，占財(cái)政支出的30％左右。從理論上講，我國(guó)的政府采購(gòu)不會(huì)低于這一比例，政府采購(gòu)的總值可能相當(dāng)于1萬億人民幣左右。也就是說，政府采購(gòu)意味著一塊非常巨大的市場(chǎng)，相信世界上沒有一個(gè)供應(yīng)商會(huì)對(duì)這塊蛋糕不感興趣。
由于加入WTO并不一定接受《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA），也就是說并不意味著對(duì)外開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。從目前的情況來看，沒有任何法律規(guī)定中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)要對(duì)外開放，中國(guó)在加入WTO的談判中也沒有承諾要加入WTO的《政府采購(gòu)協(xié)定》。所以，除了特殊情況外，中國(guó)的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)沒有法律上的義務(wù)購(gòu)買外國(guó)的貨物、工程和服務(wù)。這里所說的特殊情況是指類似于因使用國(guó)際金融組織或外國(guó)貸款而不能不向外國(guó)供應(yīng)商公開招標(biāo)的情況。這就意味著，如果沒有這些特殊情況，政府采購(gòu)的供應(yīng)商或中標(biāo)人就應(yīng)該是國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。這就為保護(hù)國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了可能。所以，從一定意義上講，政府采購(gòu)制度限制了我國(guó)加入WTO之后對(duì)外開放的市場(chǎng)范圍。這實(shí)質(zhì)上是一種合法的非關(guān)稅壁壘。
我國(guó)政府采購(gòu)立法的兩個(gè)核心任務(wù)，第一個(gè)是建立起以競(jìng)爭(zhēng)為特色的高效、廉潔的政府采購(gòu)制度，提高政府采購(gòu)的資金的利用效率，推進(jìn)國(guó)內(nèi)的廉政建設(shè)。這一任務(wù)目前已經(jīng)引起了有關(guān)部門的高度重視，也是大多數(shù)人提到政府采購(gòu)馬上就能聯(lián)想到的；第二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國(guó)加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護(hù)，推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)此，相關(guān)部門的重視程度就顯得有些不足了。如何合理地構(gòu)建這一壁壘對(duì)國(guó)內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而言都是十分重要的。首先，我們要處理好開放與保護(hù)的關(guān)系，決定兩者的恰當(dāng)比例，并根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)做出調(diào)整；其次，要充分利用政府采購(gòu)制度中的各種機(jī)制設(shè)計(jì)合理的壁壘，既要表明我們對(duì)外開放的決心和誠(chéng)意，又要達(dá)到實(shí)質(zhì)上保護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。所以，這一問題應(yīng)該引起立法機(jī)關(guān)及相關(guān)管理部門的足夠重視，以便在充分研究的基礎(chǔ)上提出合理的解決方案。
三．我國(guó)對(duì)GPA應(yīng)持的態(tài)度—形式上遠(yuǎn)離，實(shí)質(zhì)上靠近，適當(dāng)時(shí)加入
從前述的兩點(diǎn)任務(wù)出發(fā)，我們就很容易得到對(duì)待國(guó)際法律文件的原則立場(chǎng)。對(duì)世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在并不加入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來考慮，遲早是要加入的，所以應(yīng)該從包括采購(gòu)方法、運(yùn)行規(guī)則等在內(nèi)的基本制度和體制上與其保持一致。
GPA的特點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是建立了完全而又充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證公開、公平和公正的原則在整個(gè)采購(gòu)過程中得到體現(xiàn)；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)其它成員方的供應(yīng)商給以一視同仁的國(guó)民待遇和非歧視待遇。第二點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)開放的規(guī)定上，第一點(diǎn)則貫穿于它所建立的整個(gè)體系之中。所以我們?cè)诳陀^的體系和制度上對(duì)其盡可能地接納實(shí)際上是秉承了它的第一個(gè)特點(diǎn)，這是我們所期望看到的。而對(duì)第二個(gè)特點(diǎn)，我們的一個(gè)原則性規(guī)定便將其回避掉了：財(cái)政部的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》的第六條明確規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)，采購(gòu)機(jī)關(guān)不得采購(gòu)?fù)鈬?guó)的貨物、工程和服務(wù)。這里的外國(guó)貨物，是指最終貨物為進(jìn)口貨物，或者最終貨物雖在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價(jià)值的50％的貨物。這樣的規(guī)定非常直接地將國(guó)外的供應(yīng)商排除在了我們的政府采購(gòu)市場(chǎng)之外，雖然干凈利落直截了當(dāng)，但是與目前經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀的要求不能很好地接洽。如果在法律中這樣規(guī)定，是很難得到我們的貿(mào)易伙伴的贊同的。高明一些的做法是在法律上給國(guó)外的供應(yīng)商進(jìn)入我們的政府采購(gòu)市場(chǎng)的可能性，然后在程序上進(jìn)行嚴(yán)格的限制，達(dá)到形式上允許而實(shí)質(zhì)上禁止的效果。一旦我們加入了GPA之后，不用修改法律只要改變實(shí)際執(zhí)行中的相關(guān)規(guī)則和條例就能夠達(dá)到對(duì)外開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的目的。從我們的《政府采購(gòu)法》的草案來看，我們將政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)與我國(guó)相互開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)家的供應(yīng)商開放，并對(duì)其給以國(guó)民待遇。這種規(guī)定對(duì)于我國(guó)逐步開放這一市場(chǎng)提供了解決方案。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)來看，由于我國(guó)政府將繼續(xù)奉行對(duì)外開放的戰(zhàn)略，逐步參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的一體化市場(chǎng)之中，所以加入政府采購(gòu)貿(mào)易自由化的全球性安排是我國(guó)改革開放進(jìn)程中的一個(gè)重要發(fā)展目標(biāo)，也是政府采購(gòu)發(fā)展的一個(gè)必然歸宿。中國(guó)政府已經(jīng)承諾最遲于2020年開放中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，隨著中國(guó)對(duì)世界貿(mào)易組織的加入，這個(gè)日程很可能會(huì)提前9。
由于政府采購(gòu)市場(chǎng)占著世界貿(mào)易的一大塊比例，在全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化的進(jìn)程中，發(fā)展中國(guó)家在政府采購(gòu)問題上繼續(xù)堅(jiān)持封閉和保護(hù)的政策將受到來自國(guó)際組織和外國(guó)政府的越來越大的客觀壓力，各國(guó)普遍奉行的歧視性購(gòu)買政策也將受到更多的限制。這是因?yàn)檎少?gòu)支出的相當(dāng)一部分是來自國(guó)際金融組織的資助，這種資助要求采購(gòu)必須按照國(guó)際上的規(guī)范方式向各國(guó)的供應(yīng)商進(jìn)行平等的開放，允許他們進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。這種資金的比重在高收入國(guó)家中只占6％，在中等收入國(guó)家占到16％，而在低收入國(guó)家會(huì)占到18％。也就是說，對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，政府采購(gòu)的相當(dāng)一部分將不得不對(duì)外開放，采取國(guó)際上通行的無歧視的公平競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。
目前，廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)加入GPA一直都持謹(jǐn)慎態(tài)度的原因主要是擔(dān)心本國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)尤其是一些稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)還不能適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，一旦開放了政府采購(gòu)市場(chǎng)，本國(guó)得到的好處將十分有限，然而付出的代價(jià)卻是巨大的：這些產(chǎn)業(yè)很有可能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大潮中被擊垮。所以，
GPA也被成為“富人的俱樂部”，其成員方往往是發(fā)達(dá)國(guó)家或高收入的國(guó)家或地區(qū)。
但是，這并不意味著我們的政府采購(gòu)立法可以完全不考慮與國(guó)際接軌的問題。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化向縱深程度發(fā)展，一國(guó)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)只是個(gè)時(shí)間問題。同時(shí)，公正、透明、有效的政府采購(gòu)市場(chǎng)的形成最終也是離不開國(guó)際市場(chǎng)的。國(guó)際貿(mào)易一般都推行互惠原則，只有在一定程度上開放我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)，才能使我國(guó)真正有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入國(guó)際政府采購(gòu)這個(gè)無比廣闊的市場(chǎng)。我國(guó)加入GPA，雖然會(huì)帶來一些問題和困難，但是也存在有利和有益的一面，所以延遲的時(shí)間不宜太久。這表現(xiàn)在：
首先，GPA所構(gòu)建的是一個(gè)開放透明、公平競(jìng)爭(zhēng)和講究紀(jì)律的采購(gòu)制度體系。競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式，使政府采購(gòu)單位可以獲得來源于世界各地的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，也使得采購(gòu)國(guó)可以獲得更多的對(duì)外貿(mào)易的機(jī)會(huì)，同時(shí)，采購(gòu)過程也處在了全世界的監(jiān)督之下。這一方面有利于消除采購(gòu)過程中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)省大量公共資金，同時(shí)推進(jìn)本國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展和完善，另一方面也有助于世界資源根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行合理的配置。
其次，目前GPA的貿(mào)易自由化的要求還不是很高，各國(guó)政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開放程度，加入之后，將有利于一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際化。本國(guó)政府對(duì)GPA的義務(wù)的控制性主要表現(xiàn)為，第一，只有本國(guó)政府列入附件1的政府采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行的采購(gòu)才承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)開放的義務(wù)；第二，對(duì)于次中央政府的采購(gòu)，成員方可以嚴(yán)格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開放的領(lǐng)域；第三，不實(shí)行最惠國(guó)待遇原則，相應(yīng)的對(duì)外開放領(lǐng)域只取決于兩國(guó)政府的雙邊談判，本國(guó)可以有選擇地決定對(duì)相關(guān)國(guó)家開放比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；第四，GPA第23條規(guī)定了涉及國(guó)家安全和公共利益方面的例外，來限制GPA適用，從而維護(hù)成員方的國(guó)家主權(quán)。然而，究竟什么是國(guó)家安全和公共利益，該協(xié)議并沒有明確的說明，這實(shí)際上為各成員方回避相關(guān)義務(wù)提供了一個(gè)口袋條款；第五，該協(xié)定對(duì)于發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。同時(shí)第5條規(guī)定了可以允許成員方相互協(xié)商來排除適用關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定；第16條規(guī)定了可以有條件地使用貿(mào)易補(bǔ)償。所以，如果能夠利用好GPA的這些限制性條款，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)早日加入GPA，將對(duì)提高中國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)力起到很大的幫助作用，當(dāng)然對(duì)政府采購(gòu)制度的有效運(yùn)行也會(huì)有顯而易見的幫助。
四. 原產(chǎn)地規(guī)則——分隔國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)市場(chǎng)的千里之堤
前文已提及，我國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)中目前著重要解決好的有兩個(gè)問題：一是要盡快建立起廉潔有效的政府采購(gòu)機(jī)制，使整個(gè)的政府采購(gòu)過程有法可依；二是要正確處理好政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開放問題。政府采購(gòu)市場(chǎng)是否對(duì)外開放的問題實(shí)際上是國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)是否接納外國(guó)商品的問題。我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)目前暫時(shí)還沒有考慮對(duì)外開放，也就是說來自國(guó)外的產(chǎn)品和服務(wù)是沒有資格參與政府采購(gòu)過程的。由此，對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的定義和范圍的劃分就顯得異常重要了。按照我國(guó)財(cái)政部的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》的第六條的規(guī)定，外國(guó)貨物，是指最終貨物為進(jìn)口貨物，或者最終貨物雖在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價(jià)值的50％的貨物。從本質(zhì)上將，這一規(guī)定是一項(xiàng)原產(chǎn)地規(guī)則。
原產(chǎn)地規(guī)則(Rules of Origin),系指任一國(guó)家、國(guó)家集團(tuán)或地區(qū)為確定貨物原產(chǎn)地而實(shí)施的法律、規(guī)章和普遍適用的行政命令。簡(jiǎn)言之,是確定貨物原產(chǎn)地的法規(guī)。貨物的原產(chǎn)地被形象地稱為商品的“經(jīng)濟(jì)國(guó)籍”,原產(chǎn)地規(guī)則在國(guó)際貿(mào)易中具有重要作用。原產(chǎn)地規(guī)則的產(chǎn)生起源于國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域?qū)?guó)別貿(mào)易統(tǒng)計(jì)的需要。然而伴隨著國(guó)際貿(mào)易中關(guān)稅壁壘與非關(guān)稅壁壘的產(chǎn)生與發(fā)展,原產(chǎn)地規(guī)則的應(yīng)用范圍也隨之?dāng)U展,涉及關(guān)稅計(jì)征、最惠國(guó)待遇、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、國(guó)別配額、反傾銷、手工制品、紡織品、政府采購(gòu)甚至瀕危動(dòng)植物的保護(hù)等諸多范疇。在WTO協(xié)定的一些關(guān)鍵性條款中（如最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、反傾銷反補(bǔ)貼以及有關(guān)保障條款等）都涉及貨物原產(chǎn)地這個(gè)因素。因此,許多國(guó)家都分別制訂了繁瑣、苛刻的原產(chǎn)地規(guī)則。原產(chǎn)地判定標(biāo)準(zhǔn)往往帶有濃厚的保護(hù)主義色彩。原產(chǎn)地規(guī)則已不僅僅是單純的海關(guān)的技術(shù)性(統(tǒng)計(jì))問題,它已經(jīng)發(fā)展成為西方各國(guó)實(shí)施其貿(mào)易政策的有力工具,在一定程度上已演變成非關(guān)稅壁壘的措施之一。
對(duì)政府采購(gòu)而言，原產(chǎn)地規(guī)則不僅涉及國(guó)外產(chǎn)品的認(rèn)定問題，還牽扯到最惠國(guó)待遇、發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)惠待遇問題，但這些問題最終都要落腳于判定某一商品的國(guó)籍。世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)這一問題作了專門的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在政府采購(gòu)過程中所奉行的原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)該與該國(guó)在正常貿(mào)易過程中對(duì)相同成員方的相同產(chǎn)品或服務(wù)的進(jìn)口或供應(yīng)所實(shí)行的原產(chǎn)地規(guī)則的一致性。
顯然，只有對(duì)那些用進(jìn)口的原材料或半成品加工而成的商品才有辨別原產(chǎn)地的必要。對(duì)此，國(guó)際上的通行做法是采用實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為只有當(dāng)原材料在加工國(guó)得到了實(shí)質(zhì)性改變之后才能被認(rèn)為是該國(guó)的產(chǎn)品。所以，原產(chǎn)地規(guī)則的關(guān)鍵就變成了決定實(shí)質(zhì)性改變的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)很多，而且每種都有其優(yōu)缺點(diǎn)。從世界范圍來看，基本上可以概括為三類：增值標(biāo)準(zhǔn)、特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)和稅目改變標(biāo)準(zhǔn)。下面對(duì)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)和優(yōu)劣逐一進(jìn)行分析：
（一） 增值標(biāo)準(zhǔn)
增值標(biāo)準(zhǔn)主要用于考察進(jìn)口成分或受惠國(guó)本國(guó)成分在受惠國(guó)出口制成品價(jià)格中的百分比，從而確定其是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)十分直觀，但缺點(diǎn)也十分明確，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1． 從原料、零部件的進(jìn)口到制成品的加工制造完成往往要有一段時(shí)間，其中一些不可預(yù)知的、不穩(wěn)定的因素會(huì)影響到原料、零部件或制成品的價(jià)格，從而使產(chǎn)品的增值幅度會(huì)隨時(shí)間而變化。變化的因素主要為以下三方面：第一，貨幣匯率的波動(dòng)。生產(chǎn)商可以用一種外國(guó)貨幣購(gòu)買原材料，又可以用本國(guó)貨幣支付勞動(dòng)和氣它生產(chǎn)費(fèi)用，然后用第三國(guó)貨幣銷售出去。這些貨幣之間的匯率是經(jīng)常波動(dòng)的，其變化幅度有時(shí)會(huì)影響到最終原產(chǎn)地確定的結(jié)果。第二，主要原料價(jià)格的變化。眾所周知，石油、石化產(chǎn)品以及皮革制品其原料的價(jià)格有時(shí)會(huì)發(fā)生急劇的變化，因而制成品的價(jià)值相對(duì)于原材料的價(jià)值增長(zhǎng)幅度會(huì)很大，若以增值標(biāo)準(zhǔn)來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地，在原材料價(jià)格發(fā)生變化的前后，結(jié)果就可能不一致。第三，銷售價(jià)格的變化。同樣的產(chǎn)品在不同的銷售季節(jié)，銷售價(jià)格就會(huì)不同；有時(shí)出口商、生產(chǎn)商的銷售意圖也會(huì)影響到產(chǎn)品的銷售價(jià)格。很明顯，制成品的銷售價(jià)格的不同，也同樣會(huì)導(dǎo)致不同的原產(chǎn)地結(jié)果。
2． 進(jìn)口國(guó)為了核實(shí)進(jìn)口產(chǎn)品的原產(chǎn)地，海關(guān)當(dāng)局要對(duì)生產(chǎn)商的財(cái)務(wù)報(bào)表等進(jìn)行審查，由于語(yǔ)言不通，會(huì)計(jì)方法差異，這種檢查會(huì)耗時(shí)費(fèi)力，又會(huì)增加生產(chǎn)商或出口商的負(fù)擔(dān)。
（二） 特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)
特定的加工工序標(biāo)準(zhǔn)是通過“加工工序清單”來體現(xiàn)的。加工工序清單是對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的具體描述，它規(guī)定只要在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中有幾個(gè)生產(chǎn)階段或生產(chǎn)工序是在給惠國(guó)（或受惠國(guó)）內(nèi)完成的，這種產(chǎn)品就被賦予相應(yīng)的原產(chǎn)地地位。相對(duì)于增值標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)更透明、更清楚，但是存在如下問題：
1． 對(duì)于產(chǎn)品的生產(chǎn)（加工）工序哪一道重要，哪一道不重要，顯然只有生產(chǎn)廠家最有發(fā)言權(quán)，因此受惠國(guó)原產(chǎn)地規(guī)則行政管理當(dāng)局所制定的加工工序清單，難免有不合理之處。
2． 一般說來，產(chǎn)品的加工工序會(huì)隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展而隨時(shí)進(jìn)行改進(jìn)或調(diào)整，因而一種加工工序很可能很快就被淘
汰，但已經(jīng)被法典化的原產(chǎn)地規(guī)則，對(duì)加工工序標(biāo)準(zhǔn)的修訂總要滯后很多。
3． 要對(duì)產(chǎn)品制造中的每一道加工工序加以描述，需要時(shí)間和資料，因而是不容易做到的。而且對(duì)于這種描述，沒有現(xiàn)成的國(guó)際準(zhǔn)則作依據(jù)，各國(guó)有各國(guó)的自主決定權(quán)，因而要通過多邊談判對(duì)各國(guó)的加工工序清單加以協(xié)調(diào)是很困難的。
（三） 稅目改變標(biāo)準(zhǔn)
這種標(biāo)準(zhǔn)是通過商品稅目的改變來確定商品的原產(chǎn)地。再這一規(guī)則中，一國(guó)用進(jìn)口的原材料制成某一商品，只有這一制造過程達(dá)到一定的程度，使之足以改變進(jìn)口原材料的海關(guān)稅號(hào)時(shí)，這一商品才被認(rèn)為原產(chǎn)于制造國(guó)家。這種方法在原產(chǎn)地規(guī)則中起著很大的作用，目前國(guó)際協(xié)議也經(jīng)常使用這種方法。它是美國(guó)起草關(guān)貿(mào)總協(xié)定原產(chǎn)地國(guó)際法規(guī)的基礎(chǔ)，且被烏拉圭回合談判所采用，它也是美國(guó)——加拿大自由貿(mào)易協(xié)定提議的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）制定法規(guī)的基礎(chǔ)。這種方法把商品分為兩位數(shù)字的章水平，四位數(shù)字的稅目水平，六位數(shù)字的子目水平和八位數(shù)字的統(tǒng)計(jì)水平。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是闡述清楚，沒有模棱兩可的情況，容易被貿(mào)易商所掌握。
但是稅目改變的標(biāo)準(zhǔn)也并不完美，它作為衡量實(shí)質(zhì)性改變的標(biāo)準(zhǔn)也存在著問題：
1． 該方法不是為確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地而制定的，所以單純采用它來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地有時(shí)是不合理的。這表現(xiàn)為：首先稅目變化并不意味著發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變。如植物產(chǎn)品經(jīng)過冷藏、制成水狀或果醬裝罐等儲(chǔ)藏加工工序而變成產(chǎn)成品，并不能說明已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，但是這種加工卻實(shí)實(shí)在在的導(dǎo)致了產(chǎn)品稅目的變化。其次是進(jìn)口原料同其制成品相比，已經(jīng)明顯發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，但是稅目卻沒有變化。這一現(xiàn)象在化學(xué)品中表現(xiàn)的較為突出。
2． 針對(duì)上述兩種情況，有些國(guó)家把這些例外商品列入“例外清單”，但是這種做法又減弱了稅目改變標(biāo)準(zhǔn)所具有的透明性及客觀性。這種“例外清單”主要有兩種：一種是進(jìn)口成分在受惠國(guó)加工后改變了稅目號(hào)卻不能被認(rèn)為是已經(jīng)過實(shí)質(zhì)性改變的產(chǎn)品清單（否定清單）；另一種是進(jìn)口成分在受惠國(guó)加工后，稅目沒有改變卻被認(rèn)為發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變的產(chǎn)品清單（肯定清單）。但是這類清單如何列示完全是由各國(guó)當(dāng)局自主決定的。
雖然稅目改變標(biāo)準(zhǔn)作為實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)尚有不足之處，但同其他兩種標(biāo)準(zhǔn)相比，它最為客觀公正，而且它是以國(guó)際上普遍接受的做法為依據(jù)，使得各國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則比較容易協(xié)調(diào)。但是要準(zhǔn)確、合理地確定一種產(chǎn)品的原產(chǎn)地，還需用其他的標(biāo)準(zhǔn)加以補(bǔ)充。這正是各國(guó)制定原產(chǎn)地規(guī)則是應(yīng)遵循的原則。我們可以從烏拉圭回合所達(dá)成的《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》第9章第2款看出這一點(diǎn)。改款規(guī)定稅則分類變化是實(shí)質(zhì)性改變的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)“對(duì)特定產(chǎn)品或一個(gè)產(chǎn)品部門制定原產(chǎn)地規(guī)則時(shí)，應(yīng)以補(bǔ)充或例外方式考慮和詳細(xì)闡述如何利用其他要求，包括從價(jià)百分比和（或）在為某些特定產(chǎn)品或一個(gè)產(chǎn)品部門制定原產(chǎn)地規(guī)則時(shí)的生產(chǎn)和加工的操作過程”。
我國(guó)原產(chǎn)地規(guī)則的現(xiàn)狀和存在的問題
1986年12月6日,我國(guó)海關(guān)總署發(fā)布實(shí)行了《關(guān)于進(jìn)口貨物原產(chǎn)地的暫行規(guī)定》。這是我國(guó)第一次在原產(chǎn)地領(lǐng)域制定規(guī)則,它參照了1973年海關(guān)合作理事會(huì)通過的《京都公約》。《規(guī)定》第一條標(biāo)表明了制定該規(guī)則的意圖：“為了貫徹實(shí)施《關(guān)稅條例》中有關(guān)兩種稅率運(yùn)用的規(guī)定�！备鶕�(jù)規(guī)定,海關(guān)判定進(jìn)口貨物的原產(chǎn)地時(shí)有以下兩種標(biāo)準(zhǔn):一是對(duì)于完全在一個(gè)國(guó)家內(nèi)生產(chǎn)或制造的,生產(chǎn)或制造國(guó)即為原產(chǎn)國(guó);二是對(duì)于經(jīng)過幾個(gè)國(guó)家加工制造的,最后一個(gè)對(duì)貨物進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上或視為實(shí)質(zhì)性加工的國(guó)家為原產(chǎn)國(guó)。判定“實(shí)質(zhì)性加工”的標(biāo)準(zhǔn)則為:《海關(guān)進(jìn)出口稅則》中四位數(shù)稅號(hào)一級(jí)的稅則歸類已發(fā)生改變;加工增值部分占新產(chǎn)品總值超過30%以上。該規(guī)則對(duì)什么情況下適用何種標(biāo)準(zhǔn)來判定其是否經(jīng)過實(shí)質(zhì)性加工沒有明確規(guī)定。
1992年5月外經(jīng)貿(mào)部開始施行了我國(guó)第一個(gè)《出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則》及其實(shí)施辦法。規(guī)則參照了《京都條約》和當(dāng)時(shí)的烏拉圭回合《原產(chǎn)地協(xié)議》(草案)的規(guī)定。一般出口產(chǎn)品要取得中國(guó)產(chǎn)地資格必須符合下列條件:一是全部在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)或者制造;二是部分或全部使用進(jìn)口原料、零部件的產(chǎn)品必須在我國(guó)經(jīng)過實(shí)質(zhì)性改變。判定實(shí)質(zhì)性改變標(biāo)準(zhǔn)如下:①在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行主要的及最后的制造加工工序。該標(biāo)準(zhǔn)適用于附在《規(guī)則》之后的“加工工序清單”中的絕大部分產(chǎn)品,按四位數(shù)歸類共252個(gè)稅目。②經(jīng)過了規(guī)定的制造加工工序,并輔以當(dāng)?shù)卦鲋蛋俜直?不低于25%),按四位數(shù)歸類,共166個(gè)稅目。③稅號(hào)發(fā)生改變,即海關(guān)稅則中四位數(shù)稅號(hào)一級(jí)的稅則歸類有了改變。
當(dāng)然，從政府采購(gòu)的角度出發(fā)，我們關(guān)心的更多的應(yīng)該是進(jìn)口貨物的原產(chǎn)地規(guī)則，出口貨物的原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)該只是一種參考。從目前的情況來看,無論是《關(guān)于進(jìn)口貨物原產(chǎn)地的暫行規(guī)定》,還是《出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則》,其局限性是顯而易見的。從進(jìn)口規(guī)則來看,判定標(biāo)準(zhǔn)極不具體,標(biāo)準(zhǔn)過于簡(jiǎn)單,十分缺乏可操作性。依據(jù)該規(guī)則進(jìn)行的海關(guān)統(tǒng)計(jì)對(duì)雙邊貿(mào)易統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生不可忽視的影響,以此來保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段是十分乏力的。從出口規(guī)則來看,對(duì)如何利用原產(chǎn)地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步同樣缺乏足夠的重視,加工工序清單所列產(chǎn)品太少,有的則要作相應(yīng)的調(diào)整。我國(guó)原產(chǎn)地規(guī)則有進(jìn)口、出口原產(chǎn)地規(guī)則,相互自成一體,分別由不同部門制定和管理,尚未被視為一種重要的貿(mào)易管理工具而加以充分利用。
如前所述，原產(chǎn)地規(guī)則關(guān)系著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開放的程度。就目前而言，它決定著我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)那些商品開放；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，待我國(guó)加入GPA之后，還涉及到最惠國(guó)待遇和對(duì)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)惠待遇的問題。目前我國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則還不能勝任這些工作，制定明確具體的原產(chǎn)地規(guī)則已經(jīng)迫在眉睫了。
第二節(jié)．政府采購(gòu)法的適用范圍
法律的適用范圍決定了其調(diào)整對(duì)象的范圍，也就決定了其據(jù)以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)�？陀^地講，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法的適用范圍決定了納入法律調(diào)整范圍的政府采購(gòu)市場(chǎng)的大小，而國(guó)際條約如GPA的適用范圍則決定了成員方對(duì)外開放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的大小。
一．國(guó)內(nèi)外立法的比較分析
GPA在第一條中對(duì)其適用范圍作了規(guī)定，該范圍的劃定是從三個(gè)角度進(jìn)行的：一是各成員方的采購(gòu)實(shí)體上的限制，規(guī)定凡是在該協(xié)定附錄1中所列的實(shí)體所從事的采購(gòu)都應(yīng)遵守該協(xié)定；二是對(duì)采購(gòu)的形式進(jìn)行了界定，規(guī)定成員方政府的任何以契約的形式進(jìn)行的采購(gòu)，包括購(gòu)買、租賃、分期付款購(gòu)買、有無期權(quán)購(gòu)買以及產(chǎn)品與服務(wù)的聯(lián)合采購(gòu)都要遵守該協(xié)定。三是從采購(gòu)標(biāo)的的價(jià)值上所作的界定：凡是符合以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)的額高于政府在附錄1中所承諾的最低限額的采購(gòu)項(xiàng)目都要遵守該協(xié)定。從GPA的立法目的上講應(yīng)該將盡可能大的政府采購(gòu)范圍納入其適用范圍，以利于促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放和國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。但是考慮到各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際需要，不可能將各國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)毫無保留地對(duì)外開放。問題的關(guān)鍵是如何處理兩者之間的比例關(guān)系。應(yīng)該說，為了爭(zhēng)取有更多的成員方加入，GPA對(duì)各國(guó)的自主決定權(quán)還是給予了一定的尊重的。因?yàn)楦鞒蓡T方可以在附錄中自主承諾適用該協(xié)定的采購(gòu)實(shí)體10，但實(shí)際上，由當(dāng)事方自由裁量的空間是非常有限的，而且在國(guó)與國(guó)之間的雙邊談判中，各國(guó)往往都非常重視其它的成員方的已有承諾范圍的示范作用。所以總的來說，各國(guó)的承諾范圍的差別并不是很明顯。合同標(biāo)的額的門檻價(jià)格是劃定政府采購(gòu)范圍的一個(gè)重要因素，因此GPA對(duì)合
同的估價(jià)方法作出了極為詳盡的規(guī)定：估價(jià)應(yīng)該考慮所有形式的報(bào)酬；不得規(guī)避本協(xié)定的適用而分割合同；必須分解的采購(gòu)項(xiàng)目的估價(jià)要參照近期的類似合同的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行；租賃合同的估價(jià)應(yīng)為合同的總價(jià)值11和或月攤付額的48倍12；對(duì)于包含選擇性條款的合同，估價(jià)基礎(chǔ)應(yīng)為允許進(jìn)行的最大限度的采購(gòu)的總價(jià)值。
《示范法》對(duì)其適用范圍的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在其第1條中規(guī)定了該法適用于采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行的所有采購(gòu)。要想實(shí)現(xiàn)《示范法》的目標(biāo)，就需要使其得到最廣泛的應(yīng)用，因此，雖然《示范法》有條款規(guī)定把涉及的國(guó)防和安全的采購(gòu)排除在外，頒布國(guó)在其采購(gòu)法或?qū)嵤l例中也可指明另外的不適用部分，但頒布國(guó)不宜在其立法中對(duì)《示范法》的適用范圍作更多的限制。為使《示范法》得到最廣泛的應(yīng)用，第一條第3款規(guī)定，即使是排除在外的采購(gòu)類型，也可以由采購(gòu)實(shí)體斟酌決定適用《示范法》�？v觀《示范法》的規(guī)定，我們可以認(rèn)為，該法實(shí)際上是將適用范圍的相當(dāng)程度上的規(guī)定權(quán)交給了各國(guó)政府。這有利于各國(guó)針對(duì)本國(guó)的不同情況做出適合本國(guó)國(guó)情和利益最大化要求的規(guī)定。
我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法第二條和第三條對(duì)其適用范圍做出了規(guī)定。根據(jù)第二條的規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)適用該法。也就是說，任何性質(zhì)的組織，不管其是政府組織、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位還是私人組織，只要其進(jìn)行的是投標(biāo)活動(dòng)，就要遵守該法的規(guī)定。第三條從采購(gòu)項(xiàng)目的性質(zhì)和資金來源的角度劃定了該法的強(qiáng)制性適用范圍，根據(jù)該范圍，強(qiáng)制招標(biāo)的主體可能是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，甚至包括私營(yíng)企業(yè)13。
我國(guó)的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》將實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金辦理的政府采購(gòu)納入了其調(diào)整范圍。這里的財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。并將采購(gòu)定義為采購(gòu)機(jī)關(guān)以購(gòu)買、租賃、委托、或雇用等方式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。另外，該辦法把下列五項(xiàng)內(nèi)容排除在外：
1． 涉及國(guó)家安全和秘密的；
2． 因戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等不可抗力的因素，需緊急采購(gòu)的；
3． 人民生命財(cái)產(chǎn)遭受危險(xiǎn)，急需采購(gòu)的；
4． 我國(guó)駐境外機(jī)構(gòu)在境外采購(gòu)的；
5． 財(cái)政部及省級(jí)人民政府（含計(jì)劃單列市）認(rèn)定的其他情形。
正在制定中的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的草案與該辦法相比，對(duì)法律適用范圍的規(guī)定有了一些變化：首先，在采購(gòu)的定義中增加了“建設(shè)”這一方式；其次，明確了貨物、工程、和服務(wù)的定義，劃定了較為清晰的范圍；另外，在采購(gòu)的資金來源上，明確財(cái)政性資金占采購(gòu)資金總額的三分之一以上的項(xiàng)目，應(yīng)該執(zhí)行該法。
二．劃定政府采購(gòu)法適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)
從政府采購(gòu)法草案的規(guī)定上來看，政府采購(gòu)的主體只限于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和團(tuán)體組織。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)使用預(yù)算資金進(jìn)行的采購(gòu)和國(guó)家軍事機(jī)關(guān)進(jìn)行的采購(gòu)不包括在這一范圍之內(nèi)。對(duì)于軍事機(jī)關(guān)的采購(gòu)，因其涉及國(guó)防安全和軍事秘密，不納入調(diào)整范圍很好理解。但是國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)的采購(gòu)也在調(diào)整之外，恐怕是出于擔(dān)心政府采購(gòu)制度會(huì)干涉企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的考慮。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容便是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入采購(gòu)過程，它帶給這些企業(yè)的只是節(jié)約資金和提高效率，所以前面的擔(dān)心大可不必。另外，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)資金在財(cái)政資金支出中占有相當(dāng)重要的比例。丟掉這塊巨大的蛋糕，無疑會(huì)使政府采購(gòu)的作用的發(fā)揮大打折扣。
目前對(duì)國(guó)有企業(yè)是否應(yīng)該納入政府采購(gòu)調(diào)整機(jī)制的爭(zhēng)論所涉及的實(shí)際上是這樣一個(gè)問題：政府采購(gòu)的適用范圍到底應(yīng)該依何標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃定？無論是一個(gè)主體還是一項(xiàng)具體的采購(gòu)，將其納入政府采購(gòu)的范圍總是依照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，盡管這種標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)候是非常不明確的，但是可以肯定的是它是客觀存在的。
從對(duì)GPA的分析來看，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是：成員國(guó)從自己對(duì)成本——效益(Cost-benefit)的分析出發(fā)來決定其提交的協(xié)議附件中的名單的自主選擇權(quán)。各國(guó)在進(jìn)行這種分析的過程中，應(yīng)該適當(dāng)考慮開放采購(gòu)市場(chǎng)所獲得的額外采購(gòu)的機(jī)會(huì)14。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)在更大的程度上是平衡各締約國(guó)利益的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而非實(shí)質(zhì)意義上的劃定其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)。
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》對(duì)其適用范圍的規(guī)定采用了選擇方案的形式。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)貨物工程和服務(wù)采購(gòu)示范法立法指南》第二條的規(guī)定，決定是否應(yīng)該將某一實(shí)體的采購(gòu)納入適用范圍時(shí)，應(yīng)該綜合考慮下列因素：
1．政府是否向該實(shí)體提供了大量的公共資金，是否為了確保與采購(gòu)合同有關(guān)的實(shí)體履行付款義務(wù)而提供擔(dān)�；蚱渌谋ＷC，或以其他的方式確保采購(gòu)實(shí)體履行合同義務(wù)；
2．該實(shí)體是否由政府管理或控制，或政府是否參加對(duì)該實(shí)體的管理或控制；
3．政府是否對(duì)該實(shí)體銷售貨物或提供服務(wù)給予獨(dú)家經(jīng)銷特許，壟斷權(quán)或準(zhǔn)壟斷權(quán)；
4．該實(shí)體是否負(fù)責(zé)向政府或財(cái)政部門報(bào)告盈利情況；
5．是否有國(guó)際協(xié)議或國(guó)家的其它國(guó)際義務(wù)適用于該實(shí)體從事的采購(gòu)；
6．該實(shí)體是否由特別法設(shè)立，以便開展活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)法定的公共目的；
7．通常適用于政府合同的公法是否適用于該實(shí)體簽訂的采購(gòu)合同。
可以肯定的是，《示范法》的這一規(guī)定幾乎包括了所有的應(yīng)該考慮的重要的因素，這些因素可以分為資金來源、管理特點(diǎn)、項(xiàng)目性質(zhì)、采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性和采購(gòu)實(shí)體的法律形式幾個(gè)方面。但這些規(guī)定似乎只是一種表面現(xiàn)象，從本質(zhì)上講，決定將某一類政府采購(gòu)納入政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍的問題實(shí)際上是要確定對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制的必要性的問題。
我們認(rèn)為，劃定一國(guó)政府采購(gòu)的法律適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)。首要的是采購(gòu)資金的公共性，但是在一定程度上，它是一個(gè)擴(kuò)張性的標(biāo)準(zhǔn)，可能不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大政府采購(gòu)的適用范圍；其次便是競(jìng)爭(zhēng)性的標(biāo)準(zhǔn)，它可以在一些采購(gòu)主體的不斷變化的采購(gòu)時(shí)間中，動(dòng)態(tài)地確定哪些項(xiàng)目應(yīng)該納入政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍；第三便是公益性，這一標(biāo)準(zhǔn)涉及到現(xiàn)代公共管理變革的主導(dǎo)思想，相對(duì)對(duì)于傳統(tǒng)的采購(gòu)理念來說具有革命性的意義15。三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，第一個(gè)是基本性的，第二個(gè)是排除性的，第三個(gè)是補(bǔ)充性的，只有將三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合在一起考慮，才能科學(xué)地劃定采購(gòu)法的適用范圍。
確立這一標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是政府采購(gòu)的立法目標(biāo)。從基礎(chǔ)上講，一國(guó)建立政府采購(gòu)制度的首要目的便是提高采購(gòu)資金的使用效率，進(jìn)而節(jié)省公共資金。所以說，政府采購(gòu)資金的公共性無疑將成為確定政府采購(gòu)法適用范圍的首要標(biāo)準(zhǔn)。從前面的比較可以看出，這一標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)被我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法所確認(rèn)，并在正在制訂中的《政府采購(gòu)法》的草案中有了反映。
然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和各國(guó)對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，一些利用公共資金的實(shí)體逐步參與了商業(yè)性或競(jìng)爭(zhēng)性的活動(dòng)，因此，對(duì)這些實(shí)體的公共管理的必要性就需要重新考慮。因?yàn)檫@些主體從事的活動(dòng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，其業(yè)績(jī)就可以通過市場(chǎng)得到檢驗(yàn)，如果政府對(duì)其補(bǔ)貼或管制，就很容易造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，相應(yīng)的，這些競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)活動(dòng)就不宜被納入到政府采購(gòu)法的適用體系之中。也就是說，競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)或者非競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)所從事的競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)活動(dòng)都不應(yīng)該納入政府采購(gòu)法的適用范圍。所以，競(jìng)爭(zhēng)性也就應(yīng)該成為劃定政府采購(gòu)法的適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一。
在現(xiàn)代的政府采購(gòu)的發(fā)展中，出現(xiàn)了一種新的趨勢(shì)，而且該趨勢(shì)有愈演愈
烈的傾向。那就是利用私有資金進(jìn)行公益采購(gòu)，BOT融資便是其適用的典型代表。這類采購(gòu)的特點(diǎn)是用私人的資金建設(shè)公共工程，再用該公共工程收回的資金清償私人的債務(wù)。由于這種采購(gòu)?fù)c特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相掛鉤，且涉及重大的公共利益，所以各國(guó)往往都將其納入到政府采購(gòu)法調(diào)整的范圍之內(nèi)。這類采購(gòu)的本質(zhì)特點(diǎn)便是采購(gòu)項(xiàng)目的公益性，所以，我們又得出了規(guī)范政府采購(gòu)法適用范圍的第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目本身的公益性。
值得強(qiáng)調(diào)的是，以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的載體或是對(duì)象應(yīng)該是個(gè)體的或是某一類的采購(gòu)項(xiàng)目，而不應(yīng)該是某種采購(gòu)主體或是采購(gòu)對(duì)象。這樣，就可以較為精確地劃定出政府采購(gòu)法的適用范圍，既不會(huì)造成對(duì)經(jīng)濟(jì)主體正常經(jīng)營(yíng)的不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，又不會(huì)留下管理上的漏洞，造成對(duì)財(cái)政資金的浪費(fèi)。所以，我國(guó)的政府采購(gòu)立法也應(yīng)該從采購(gòu)項(xiàng)目的角度出發(fā)來規(guī)定其適用范圍。但是從前文的比較分析中我們可以看出，國(guó)內(nèi)立法的相關(guān)規(guī)定是從下面三個(gè)角度進(jìn)行的：一是其適用的主體，二是采購(gòu)的資金來源，三是政策性的限制。這樣的規(guī)定具有一刀切和抽象性的特點(diǎn)，不利于很好地指導(dǎo)司法實(shí)踐。因?yàn)閷?shí)踐中我們所遇到的是一個(gè)個(gè)的采購(gòu)項(xiàng)目，我們要決定該項(xiàng)目是否應(yīng)該遵守政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定，是否要按照特定的程序運(yùn)行。規(guī)定得過于原則，且不明確三者之間的關(guān)系，往往會(huì)使執(zhí)法人員無所適從。
第三章． 結(jié)論
我國(guó)目前正在制定政府采購(gòu)法，該法將成為國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的主要的結(jié)構(gòu)性法案。相對(duì)而言，我國(guó)的政府采購(gòu)制度是建立的比較晚的，所以在很多地方要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際上成功的立法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)之加以分析和吸收，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行取舍。從立法目的上來講，我們主要是出于節(jié)約財(cái)政性資金和促進(jìn)采購(gòu)效率的提高的角度出發(fā)的。盡快建立起來高效廉潔的政府采購(gòu)制度，使政府采購(gòu)的整個(gè)過程都有法可依，這已經(jīng)成了業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。另一方面，在世界貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大化和一體化的今天，政府采購(gòu)市場(chǎng)與國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)的關(guān)系問題已經(jīng)成為我們不得不面對(duì)的問題。正確處理好這一關(guān)系對(duì)于我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的作用是不可低估的。所以，我們應(yīng)該在對(duì)國(guó)際政府采購(gòu)立法進(jìn)行充分而又細(xì)致的研究的基礎(chǔ)上提出合適的解決方案。
對(duì)于GPA我們目前沒有承諾加入，也沒有必要和實(shí)力加入，但是這并不說明我們永遠(yuǎn)都不會(huì)加入這一協(xié)定，選擇有利的時(shí)機(jī)加入GPA對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度的完善以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都是有益處的。在加入之前，我們要充分利用政府采購(gòu)制度的合法的非貿(mào)易壁壘的作用，在不斷開放的貿(mào)易格局中充當(dāng)國(guó)內(nèi)的稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)傘，使這些產(chǎn)業(yè)安全度過幼兒期，待羽翼豐滿之后，在投入到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的洪流中去。在決定國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外國(guó)商品的態(tài)度問題時(shí)，要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是確立我國(guó)的合理、適當(dāng)而又明確的原產(chǎn)地規(guī)則。因?yàn)檫@一規(guī)則在相當(dāng)大的程度上決定著哪些商品可以進(jìn)入中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，將來我們加入GPA之后，它又與最惠國(guó)待遇問題、發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)惠待遇問題等息息相關(guān)。
在確定政府采購(gòu)法的適用范圍的時(shí)候，我們應(yīng)該從采購(gòu)項(xiàng)目的角度出發(fā)，設(shè)定明確的標(biāo)準(zhǔn)來衡量相應(yīng)的采購(gòu)項(xiàng)目是否應(yīng)該納入到該法的調(diào)整范圍之中。這一標(biāo)準(zhǔn)中首要的是采購(gòu)資金的公共性，其次是競(jìng)爭(zhēng)性，第三便是公益性。三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，第一個(gè)是基本性的，第二個(gè)是排除性的，第三個(gè)是補(bǔ)充性的，只有將三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合在一起考慮，才能科學(xué)地劃定采購(gòu)法的適用范圍。
政府采購(gòu)法的立法目的和法律的適用范圍是政府采購(gòu)制度中的兩個(gè)基本問題，具有基礎(chǔ)性的地位。這兩個(gè)問題是緊密聯(lián)系在一起的：采購(gòu)法的目標(biāo)決定了其適用范圍，適用范圍能否恰當(dāng)?shù)貏澏ǚ催^來又影響著采購(gòu)法的目標(biāo)能否得到很好地實(shí)現(xiàn)。
從對(duì)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)法的立法目的的比較分析出發(fā)，我們得出了當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)立法所要解決的兩個(gè)中心任務(wù)：一是建立起以競(jìng)爭(zhēng)為特色的高效、廉潔的政府采購(gòu)制度，提高政府采購(gòu)的資金的利用效率，推進(jìn)國(guó)內(nèi)的廉政建設(shè)；二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國(guó)加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護(hù)，推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這兩各中心任務(wù)決定了我們對(duì)WTO政府采購(gòu)協(xié)定所應(yīng)該采取的態(tài)度：形式上遠(yuǎn)離、實(shí)質(zhì)上靠近、適當(dāng)時(shí)加入。要完成上述的兩個(gè)中心任務(wù)，要解決的一個(gè)重要的技術(shù)問題就是建立和完善我國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則。
從對(duì)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)立法的法律適用范圍的比較出發(fā)，我們得出了劃定該范圍的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的明確有利于范圍的正確劃定，當(dāng)然也就有利于立法目的的實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
1． 于安，《WTO〈政府采購(gòu)協(xié)定〉的幾個(gè)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第2期；
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16．Annet Blank and Gabrielle Marceau: History of Government Procurements Negotiations Since 1945, Public Procurement law Review 1997 No.2
致謝：
本文的寫作得到了于安教授的悉心點(diǎn)撥和耐心指導(dǎo)，在題目的選擇、內(nèi)容的取舍和結(jié)構(gòu)的安排上，于老師都提出了建設(shè)性的意見。于老師對(duì)問題的精辟分析和準(zhǔn)確把握給我很大的啟示，他那踏實(shí)穩(wěn)健的作風(fēng)和勤奮求實(shí)的精神令我受益匪淺。在此對(duì)于老師表示衷心的感謝。
另外，在本文的寫作過程中，得到了姚燕師姐和鄭瑞志師兄的熱情幫助，在此一并致以謝意。
1 這四個(gè)附件分別是《政府采購(gòu)協(xié)定》、《民用航空器協(xié)定》、《國(guó)際奶制品協(xié)定》、《國(guó)際牛肉協(xié)定》，后兩個(gè)協(xié)定已經(jīng)失效。
2 參見于安《WTO<政府采購(gòu)協(xié)定>的幾個(gè)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2001，第二期。
3 這些成員方分別為：奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、中國(guó)香港、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國(guó)、列支敦士登、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、新加坡、西班牙、瑞士、瑞典、美國(guó)、英國(guó)、荷屬阿魯巴和歐洲聯(lián)盟。
4 還有庫(kù)爾克斯、拉脫維亞和巴拿馬。
5 但是，《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》并無意取代《貿(mào)易法委員會(huì)的貨物和工程采購(gòu)示范法》，兩者的最大區(qū)別在于前者包含了關(guān)于服務(wù)采購(gòu)的條款。
6 參見《法制日?qǐng)?bào)》1999年4月10日。
7 參見于安，《中國(guó)的政府采購(gòu)及其立法》，《政府采購(gòu)評(píng)論》第二輯，第14頁(yè)。
8 參見《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》序言。
9中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2001年2月5日第一版。
10 對(duì)于每一個(gè)成員方，附錄1包括5個(gè)附件：附件1包含中央政府實(shí)體；附件2包含地方政府實(shí)體；附件3包含依照本協(xié)定進(jìn)行采購(gòu)的所有其他實(shí)體；附件4列明本協(xié)定涵蓋的服務(wù)；附件5列明所涵蓋的建筑服務(wù)。
11 定期合同。
12 不定期合同或有疑問的定期合同。
13 參見曹富國(guó)《政府采購(gòu)法主體之比較研究》，《法學(xué)》2000年第七期。
14 參見Annet Blank and Gabrielle Marceau: History of Government Procurement Negotiations Since 1945, Public Procurement law Review 1997 No.2 Page 22.
15 曹富國(guó)，《政府采購(gòu)法主體之比較研究》，《法學(xué)》2000年第7期。
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