用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的立法初探

　　章制度的含義原來是十分寬泛的，但當(dāng)它與用人單位相聯(lián)系時(shí)，則是一個(gè)專門的勞動(dòng)法律術(shù)語。它是指用人單位為加強(qiáng)勞動(dòng)管理，在本單位實(shí)施的保障勞動(dòng)者依法享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)的行為準(zhǔn)則。這種行為準(zhǔn)則對(duì)單位的全體人員都具有約束力。我國(guó)《勞動(dòng)法》第4條：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)�！彪m然勞動(dòng)法有此規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的具體實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)用人單位勞動(dòng)規(guī)章規(guī)則日益成為影響勞動(dòng)法實(shí)施的重要因素之一。

　　一、立法背景剖析

　　1、法律缺陷。早在1954年，我國(guó)法律就涉及到用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度。1954年，政務(wù)院發(fā)布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則綱要》，然而，由于時(shí)代的局限性，該綱要僅限于“全民所有制企業(yè)”。目前，該規(guī)定已經(jīng)失效。1982年和1986年，國(guó)務(wù)院分別發(fā)布了《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》，直至今日，這兩個(gè)行政法規(guī)仍然有效。但是這兩個(gè)法規(guī)的有些內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新情況。更何況，這兩個(gè)法規(guī)的適用范圍僅限于“全民所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)”和“國(guó)營(yíng)企業(yè)” 的全體職工。1995年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）作為高層次的法律，共有三個(gè)條文涉及到用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度。該法第4條：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)�！痹摲ǖ�25條第（二）項(xiàng)將勞動(dòng)者嚴(yán)重違反勞動(dòng)紀(jì)律或用人單位的規(guī)章制度作為用人單位可以隨時(shí)解除勞動(dòng)合同的法定情形之一。該法第89條規(guī)定：“用人單位制定的勞動(dòng)規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，由勞動(dòng)行政部門給予警告責(zé)令改正；對(duì)勞動(dòng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任�！边@三個(gè)條文明確了制定勞動(dòng)規(guī)章制度既是用人單位的權(quán)利，又是用人單位的義務(wù)，并規(guī)范了用人單位違法履行此項(xiàng)義務(wù)或行使該項(xiàng)權(quán)利的法律后果。接著，在《關(guān)于貫徹執(zhí)行<勞動(dòng)法>若干問題的意見》的第87條，明確了《勞動(dòng)法》第25條第（三）項(xiàng)中的“重大損害”應(yīng)由企業(yè)內(nèi)部規(guī)章來規(guī)定。雖然這些規(guī)定都具有較高的法律效力，但是過于原則化，抽象化。而且關(guān)于勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容，程序，效力等均未涉及，這給實(shí)踐操作帶來彈性的同時(shí)，也增加了實(shí)際操作的難度，甚至給某些用人單位提供了規(guī)避法律的機(jī)會(huì)。1997年，勞動(dòng)部頒發(fā)了勞部發(fā)（1997）338號(hào)文件，它規(guī)定了勞動(dòng)規(guī)章制度應(yīng)包含勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)、福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲、以及其他勞動(dòng)管理等七項(xiàng)內(nèi)容，而且要求勞動(dòng)行政部門從內(nèi)容和程序兩方面對(duì)其進(jìn)行審查，符合規(guī)定的，才予以備案。可以說，勞部發(fā)（1997）338號(hào)文件使用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度從抽象到具體邁進(jìn)了一步。但是它畢竟只是由部門頒發(fā)一個(gè)規(guī)范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。

　　2、現(xiàn)實(shí)缺陷。雖然《勞動(dòng)法》第4條和勞部發(fā)（1997）338號(hào)文件均規(guī)定用人單位應(yīng)該制定勞動(dòng)規(guī)章制度，但實(shí)際上，一些用人單位并沒有制定勞動(dòng)規(guī)章制度，另有一些用人單位不按程序制定勞動(dòng)規(guī)章制度，或者是勞動(dòng)規(guī)章的內(nèi)容違反勞動(dòng)法律法規(guī)，片面強(qiáng)調(diào)了勞動(dòng)者的義務(wù)，因而造成了許多的勞動(dòng)糾紛，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)關(guān)系的和諧和穩(wěn)定。近幾年就曾發(fā)生了一些因廠規(guī)廠紀(jì)內(nèi)容違法而引發(fā)的爭(zhēng)議，有的地方還形象地稱之為企業(yè)中的“病灶”。（1）這是企業(yè)方面存在的弊端。另外，由于理論界對(duì)用人勞動(dòng)單位規(guī)章制度的探討較少，這也在一定程度上影響了勞動(dòng)執(zhí)法部門在勞動(dòng)執(zhí)法過程中對(duì)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，混淆規(guī)章制度與勞動(dòng)紀(jì)律之間的界限，從而使具體的執(zhí)法上有了一定的偏差。

　　法律的不完善和現(xiàn)實(shí)的缺陷使我國(guó)必須將用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的立法提到議程上。另外，由于我國(guó)已經(jīng)全面實(shí)行勞動(dòng)合同制，隨著締約和履約大量產(chǎn)生，不斷重復(fù)，而成為用工的例行事項(xiàng)時(shí)，無論是用人單位還是勞動(dòng)者均有簡(jiǎn)化締約程序的要求。如果能夠?qū)⒂萌藛挝粍趧?dòng)規(guī)章制度中涉及勞動(dòng)者權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容直接納進(jìn)勞動(dòng)合同中，那么，就可以降低交易費(fèi)用，減少訂約和履約的成本，從而有利于增進(jìn)效率。當(dāng)然這樣實(shí)行的前提是用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容和程序都必須合法，這就需要制定一部專門關(guān)于用人勞動(dòng)單位規(guī)章制度的法律。

　　二、用人單位規(guī)章制度的內(nèi)容

　　凡是在勞動(dòng)法典中對(duì)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度做出明確規(guī)定的國(guó)家，大多同時(shí)從立法上對(duì)勞動(dòng)規(guī)章制度應(yīng)包含的事項(xiàng)作列舉式的規(guī)定。如《日本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》第九章對(duì)雇用規(guī)則作了明確規(guī)定，其中第89條對(duì)應(yīng)包含的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉，包括工作時(shí)間，工資制度，退職，津貼及分紅和最低工資事項(xiàng)，工人負(fù)擔(dān)，安全衛(wèi)生，職業(yè)訓(xùn)練，事故及非因工負(fù)傷和疾病的救濟(jì)，懲罰及其他工十個(gè)方面的內(nèi)容。（2）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》也規(guī)定了類似的內(nèi)容，同時(shí)增加了福利措施和牢固雙方溝通意見，加強(qiáng)合作的方法這兩項(xiàng)的內(nèi)容。可見，用人單位的勞動(dòng)規(guī)章制度包含的事項(xiàng)十分廣泛，幾乎涉及了勞動(dòng)法律關(guān)系內(nèi)容的各個(gè)方面和勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行的各個(gè)主要環(huán)節(jié)。為了指導(dǎo)用人單位合法、全面和完整地確定勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容，有的國(guó)家還授權(quán)特定機(jī)關(guān)制定勞動(dòng)規(guī)章制度的范本。例如《巴林勞工法》規(guī)定，“勞工和社會(huì)事務(wù)部可以通過命令頒布適合工作性質(zhì)的紀(jì)律規(guī)定的范本，作為雇主制定他們自己的規(guī)則的指導(dǎo)。”（3）

　　我國(guó)目前尚無專門關(guān)于用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的法律。但勞部發(fā)[1997]338號(hào)文件明文規(guī)定勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容主要包括勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)、福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲、以及其他勞動(dòng)管理。這是屬于列舉式的規(guī)定。鑒于我國(guó)目前用人單位在制定勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容的隨意性的情況，將來我國(guó)立法對(duì)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則應(yīng)不至于列舉規(guī)定其應(yīng)包含的事項(xiàng)，還應(yīng)進(jìn)一步對(duì)某些重要事項(xiàng)規(guī)定如何確定其內(nèi)容或直接規(guī)定其內(nèi)容的規(guī)則。其中較多的是關(guān)于勞動(dòng)組織、勞動(dòng)紀(jì)律、工時(shí)工資等方面的規(guī)定。立法規(guī)定用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的法定內(nèi)容外，還應(yīng)考慮到各個(gè)用人單位及勞動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)狀況和差異性，賦予用人單位一定的自主權(quán)，允許其在法定內(nèi)容外制定一系列的與差異性緊密相關(guān)的非法定內(nèi)容，譬如員工選聘依據(jù)、考核標(biāo)準(zhǔn)、晉升條件、工資分級(jí)等。當(dāng)然，這些非法定內(nèi)容不得與法律法規(guī)相沖突，比如，工資分級(jí)中的最低一級(jí)的水平不得低于當(dāng)?shù)氐钠骄�收入水平。具體操作中一定要把握這樣一個(gè)出發(fā)點(diǎn)-無論法定內(nèi)容還是非法定內(nèi)容，其目的都是為了保障勞動(dòng)者能更好地行使勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)。

　　有學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)規(guī)章制度應(yīng)就日常的工作管理做出規(guī)定，而不能對(duì)勞動(dòng)合同已經(jīng)確定的事項(xiàng)予以規(guī)定。筆者以為，用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容可以與集體合同、勞動(dòng)合同的內(nèi)容重疊。如果是新開辦的用人單位，其制定的內(nèi)容合法的勞動(dòng)規(guī)章制度，在征得勞動(dòng)者同意后，可將其一部分內(nèi)容納進(jìn)集體合同和勞動(dòng)合同中，這樣有利于簡(jiǎn)化締約手續(xù)，提高效率。如果是已經(jīng)簽訂集體合同、勞動(dòng)合同的用人單位，還沒有制定勞動(dòng)規(guī)章制度或已制定的勞動(dòng)規(guī)章制度與法律精神不符合，則可以考慮在制定或修改勞動(dòng)規(guī)章制度后將集體合同和勞動(dòng)合同的某些內(nèi)容納入其中，這樣，可以是勞動(dòng)規(guī)章制度更多地體現(xiàn)廣大員工的意志。

　　三、制定用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的程序

　　程序是正義的保障。將

來我國(guó)立法對(duì)用人單位規(guī)章制度的法定化程序應(yīng)包括以下三個(gè)環(huán)節(jié)：

　　1、職工參與�，F(xiàn)代企業(yè)是以民主管理為基礎(chǔ)的，它強(qiáng)調(diào)全員管理，充分調(diào)動(dòng)廣大職工的積極性，從而提高內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的準(zhǔn)確性和透明度。而且，勞動(dòng)規(guī)章制度只有在吸收和體現(xiàn)職工一方的意志，或者得到職工的認(rèn)同的情況下，才能確保很好地實(shí)施。于是，有學(xué)者提出：我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的程序之一是必須經(jīng)過職工代表大會(huì)的審議通過。這種觀點(diǎn)的依據(jù)就是我國(guó)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第52條和《法國(guó)勞動(dòng)法典》、《日本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》都有此方面的規(guī)定。筆者對(duì)此不予贊同。職工參與并不能否定用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的單方主體性（其實(shí)，這點(diǎn)也是勞動(dòng)規(guī)章制度與集體合同的區(qū)別之一）。職工代表大會(huì)的通過不能作為勞動(dòng)規(guī)章制度生效的條件，因?yàn)槁毠ご�表大�?huì)僅存在于全民所有制企業(yè)，而以所有制作為劃分企業(yè)性質(zhì)的傳統(tǒng)做法終將會(huì)被歷史拋棄。目前在我國(guó)方興未艾的是公司制。我國(guó)《公司法》只對(duì)國(guó)有股參股的公司要求有職工代表大會(huì)和職工股東、監(jiān)事，而對(duì)非國(guó)有股參股的公司，卻沒有涉及職工代表大會(huì)的只言片語，只是規(guī)定股東會(huì)才是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。所以我國(guó)將來立法應(yīng)規(guī)定用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度必須聽取職工的意見（具體的程序方法可以授權(quán)用人單位自行決定并由勞動(dòng)行政部門予以一定的監(jiān)督），但絕不能將職代會(huì)的通過作為生效要件，否則，大量的“公司”將無法制定勞動(dòng)規(guī)章制度。

　　2、報(bào)送備案。用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容體現(xiàn)了國(guó)家法律法規(guī)、勞動(dòng)政策的執(zhí)行，因此各國(guó)立法都將勞動(dòng)規(guī)章制度的制定至于國(guó)家的監(jiān)督之下。日本、法國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)均有這方面的規(guī)定。在我國(guó)，因?yàn)椴荒軐⒙毠ご�表大�?huì)的通過作為用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的生效要件，于是，報(bào)送備案就顯得更為重要。報(bào)送備案的環(huán)節(jié)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決用人單位在制定勞動(dòng)規(guī)章制度過程中可能存在的問題，預(yù)防違法行為的發(fā)生，以此保障勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容的合法性，保護(hù)全體職工的利益。勞部發(fā)[1997]338號(hào)文件規(guī)定，勞動(dòng)行政部門……要檢查……用人單位制定規(guī)章制度的情況，并督促其按時(shí)報(bào)送備案；對(duì)制定的規(guī)章制度違反勞動(dòng)法律法規(guī)，不按規(guī)定期限報(bào)送備案的，應(yīng)依法給予行政處分。同時(shí)還規(guī)定勞動(dòng)行政部門對(duì)用人單位規(guī)章制度備案審查的內(nèi)容主要是：勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；制定勞動(dòng)規(guī)章制度的程序是否符合有關(guān)規(guī)定。若發(fā)現(xiàn)用人單位的勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容違反法律法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)責(zé)令限期改正。我國(guó)將來制定用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的法律對(duì)這些內(nèi)容可以予以考慮。

　　3、正式公布。用人單位規(guī)章制度的適用對(duì)象是本單位的全體職工和本單位行政的各個(gè)部分，所以它必須為單位的所有成員所知悉�！度毡緞趧�(dòng)基準(zhǔn)法》規(guī)定，工作規(guī)則必須張貼在各車間部門及食堂、休息室等明顯的位置，以保證有關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行，互相監(jiān)督。（4）《法國(guó)勞動(dòng)法典》規(guī)定，雇用規(guī)則應(yīng)于完成了公布等手續(xù)兩周之后實(shí)施。目前，在我國(guó)的一些企業(yè)中，僅將勞動(dòng)規(guī)章制度寫在員工手冊(cè)里就作為正式公布，這是不妥當(dāng)?shù)模�此種方式僅是將勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容為員工知曉，而不是對(duì)勞動(dòng)規(guī)章制度的正式公布。我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)要求勞動(dòng)規(guī)章制度必須由用人單位以經(jīng)其法定代表人簽署和加蓋公章的正式文件公布。而且，也可以借鑒法國(guó)的規(guī)定，即從公布之日起經(jīng)過兩周才能在本單位范圍內(nèi)生效。這是為了讓單位所有成員有學(xué)習(xí)勞動(dòng)規(guī)章制度的過程。

　　四、用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的效力

　　關(guān)于用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的效力，有人主張無效說。其理由是勞動(dòng)規(guī)章制度是用人單位單方制定的，職工事后才知道，因而不屬于勞動(dòng)契約，不能約束職工。但是，目前的通說是承認(rèn)勞動(dòng)規(guī)章制度的有效性的，并認(rèn)為其效力來自于法律的約束。筆者采納通說的觀點(diǎn)。我國(guó)《憲法》規(guī)定，遵守勞動(dòng)紀(jì)律是公民的一項(xiàng)義務(wù)。《勞動(dòng)法》規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)遵守勞動(dòng)紀(jì)律�？梢姡瑒趧�(dòng)規(guī)章制度是法律法規(guī)的延伸和具體，是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)過程的自治規(guī)范，它對(duì)單位的全體成員均具有約束力。

　　關(guān)于勞動(dòng)規(guī)章制度和集體合同、勞動(dòng)合同的效力沖突問題，許多學(xué)者贊同勞動(dòng)規(guī)章制度的效力低于集體合同，集體合同的效力低于勞動(dòng)合同。 這固然有一定的道理，因?yàn)閯趧?dòng)規(guī)章制度僅是用人單位單方面制定的，而集體合同和勞動(dòng)合同分別體現(xiàn)了勞動(dòng)者的群體意愿和個(gè)體意愿，是勞動(dòng)者真實(shí)意志的表達(dá)。不過，也有不同的聲音。筆者淺見，當(dāng)用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度與集體合同、勞動(dòng)合同的內(nèi)容出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)本著標(biāo)準(zhǔn)上“就高不就低”的原則，以最大限度體現(xiàn)勞動(dòng)者利益為出發(fā)點(diǎn)，并考慮合同訂立時(shí)間的先后等因素加以解決，而不能盲目的將勞動(dòng)規(guī)章制度、集體合同和勞動(dòng)合同的效力予以簡(jiǎn)單的排序。這個(gè)問題的解決還關(guān)系到用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中的適用。只有用人單位制定的勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容和程序合法，并且，與已經(jīng)簽訂的集體合同、勞動(dòng)合同相比而言，它更加能夠體現(xiàn)勞動(dòng)者的權(quán)益時(shí)，在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，才能考慮適用之。

　　申言之，鑒于我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)應(yīng)該加快用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的立法步伐。一方面，使當(dāng)前立法關(guān)于勞動(dòng)規(guī)章制度的抵觸性規(guī)定得以解決，另一方面，也可以規(guī)范用人單位的行為，保障勞動(dòng)者更好地行使勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)。

　　注釋：

　�。�1）石美瑕：《對(duì)我國(guó)企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則立法的幾點(diǎn)初步建議》，載《中國(guó)勞動(dòng)》1999年第7期。

　�。�2）肖海龍：《用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度及其立法模式探討》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第4期。

　　（3） 王全興著：《勞動(dòng)法》，第223頁，法律出版社1997年版。

　�。�4） 袁鐵錚：《日本企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力管理》，載《中國(guó)勞動(dòng)科學(xué)》，1999年第6期。

　�。�5） 《1999年中國(guó)法律年鑒》，第925頁。

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