破產法與破產企業(yè)職工權益保障

　　保護破產企業(yè)職工的合法權益是我國破產法律制度的一項重要內容。1986年第六屆全國人大常委會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）》（以下簡稱《破產法》），對于破產企業(yè)職工的保護作了明確規(guī)定。自《破產法》頒布至今，隨著經濟體制改革的不斷深入，破產法對于破產企業(yè)職工的保護也日益完善，一系列相關的配套法規(guī)、政策、司法解釋等相繼出臺，逐漸構成了較為完善的保護破產企業(yè)職工的法律制度。

　　由于我國《破產法》的有關規(guī)定比較原則，因此，從《破產法》頒布以來，國務院及其所屬部委先后出臺了一系列規(guī)定對《破產法》的相關內容加以完善，其中比較重要的有：國務院1994年10月25日發(fā)布的《關于在若干城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知》（國發(fā)[1994]59號）、《關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》（國發(fā)[1997]10號）、財政部《國有企業(yè)試行破產有關財務問題的暫行規(guī)定》（財工字[1996]226號）、1996年《關于試行國有企業(yè)兼并破產中若干問題的通知》（國經貿企[1996]492號）等。這些政策和規(guī)定對破產企業(yè)職工保護做了非常具體的規(guī)定。

　　我國破產法有關破產企業(yè)職工的保護主要包括兩個方面的內容：一是有關職工安置問題，關于這一點，在企業(yè)《破產法》第4條中明確規(guī)定：“國家通過各種途徑妥善安排破產企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要，具體辦法由國務院另行規(guī)定�！倍�是有關企業(yè)破產財產及其清償順序問題，如《破產法》第37條第2款規(guī)定：“破產財產優(yōu)先撥付破產費用后，按照下列順序清償：（一）破產企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用；（二）破產企業(yè)所欠稅款；（三）破產債權�！�

　　2002年7月18日，最高人民法院審判委員會第1232次會議通過最高人民法院《關于審理企業(yè)破產案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），并于2002年9月1日起正式施行。這一規(guī)定是最高人民法院繼1991年首次對適用企業(yè)《破產法》司法解釋后，對適用該法及《中華人民共和國民事訴訟法》中相關規(guī)定所進行的第二次全面系統(tǒng)的解釋，它進一步規(guī)范了人民法院對企業(yè)破產案件的審理，對我國破產法律制度的完善與發(fā)展具有深遠的意義。《若干規(guī)定》加強了對破產企業(yè)職工的保護，對于破產債權、非破產財產、清償順序、試點城市國有工業(yè)企業(yè)與一般國有企業(yè)破產的區(qū)別等都做出了明確規(guī)定。這對于進一步完善我國破產法有關職工保護的立法，更好地維護破產企業(yè)職工合法權益，將起到積極的作用。

　　一、破產債權

　　《破產法》對涉及企業(yè)職工等勞動主體的破產債權，僅僅規(guī)定了破產企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用屬于優(yōu)先受償的債權，沒有對其進行分類，從而導致法院在審理案件過程中對因企業(yè)破產解除勞動合同時勞動者的補償金、非正式職工勞動報酬、職工集資款等問題無法可依，這在一定程度上損害了職工的合法權益�！度舾梢�(guī)定》在總結司法實踐經驗的基礎上，對以往的政策、法規(guī)進行了完善，有許多新的突破。其中第56條、57條、58條分別對企業(yè)職工等勞動主體給予特殊的保護，將解除勞動合同對勞動者的補償金、非正式職工的勞動報酬和企業(yè)向職工的集資款，解釋為企業(yè)《破產法》第37條第二款第（一）項可以優(yōu)先受償的債權，充分反映了國家法律對勞動者群體的保護，對維護社會穩(wěn)定具有積極的意義。

　　1.勞動者補償金優(yōu)先受償的規(guī)定。

　　破產企業(yè)職工的保護是現代各國破產法的一般原則。破產法對企業(yè)所欠職工工資和報酬的保護，屬于對勞動者已付出勞動的獲取勞動報酬權的保護；對勞動者因企業(yè)破產解除勞動合同的補償金的保護，屬于對勞動者未來損失的保護。《破產法》僅僅將職工工資和勞動保險費用作為第一順序清償的債權，而對勞動者未來損失的保護未作規(guī)定�！度舾梢�(guī)定》基于保護勞動者權利的角度出發(fā)，對《破產法》第37條采取擴大解釋的方法，將對勞動者未來損失的補償這部分解釋為第一順序清償的債權，給予其和職工工資、勞動保險費用同等的法律地位。在《若干規(guī)定》第56條中明確規(guī)定：“因企業(yè)破產解除勞動合同，勞動者依法或者依據勞動合同對企業(yè)享有的補償金請求權，參照企業(yè)破產法第三十七條第二款第（一）項規(guī)定的順序清償�！边@就意味著，因企業(yè)破產解除勞動合同對勞動者的補償，可以依據勞動合同約定的補償金，也可以在沒有約定時依據勞動法及其相關規(guī)定進行補償。

　　2.非正式職工勞動報酬優(yōu)先受償的規(guī)定。

　　我國破產法規(guī)定的優(yōu)先清償的職工工資依其性質屬于勞動報酬，法律并沒有區(qū)分勞動者的身份，因此只要是屬于勞動報酬性質的債權，勞動者均應享有破產法規(guī)定的優(yōu)先受償的權利�！镀飘a法》第37條第二款第（一）項規(guī)定的“職工工資”，在文義上未對“職工”一詞加以限制，所以“職工工資”既指正式職工的工資，也指非正式職工的工資。因此，《若干規(guī)定》第57條規(guī)定：“債務人所欠非正式職工（含短期勞動工）的勞動報酬，參照企業(yè)破產法第三十七條第二款第（一）項規(guī)定的順序清償�！边@樣就為實踐中法院在審理破產案件時，對于破產企業(yè)拖欠企業(yè)非正式職工的工資，尤其是拖欠農民工的勞動報酬問題的處理提供了明確的法律依據。

　　3.職工集資款優(yōu)先受償的規(guī)定。

　　《若干規(guī)定》第58條規(guī)定：“債務人所欠企業(yè)職工集資款，參照企業(yè)破產法第三十七條第二款第（一）項規(guī)定的順序清償。但對違反法律規(guī)定的高額利息部分不予保護。職工向企業(yè)的投資，不屬于破產債權�！�

　　本條規(guī)定也屬于對《破產法》第37條第2款第（一）項進行的擴大解釋，將企業(yè)所欠職工的集資款解釋為與企業(yè)所欠職工工資具有相同地位的破產債權。主要包括三個方面的內容：（1）對于企業(yè)向職工集資形成企業(yè)對職工的負債，在企業(yè)破產時，職工對企業(yè)享有破產債權�！度舾梢�(guī)定》的這一規(guī)定，不僅有利于對破產企業(yè)職工的保護，而且有利于減少社會不穩(wěn)定因素。（2）對職工集資款的保護僅限于合法權益。對于企業(yè)許諾給職工的高額利息不受法律保護，不僅高額利息不能優(yōu)先受償，而且不屬于破產債權，法院不予確認。對不違反法律規(guī)定的利息部分，可以確認為破產債權，但根據司法解釋的本意不能獲得優(yōu)先受償，屬于普通債權。（3）在企業(yè)股份制改造過程中，職工持有企業(yè)股份（如職工持股）屬于職工向企業(yè)的投資行為，是一種股權性質的權利，不屬于破產債權，在企業(yè)破產時不能獲得清償。

　　4.清償順序。

　　由于《若干規(guī)定》增加了勞動者補償金、非正式職工勞動報酬、職工集資款三項內容，因此屬于第一清償順序的勞動債權就由過去《破產法》規(guī)定的“破產企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用”兩項內容增加到5項，依次順序為：（1）企業(yè)所欠職工工資，包括欠付正式職工工資和非正式職工工資；（2）企業(yè)與職工解除勞動合同后應支付職工的補償金；（3）企業(yè)職工勞動保險費用；（4）企業(yè)向職工集資借款在扣除違反法律規(guī)定高息部分后應償還款項。

　　二、非破產財產

　　所謂破產財產，是指破產企業(yè)所有財產中供分配給破產債權人的財產。非破產財產，則是指破產企業(yè)財產中不屬于破產財產的其他財產。為了維

護破產企業(yè)職工的合法權益，自《破產法》頒布后，國務院及其所屬部門發(fā)布了的一系列的政策和規(guī)定，對破產企業(yè)職工住房、破產企業(yè)投資興辦公共福利性設施、工會財產等有關職工切身利益的事項都作過具體規(guī)定，最高人民法院新出臺的《若干規(guī)定》在此基礎上對相關問題進一步作出了明確規(guī)定。

　　1.關于破產企業(yè)職工住房處理原則的規(guī)定。

　　根據《若干規(guī)定》第81條規(guī)定：“破產企業(yè)的職工住房，已經簽訂合同、交付房款，進行房改給個人的，不屬于破產財產。未進行房改的，可由清算組向有關部門申請辦理房改事項，向職工出售。按照國家規(guī)定不具備房改條件，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據實際情況處理�！�

　　本條包括三個方面的內容：（1）根據我國現行的房改政策，職工出錢購買的住房，產權歸個人所有，因此，破產企業(yè)的職工住房，已經簽訂合同、交付房款，進行房改給個人的，住房屬于職工個人所有，不屬于破產財產。（2）在企業(yè)宣告破產時尚未進行房改，意味著職工可以享受的住房房改優(yōu)惠政策尚未享受，但企業(yè)被宣告破產后，已不具備給職工房改的主體資格，在操作上不具可能性，因此可由清算組代替破產企業(yè)向住房制度改革領導小組（房委會）等有關部門申請辦理房改事項，向破產企業(yè)的職工出售。（3）按照國家規(guī)定不具備房改條件，比如企業(yè)的集體宿舍，或者產權不明的住房，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據實際情況處理。

　　2.關于破產企業(yè)投資興辦公共福利性設施的規(guī)定。

　　根據國務院“國發(fā)[1994]59號文件”《關于在若干城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知》、和“國發(fā)[1997]10號文件”《關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》規(guī)定，破產企業(yè)的學校、托幼園（所）、醫(yī)院等福利性設施，原則上不計入破產財產，由破產企業(yè)所在地的市或市轄區(qū)、縣的人民政府接收管理，其職工由接收單位安置，但是沒有必要續(xù)辦并能整體出讓的，可以計入破產財產。按照規(guī)定，上述政策只能在國務院確定的“優(yōu)化資本結構”試點城市范圍內的國有工業(yè)企業(yè)破產，適用范圍受到限制�！度舾梢�(guī)定》第82條規(guī)定：“債務人的幼兒園、學校、醫(yī)院等公益福利性設施，按國家有關規(guī)定處理，不作為破產財產分配�！边@就意味著，自《若干規(guī)定》頒布后，所有企業(yè)破產中涉及幼兒園、學校、醫(yī)院等公益福利性設施的處置，都將統(tǒng)一不作為破產財產分配。

　　3.關于工會財產不屬于破產財產的規(guī)定。

　　作為具有社會團體法人資格的組織，工會在民事活動中的財產權依法受到保護�！豆�會法》第46條規(guī)定：“工會的財產、經費和國家撥給工會使用的不動產，任何組織和個人不得侵占、挪用和任意調撥。”必須指出的是，工會與企業(yè)法人是各自獨立的法人主體，企業(yè)或企業(yè)工會對外發(fā)生經濟糾紛時，應當各自承擔相應的法律責任，企業(yè)不承擔企業(yè)工會的債務，反之，企業(yè)工會也不承擔企業(yè)的債務。

　　根據《若干規(guī)定》第71條第（九）項的規(guī)定：“破產企業(yè)工會所有的財產不屬于破產財產�！边@一規(guī)定完全符合《工會法》的有關立法精神，從破產法的角度強化了對于工會財產的保護，對于遏制屢屢出現的企業(yè)破產中損害工會財產的現象提供了有力的法律保障。

　　三、關于兩類企業(yè)破產的不同規(guī)定

　　我國破產法有關破產企業(yè)職工的保護還有一個重要的方面，就是有關職工安置的問題。按照《破產法》第4條的規(guī)定：“國家通過各種途徑妥善安排破產企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要，具體辦法由國務院另行規(guī)定。”一般來說，破產企業(yè)職工的安置費用包括：（1）職工失業(yè)期間的救濟費用，包括企業(yè)進入破產程序后職工的生活費；（2）企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費；（3）失業(yè)職工再就業(yè)的安置費用。在有關安置費的處理方面，試點城市國有工業(yè)企業(yè)和一般國有企業(yè)適用的法律是不同的。

　　目前，試點城市國有工業(yè)企業(yè)的破產案件須納入全國破產計劃，而納入計劃破產的企業(yè)，可以使用國務院的特殊政策。特殊政策主要表現為可以用破產企業(yè)的財產安置職工，破產債權和別除權都不能優(yōu)先于職工安置費。這與《破產法》的規(guī)定是不一致的。根據國務院通知的有關規(guī)定，這些費用都可以從破產企業(yè)的財產中支付。例如，國務院“國發(fā)[1994]59號文件”中特別強調：“實施企業(yè)破產必須首先安置好破產企業(yè)職工”，并且規(guī)定：“企業(yè)破產時，企業(yè)依法取得的土地使用權，應當以拍賣或者招標方式為主依法轉讓，轉讓所得首先用于破產企業(yè)職工的安置”：“處置企業(yè)土地使用權所得不足以安置破產企業(yè)職工的，不足部分應當從其他破產財產所得中撥付”，等等。有學者認為，該規(guī)定在實踐中導致了破產企業(yè)面臨破產毫無危機感，而且容易導致破產約束機構趨于軟化和松馳，不能使職工的個體利益愿望和企業(yè)的整體利益意識融而為一，使職工游離于企業(yè)破產后果的承受主體之外。[1]（P70-71）還有學者認為，國務院的通知規(guī)定，關于破產企業(yè)的土地使用權及其他財產，即使已設置抵押，變賣所得也要優(yōu)先用于破產企業(yè)職工安置，而不清償抵押債權人。這與我國《擔保法》關于抵押擔保的規(guī)定相違背，實際上相當于以國務院的行政法規(guī)廢止或修改全國人大常委會制定的法律，認定抵押制度對破產企業(yè)無效，使債權人（尤其是銀行）債權的安全得不到應有的法律保障。[2]（P282）

　　對于這個問題，《若干規(guī)定》采取了以法律為依據的做法，沒有將政策包括在其中，對國家破產計劃未作專門規(guī)定，而是在第105條做了如下規(guī)定：“納入國家計劃調整的企業(yè)破產案件，除適用本規(guī)定外，還適用國家有關企業(yè)破產的相關規(guī)定�！边@一規(guī)定將試點城市國有工業(yè)企業(yè)與一般國有企業(yè)破產做了明確區(qū)分，不僅有利于保護破產企業(yè)職工等勞動主體的利益，而且有利于對債權人合法權益的保護，既符合我國的國情，又有利于我國現行破產法律制度的完善。

　　試點城市國有工業(yè)企業(yè)與一般國有企業(yè)的破產除適用法律和政策規(guī)定不同之外，還存在以下不同：

　　1.可分配財產范圍不同。

　　試點城市國有工業(yè)企業(yè)破產時，企業(yè)處置依法取得的土地使用權所得必須作為安置費用優(yōu)先安置職工，如有剩余可與其他破產財產一起統(tǒng)一列入破產財產分配方案參與清償分配。而一般國有企業(yè)的土地使用權如果是以出讓方式依法取得，企業(yè)破產時，在其土地使用權有償使用的剩余年限內，其依法處置土地使用權所得應納入破產財產參與清償分配。如果是以劃撥方式取得的，則企業(yè)破產時，土地使用權將被國家無償收回，企業(yè)無權處置。

　　2.財產分配次序不同。

　　試點城市國有工業(yè)破產企業(yè)的財產分配次序為：（1）清算費用；（2）拖欠的職工工資、勞動保險費用和職工安置費用；（3）有效的財產擔保債權；（4）欠繳的稅款；（5）普通債權。一般國有破產企業(yè)的財產分配次序為：（1）清算費用；（2）有效的財產擔保債權；（3）拖欠的職工工資和勞動保險費用；（4）欠繳的稅款；（5）普通債權。

　　3.職工安置不同。

　　試點城市國有工業(yè)破產企業(yè)職工安置依據法律和政策從預案操作到案件終結貫穿始終，而且是財產清算結束后的主要工作，可以占用處置土地使用

權所得和其他財產。而一般國有破產企業(yè)職工安置工作必須在立案之前處理好，或者通過其他程序和途徑解決，立案之后的清算、審理過程不再考慮職工安置問題，分配方案中也不體現安置費用。

　　四、破產費用

　　破產費用是指破產清算過程中所發(fā)生的各項支出，應當從破產財產中優(yōu)先撥付。破產費用是在破產程序中隨時發(fā)生的，為保證破產程序順利進行，允許破產費用隨時支付。在破產宣告后，破產財產不足以支付破產費用的，破產程序相應終結，未清償的債務不再清償。破產費用的開支范圍包括：清算期間職工生活費；破產財產管理、變賣和分配所需費用；破產案件訴訟費用；清算期間企業(yè)設施和設備維護費用、審計評估費用；為債權人共同利益而在破產程序中支付的其他費用，包括破產企業(yè)催收債務差旅費及其他費用等。

　　由于職工工資和勞動保險費用本身是第一順序清償的債權，優(yōu)于國家稅收和普通債權受償，因此在清算期間優(yōu)先撥付職工生活費、醫(yī)療費不會造成對國家稅收和普通債權人的損害。所以《若干規(guī)定》第90條規(guī)定：“清算期間職工生活費、醫(yī)療費可以從破產財產中優(yōu)先撥付�！痹摋l規(guī)定是根據目前實際情況為援助困難職工而作出的一項特殊規(guī)定，在我國現階段，與企業(yè)市場退出相配套的社會保障機制尚未完全建立，破產企業(yè)職工生活尚缺乏足夠的社會保障的情況下，從破產財產中優(yōu)先撥付困難職工的生活費、醫(yī)療費，緩解這部分職工生活與醫(yī)療困難，既體現了社會主義制度的優(yōu)越性，也體現了我國破產法律制度對企業(yè)困難職工的保護。

　　「參考文獻」

　　[1]湯維建。破產程序與破產立法研究[M].北京：人民法院出版社，2001。

　　[2]王欣新。破產法專題研究[M].北京：法律出版社，2002。

　　[3]唐德華。破產法及司法解釋適用指南[M].北京：人民法院出版社，中國方正出版社，2002。

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