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試論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的有效方法
一、檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的幾種方式公益訴訟一般是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要限于這樣幾類案件：1.侵犯國(guó)家利益和社會(huì)利益的案件；2.環(huán)境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和管理秩序的案件（包括壟斷案件等）；4.侵犯公民個(gè)人權(quán)利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無(wú)主體的案件；5.損害公共設(shè)施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)以何種方式或模式向法院提起，法律沒(méi)有明確規(guī)定，在實(shí)踐中，要結(jié)合案件的具體情況和其它司法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的不同態(tài)度，來(lái)確定具體的做法。從現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)已開展的民事公益訴訟活動(dòng)的司法實(shí)踐來(lái)看，主要有以下幾種方式：
（一）提起民事訴訟的方式
提起民事訴訟的方式又可分為兩種，一是檢察機(jī)關(guān)作為原告，債務(wù)人或?qū)е聡?guó)有資產(chǎn)流失的合同雙方當(dāng)事人為被告。比如某地一救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)因制度不健全、管理不善、法定代表人更換頻繁等因素，導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)流失。該地檢察機(jī)關(guān)就以該救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)和侵犯該倉(cāng)庫(kù)國(guó)有資產(chǎn)的侵權(quán)人為共同被告向該地人民法院提起民事訴訟，有效地追回了流失的國(guó)有資產(chǎn)。二是檢察機(jī)關(guān)和遭受侵權(quán)的單位、組織或個(gè)人為共同原告，以對(duì)方當(dāng)事人為被告。比如對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失的案件，檢察機(jī)關(guān)與國(guó)有資產(chǎn)流失單位為共同原告，對(duì)方當(dāng)事人為被告；對(duì)于環(huán)境污染的案件，檢察機(jī)關(guān)與受到環(huán)境污染的單位和個(gè)人為共同原告，對(duì)方當(dāng)事人為被告；對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金流失的案件，檢察機(jī)關(guān)與基金流失單位為共同原告，對(duì)方當(dāng)事人為被告等等。比如某煤氣公司下屬的設(shè)備廠在與某個(gè)體業(yè)主合作項(xiàng)目中，因自有資金不足，使合同顯失公平，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失。該地檢察機(jī)關(guān)就與該煤氣公司為共同原告，以該個(gè)體業(yè)主為被告向人民法院提起訴訟。在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展的公益訴訟案件中，大多是侵害國(guó)家利益，國(guó)有資產(chǎn)流失的案件。對(duì)于此類案件，有下列情形之一的，可提起訴訟：(1)資產(chǎn)流失單位怠于行使債權(quán)；(2)無(wú)主體主張債權(quán)；(3)債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，無(wú)對(duì)等給付債務(wù)的案件。對(duì)于這些情形，檢察機(jī)關(guān)可以采取提起民事訴訟方式向法院起訴。
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檢察機(jī)關(guān)作為參與或支持的起訴機(jī)關(guān)支持受損害單位向人民法院起訴。這里面又分兩種情況：一是對(duì)于主體法律地位較弱或是受到環(huán)境污染的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴的機(jī)關(guān)，由與案件有直接利害關(guān)系的受損害單位或個(gè)人提起訴訟；二是在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中，國(guó)有資產(chǎn)流失單位出于本部門利益的考慮，以犧牲國(guó)有資產(chǎn)為代價(jià)，低價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)不愿提起訴訟，或當(dāng)事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國(guó)有資產(chǎn)占有單位不起訴，在這種情形下，由國(guó)有資產(chǎn)管理部門為原告，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴機(jī)關(guān)，以造成國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。
（三）檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，采用檢察建議或調(diào)解等非訴訟方式
這種方式在案情清晰、雙方當(dāng)事人配合，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的情況下，通過(guò)非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調(diào)解等方式，可極大節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。比如某市建筑公司因無(wú)力及時(shí)償還該市磚瓦廠500萬(wàn)元貨款，該市磚瓦廠遂將該建筑公司3000平方米的倉(cāng)庫(kù)占去，后經(jīng)該市××檢察院委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)估，并經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)局立項(xiàng)確認(rèn)，該被占地屬國(guó)有資產(chǎn)，價(jià)值1000萬(wàn)元。該市XX檢察院找到雙方當(dāng)事人，向其說(shuō)明該買賣合同無(wú)效理由，促使該磚瓦廠同意返還多占國(guó)有資產(chǎn)，然后該檢察院分別向房地產(chǎn)管理局、雙方當(dāng)事人的主管部門發(fā)出檢察建議，除闡明原協(xié)議無(wú)效外，建議房地產(chǎn)管理局吊銷有關(guān)產(chǎn)權(quán)證明。
上述三種方式各有特點(diǎn)。第一種方式中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，可以較快地進(jìn)入訴訟程序，且國(guó)外有現(xiàn)成的體例可參照，但采用此種方法可能會(huì)受到“檢察機(jī)關(guān)不是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，或者說(shuō)主體不適格”的責(zé)難。采用檢察機(jī)關(guān)與遭受侵權(quán)的單位、組織或個(gè)人為共同原告的辦法，可以避免檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)作為原告，若被告提出反訴，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法承擔(dān)反訴引起的民事義務(wù)，而檢察機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)流失單位作為共同原告，就可由國(guó)有資產(chǎn)流失單位作為實(shí)體原告來(lái)承擔(dān)相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。第二種方式主要是針對(duì)有些案件（比如國(guó)有資產(chǎn)流失的案件）由其行政主管部門（國(guó)有資產(chǎn)管理局）來(lái)起訴，而由檢察機(jī)關(guān)支持起訴。這種辦法的主要意義在于，檢察機(jī)關(guān)支持民事公益訴訟案件可以依法定手段收集證據(jù)，而其它行政主管部門、組織和個(gè)人不具有這一法定職權(quán)。但該種方法似乎也存在著“國(guó)有資產(chǎn)管理部門是行政機(jī)關(guān)，與對(duì)方當(dāng)事人不是平等的法律關(guān)系”的責(zé)難等問(wèn)題。第三種方式是一種成果好、見效快的方法，但對(duì)于重大、疑難的案件就不太能適用，因而應(yīng)用范圍有限。
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，在探索民事公益訴訟的有效方式的過(guò)程中要與受訴法院進(jìn)行良好的溝通，其原因在于：1.人民法院依法審理民事案件，遵循“不告不理”的原則，法院不依職權(quán)主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)和保護(hù)類似侵犯國(guó)家利益和集體利益的案件。在公益訴訟中一定要有一個(gè)對(duì)侵犯國(guó)家利益和集體利益的發(fā)現(xiàn)者和維護(hù)者的代表，這是由檢察機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的。2.目前法律對(duì)公益訴訟缺乏具體規(guī)定，而檢察機(jī)關(guān)又是在不斷探索中前進(jìn)的，所以檢、法兩家就公益訴訟的協(xié)調(diào)，可以提高訴訟效率，切實(shí)有效地保護(hù)國(guó)家社會(huì)利益和弱勢(shì)群體。3.檢、法兩家就公益訴訟形成的執(zhí)法環(huán)境優(yōu)化機(jī)制，是由于法律對(duì)提起公益訴訟缺少具體的規(guī)定，因此這種優(yōu)化機(jī)制重點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)要在提起民事訴訟時(shí)在訴訟的程序、方式上與受訴法院進(jìn)行溝通。
二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的辦案程序
檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟從辦案程序上看主要有三個(gè)階段：立案、調(diào)查取證和起訴。除了這三個(gè)主要的階段之外，還有一些附帶的階段或者叫準(zhǔn)備階段，比如立案前的受理和初查，起訴之前的審查起訴等等。
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在立案階段，有三個(gè)問(wèn)題需要明確并在一定范圍內(nèi)得到統(tǒng)一：一是案件來(lái)源。目前檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的案源主要有這樣幾個(gè)渠道：1.來(lái)源于控告申訴部門的舉報(bào)、控告；2.來(lái)源于國(guó)有資產(chǎn)管理部門、金融資產(chǎn)管理部門的線索；3.檢察機(jī)關(guān)自行查找線索。二是立案標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于立案標(biāo)準(zhǔn)，目前各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和狀況采用不盡相同的標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的把握都應(yīng)考慮一些基本的原則：比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進(jìn)行公益訴訟案件，有重大影響的案件，民事法律關(guān)系明確的案件，還要考慮訴訟成本等。三是立案程序。民行檢察部門在對(duì)案件進(jìn)行初查之后，決定立案的，應(yīng)制做《立案決定書》啟動(dòng)訴訟程序。下面結(jié)合案例加以說(shuō)明。
［案例］：某年月日，A市B公司因無(wú)錢發(fā)給工人工資，經(jīng)經(jīng)理李四聯(lián)系，從張三手中借得現(xiàn)金20萬(wàn)元。欠款到期后，B公司無(wú)力償還，經(jīng)理李四私下與該公司會(huì)計(jì)商量，決定將該公司一幢樓房（坐落在某地）賣給張三，作價(jià)30萬(wàn)元，于當(dāng)天簽訂了買賣該房地產(chǎn)協(xié)議，并在10天后辦理了過(guò)戶手續(xù)。
在這一國(guó)有資產(chǎn)流失的案件中，沒(méi)有原告提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在獲取這類案件線索后，即可由民行檢察部門組織力量進(jìn)行
調(diào)查取證工作，在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為可以由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟的，由辦案部門決定立案，起草《立案決定書》報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或檢委會(huì)討論是否進(jìn)行訴訟。由于此案沒(méi)有原告，檢察機(jī)關(guān)可以以支持起訴的方式進(jìn)行訴訟，原告為該市的國(guó)有資產(chǎn)管理局。在《立案決定書》中，重點(diǎn)應(yīng)寫明“案件來(lái)源及事實(shí)情況”和“支持起訴的理由及依據(jù)”。
（二）調(diào)查取證
調(diào)查取證要圍繞三個(gè)重點(diǎn)展開：一是注意調(diào)查在合法形式掩蓋的幕后交易的情況。尤其在造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失的案件中，除了客觀上的因素之外，很多情況下存在著雙方當(dāng)事人惡意串通，故意造成國(guó)有資產(chǎn)流失而后中飽私囊。比如某運(yùn)輸公司經(jīng)理王二低價(jià)出售國(guó)有倉(cāng)庫(kù)時(shí)，采用自買自賣的手段與他人合伙低價(jià)購(gòu)買國(guó)有資產(chǎn)，并以他人名義與該運(yùn)輸公司簽訂買賣協(xié)議，憑此協(xié)議到房產(chǎn)部門辦理了房地產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。二是注意調(diào)查當(dāng)事人有無(wú)故意規(guī)避法律法規(guī)和鉆法律法規(guī)漏洞的事實(shí)。比如在中外合資企業(yè)中，合作方利用我方對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估制度和相關(guān)法規(guī)的不健全，故意低估我方具有自主的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利、品牌等，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。三是注意在調(diào)查造成國(guó)有資產(chǎn)流失的單位是否存在制度不健全、管理松懈、主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常更換等因素。搞清了這些問(wèn)題，調(diào)查證據(jù)就會(huì)層次清楚，脈絡(luò)清晰，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動(dòng)權(quán)。
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起訴階段是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的極為重要的階段，包括之前的審查起訴過(guò)程。審查起訴包含程序性審查和實(shí)體性審查。程序性審查是對(duì)案件從立案到調(diào)查終結(jié)經(jīng)歷的程序是否合法和審查，要確認(rèn)訴訟參與人的主體是否適格，收集證據(jù)的過(guò)程是否合法，案件中所涉及證據(jù)保全是否合法，有關(guān)查封、扣押的財(cái)物是否隨案移送等。實(shí)體審查主要是確認(rèn)證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到證明的程度。審查結(jié)束后應(yīng)制作審查結(jié)論，對(duì)應(yīng)提起訴訟的，可依職權(quán)向法院起訴。以上述案例為例，在此案中是以檢察機(jī)關(guān)向法院遞交民事訴狀的形式來(lái)支持訴訟的，起訴狀主要應(yīng)明確該案的事實(shí)和理由以及提起訴訟的法律依據(jù)。目前檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)主要依據(jù)的是我國(guó)《憲法》、《民法通則》及國(guó)家對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止環(huán)境污染等方面的法律法規(guī)，訴訟程序主要依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。所以檢察人員在辦理這類案件時(shí)，要從案件的具體情況和我國(guó)現(xiàn)行法律的具體規(guī)定中，準(zhǔn)確、有針對(duì)性地將起訴依據(jù)的有關(guān)法律規(guī)定在訴狀中寫明。
那么，檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟時(shí)究竟以何種身份出現(xiàn)在庭審中呢？與開展公益訴訟的三種方式相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)可以三種身份出現(xiàn)在法庭上：第一種是上述案例中檢察機(jī)關(guān)支持起訴的身份；第二種是以原告身份提起訴訟；第三種是以法律監(jiān)督者的身份促使當(dāng)事人之間和解。
三、檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟過(guò)程中有待解決的幾個(gè)問(wèn)題
�。ㄒ唬z察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的法律依據(jù)
第一，雖然我國(guó)《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對(duì)支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動(dòng)缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動(dòng)的原則（比如《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，……維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序，教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”的這些規(guī)定，可以看作是法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。但是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動(dòng)僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟活動(dòng)的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益以及公民個(gè)人的合法權(quán)利。
�。ǘz察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權(quán)
從理論上看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，既具有當(dāng)事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位；同時(shí)既不是以完全意義上的當(dāng)事人身份出現(xiàn)，又不是完全以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這就是檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟中享有訴權(quán)時(shí)的內(nèi)在矛盾及其所享有訴權(quán)的全部?jī)?nèi)容。在檢察機(jī)關(guān)既具有當(dāng)事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位時(shí)，就其所具有的當(dāng)事人的地位而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有普通當(dāng)事人具有的訴權(quán)，比如申請(qǐng)回避權(quán)、變更或撤銷訴訟請(qǐng)求權(quán)，庭審中的請(qǐng)求調(diào)解權(quán)等等；就其所具有的法律監(jiān)督者的地位而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有對(duì)錯(cuò)誤生效判決請(qǐng)求上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起抗訴權(quán)等。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)既不是完全意義上的當(dāng)事人身份，又不是完全意義上的法律監(jiān)督者的身份。就其不是完全意義上的當(dāng)事人身份而言，檢察機(jī)關(guān)除以普通當(dāng)事人身份與對(duì)方當(dāng)事人享有的平等訴權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)還以法律監(jiān)督者的身份享有特殊的權(quán)利，就此而言與對(duì)方當(dāng)事人不具有平等性，正因?yàn)槿绱耍瑱z察機(jī)關(guān)介入公益訴訟案件就是需要檢察機(jī)關(guān)有這種特殊權(quán)利來(lái)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益。所以總起來(lái)看，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在民事公益案件中享有的訴權(quán)，是提起訴訟權(quán)與監(jiān)督訴訟權(quán)兩者的統(tǒng)一，同時(shí)又不是兩種權(quán)利完全的實(shí)現(xiàn)，這些需要在立法上加以明確和規(guī)定。
�。ㄈz察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利
檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過(guò)程中是否享有強(qiáng)制措施的權(quán)利是一直存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)之所以提起公益訴訟，就是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益免遭不法侵害，而檢察機(jī)關(guān)享有的強(qiáng)制措施的權(quán)利正是完成這一職責(zé)的重要手段。檢察機(jī)關(guān)與公民個(gè)人和其它組織提起民事訴訟的主要區(qū)別之一就是檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過(guò)程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì)，當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。但由于對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟，我國(guó)法律沒(méi)有具體的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)。
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