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住房公積金若干法律問題探討
文/楊帆 來源/廣州勞動網(wǎng)（引）近年來，住房公積金糾紛越來越多，主要原因在于用人單位欠繳住房公積金問題嚴(yán)重。以廣州市為例，截至2004年8月底全市歷年累計(jì)繳存住房公積金的單位僅有12755家，所占比率甚低。據(jù)了解，全國各地未繳、欠繳住房公積金的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。另一方面，住房公積金問題像社會保險一樣，越來越受人們的關(guān)注，職工追討住房公積金的維權(quán)意識大大提高，導(dǎo)致作為主管部門的住房公積金管理中心常因“不作為”而當(dāng)上被告。本文就住房公積金幾個主要的法律問題作粗淺探討。
一、住房公積金的含義、性質(zhì)和特點(diǎn)
住房公積金，是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。
住房公積金是國家推行住房保障制度下的一種稱謂，它實(shí)質(zhì)上是勞動報酬的一部分，是歸屬職工個人所有的、專項(xiàng)用于解決職工住房問題的保障性資金。一般認(rèn)為，住房公積金具有保障性、強(qiáng)制性、工資性、互助性的特點(diǎn)。
二、住房公積金的主要政策依據(jù)
國家相關(guān)的規(guī)定包括：國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（國發(fā) [2002] 12號）、建設(shè)部《住房公積金行政監(jiān)督辦法》（建金管 [2004] 34號）、建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管 [2005] 5號）、建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理中心職責(zé)和內(nèi)部授權(quán)管理的指導(dǎo)意見》（建金管 [2003] 70號）、建設(shè)部等十部委《關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》（建房改 [2002] 149號）、建設(shè)部《關(guān)于降低住房公積金存、貸款利率的通知》（建房改電 [2002] 4號）、中國人民銀行《關(guān)于居民個人住房公積金存款賬戶日常銷戶結(jié)清時的利率適用和計(jì)結(jié)息方式的通知》（銀發(fā) [2003] 122號），等等。
廣東、廣州本地的規(guī)定包括：廣東省政府《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（粵府［2002］35號）、廣東省人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的實(shí)施意見的通知》（粵府辦 [2002] 63號）、廣東省建設(shè)廳《關(guān)于加強(qiáng)我省住房公積金管理有關(guān)問題的通知》（粵建房字 [2004] 31號）、廣州市住房公積金管理中心《關(guān)于設(shè)立住房公積金賬戶的通知》、廣州市住房公積金管理中心、廣州市地稅局《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金繳存及個人所得稅管理的通知》（穗地稅發(fā) [2004] 87號）、《廣州市降低住房公積金繳存比例或緩繳住房公積金規(guī)定》（穗公積金管委會 [2004] 4號）、廣州市住房公積金管理委員會《關(guān)于提取住房公積金有關(guān)問題的通知》（穗公積金管委會 [2003] 1號）、廣州市住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于調(diào)整住房公積金繳存比例的通知》（穗房改 [1998] 3號）、廣州市住房公積金管理中心《關(guān)于做好2004年度住房公積金繳存額調(diào)整工作的通知》（穗公積金中心 [2004] 8號），等等。
三、住房公積金的繳存問題
目前，不少人對住房公積金的繳存是否具有強(qiáng)制性認(rèn)識不一。一些用人單位認(rèn)為住房公積金不如社會保險般具有強(qiáng)制性，因此可繳可不繳。還有的單位認(rèn)為，他們已經(jīng)提供了住房福利、住房補(bǔ)貼等，因此可以代替住房公積金。
這些觀點(diǎn)都是錯誤的。住房公積金制度是國家法規(guī)政策強(qiáng)制實(shí)行的，用人單位和職工個人都須承擔(dān)繳存住房公積金的義務(wù)。住房公積金的性質(zhì)不同于其它福利，不得挪作它用也不可以代替。
按照國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套文件，用人單位的義務(wù)具體包括兩個：
1、設(shè)立住房公積金帳戶。
國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)?shù)阶》抗e金管理中心辦理住房公積金繳存登記，經(jīng)住房公積金管理中心審核后，到受委托銀行為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)�！� 第37條規(guī)定：“ 違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款�！睆V州市住房公積金管理中心《關(guān)于設(shè)立住房公積金賬戶的通知》第2條明也確規(guī)定：“凡未按規(guī)定設(shè)立住房公積金賬戶的單位，請盡快到廣州市住房公積金管理中心辦理住房公積金繳存登記，再到銀行辦理賬戶設(shè)立手續(xù)。否則，廣州市住房公積金管理中心將根據(jù)《條例》第三十七條的規(guī)定對單位處以1萬元以上5萬元以下的罰款�！�
2、按時足額繳存住房公積金。
國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第15規(guī)定：“單位錄用職工的，應(yīng)當(dāng)自錄用之日起30日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理繳存登記�！� 第20條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳。”第38條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！� 廣東省建設(shè)廳《關(guān)于加強(qiáng)我省住房公積金管理有關(guān)問題的通知》第1條也明確規(guī)定：“對不按規(guī)定建立和按時繳存住房公積金的單位，市住房公積金管理中心要責(zé)令限期辦理和補(bǔ)繳；逾期不辦理和補(bǔ)繳的，要按照國務(wù)院《條例》規(guī)定進(jìn)行處罰。” 廣州市住房公積金管理中心、廣州市地稅局《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金繳存及個人所得稅管理的通知》第1條規(guī)定：“單位逾期不繳或少繳的，住房公積金管理中心將根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定給予相應(yīng)處罰�！�
根據(jù)以上規(guī)定，依法繳存住房公積金是用人單位的法定義務(wù)。如有違反的，住房公積金管理中心可責(zé)令限期繳存乃至申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
此外，職工個人也負(fù)有繳存住房公積金的義務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，一些勞動者出于眼前利益考慮，不愿意從本人工資中掏錢繳存住房公積金，有的甚至要求將單位應(yīng)繳部分以現(xiàn)金方式直接支付給自己。這些認(rèn)識同樣不正確。雖然相關(guān)文件中沒有明確勞動者不繳住房公積金的法律責(zé)任，但是國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：“新參加工作的職工從參加工作的第二個月開始繳存住房公積金”，“單位新調(diào)入的職工從調(diào)入單位發(fā)放工資之日起繳存住房公積金”。第18條規(guī)定：“職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5％” 。第19條規(guī)定：“職工個人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳。” 廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省建設(shè)廳<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的實(shí)施意見>的通知》第8條則明確規(guī)定：“凡用人單位招聘職工，單位和職工個人都須承擔(dān)繳存住房公積金的義務(wù)�！笨梢�，作為職工，也應(yīng)當(dāng)逐月繳存住房公積金，用人單位有權(quán)從其工資中代扣代繳。
在實(shí)際操作中，各地對住房公積金的繳存比率、辦理手續(xù)以及工資基數(shù)上下限等的規(guī)定不盡相同，這里難以一一覆蓋。
用人單位和職工繳存住房公積金后，符合條件的可以按規(guī)定提取、轉(zhuǎn)移、注銷以及申請貸款等。
四、住房公積金的提取、轉(zhuǎn)移、封存問題
現(xiàn)階段，由于住房公積金制度的實(shí)施力度不足，
用人單位和職工未繳、欠繳住房公積金的現(xiàn)象十分普遍，因此不少人對于其提取、轉(zhuǎn)移、封存等問題都缺乏認(rèn)識。
1、住房公積金的提取。
住房公積金的提取是指職工按規(guī)定將住房公積金帳戶內(nèi)的存儲余額取出來的行為。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第24條對住房公積金的提取條件作了規(guī)定：“職工有下列情形之一的，可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額：（一）購買、建造、翻建、大修自住住房的；（二）離休、退休的；（三）完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關(guān)系的；（四）出境定居的；（五）償還購房貸款本息的；（六）房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。職工死亡或者被宣告死亡的，職工的繼承人、受遺贈人可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額。”
以上是國家對職工使用、提取住房公積金的統(tǒng)一性規(guī)定，但由于各地開展情況不一樣，因此各地也都相應(yīng)出臺了更加具體、細(xì)化的規(guī)定。例如，廣州市住房公積金管理委員會在《關(guān)于提取住房公積金有關(guān)問題的通知》中規(guī)定了職工可以提取住房公積金的10種情形：（一）購買、建造、翻建或大修具有所有權(quán)的自住住房的；（二）償還購房貸款本息的；（三）租房自住的；（四）離休、退休(或達(dá)到法定退休年齡)的；（五）完全喪失勞動能力，并與所在單位終止勞動關(guān)系的；（六）出境定居的；（七）非本市戶口職工與單位終止勞動關(guān)系的；（八）戶口遷出本市，并與所在單位終止勞動關(guān)系的；（九）下崗、失業(yè)人員，男性45歲（含45歲）、女性40歲（含40歲）以上，且連續(xù)下崗、失業(yè)12個月以上的；（十）職工死亡或被宣告死亡，其繼承人、受遺贈人申請?zhí)崛÷毠ぷ》抗e金賬戶內(nèi)存儲余額的。對照各地的住房公積金政策發(fā)現(xiàn)，不同省市在住房公積金提取的條件、期限、額度、次數(shù)以及手續(xù)上均有所不同。
此外還應(yīng)當(dāng)注意，如職工離休、退休、死亡等情況的，在提取住房公積金時需同時注銷公積金賬戶；僅是用于償還購房貸款本息或建房、租房等情況的，提取公積金時需保留一定余額。
2、住房公積金的轉(zhuǎn)移。
住房公積金的轉(zhuǎn)移是指職工按規(guī)定將住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額從一家單位轉(zhuǎn)移到另一家單位的行為。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第14、15條對住房公積金的轉(zhuǎn)移作了規(guī)定，簡單歸納主要兩個情形：（一）職工發(fā)生工作調(diào)動時；（二）單位發(fā)生合并、分立、撤銷、解散或破產(chǎn)情形時。具體到各地，對住房公積金轉(zhuǎn)移的情形、程序、限制又有所不同，這里不一一贅述。
住房公積金按照規(guī)定轉(zhuǎn)移后，前后時間繳存的住房公積金合并計(jì)算。
3、住房公積金的封存。
住房公積金帳戶封存是指職工因失業(yè)、停薪留職等原因中斷住房公積金繳存,但不符合提取、無法轉(zhuǎn)移或注銷帳戶時所處的一種狀態(tài)。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》對住房公積金的封存沒有明確規(guī)定。參見各地住房公積金政策，住房公積金的封存主要有下列情形：（一）職工被判刑、勞教的；（二）職工勞動關(guān)系解除、終止后未在其它單位就業(yè)的；（三）職工與原單位保留勞動關(guān)系，但中斷工資關(guān)系的；等等。
住房公積金封存后，符合條件的可以啟封、轉(zhuǎn)移、提取或注銷。
五、住房公積金的追討問題
針對當(dāng)前用人單位未繳、欠繳住房公積金情況較為嚴(yán)重，勞動者如何追討的問題，經(jīng)常有當(dāng)事人向筆者咨詢，可以說是一個比較熱點(diǎn)的話題。
住房公積金制度開展以來，由于缺乏明確法律法規(guī)作為依據(jù)，勞動者無法通過司法程序向用人單位追討住房公積金（即不具有可訴性），而作為主管部門的住房公積金管理中心的行政執(zhí)法力度卻又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者認(rèn)為，這兩點(diǎn)正是目前我國住房公積金未繳、欠繳情況嚴(yán)重的主要原因，它們折射了現(xiàn)行住房公積金制度的一些不完善之處。具體來說：
1、目前各地勞動仲裁機(jī)構(gòu)對因住房公積金引發(fā)的爭議不予受理。
主要原因是：（一）住房公積金糾紛不屬于《勞動法》和《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》明確規(guī)定的勞動仲裁受理范圍；（二）住房公積金問題屬建設(shè)部門管理監(jiān)督的職能之一，而不屬于勞動部門管理范圍。因此，勞動者就住房公積金糾紛提起勞動仲裁時，勞動仲裁機(jī)構(gòu)因?yàn)闆]有依據(jù)，一般是不予受理的。
2、目前人民法院是否受理住房公積金引發(fā)的爭議在理論界有很大爭議，各地司法實(shí)踐中也做法不一。
據(jù)了解，多數(shù)地方法院是不受理此類案件的，理由是既非勞動爭議也不屬民事訴訟，例如廣東省高院就在指導(dǎo)意見中明確規(guī)定“勞動者與用人單位因住房公積金發(fā)生的糾紛，不屬于《勞動法》第2條規(guī)定的勞動爭議，法院不予受理”；也有一些地方在出臺的住房公積金法規(guī)中規(guī)定“職工可向法院提起訴訟”，如天津、河南。之所以出現(xiàn)迥異不一的情況，主要是缺乏統(tǒng)一、明確的法律依據(jù)。在勞動仲裁和訴訟都不予受理的情況下，勞動者的住房公積金權(quán)益難以得到有效保障。為了解決此問題，《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(續(xù)一)》（征求意見稿）第1條中規(guī)定：因未按照國家有關(guān)規(guī)定給付勞動者住房補(bǔ)貼、住房公積金等福利待遇發(fā)生的糾紛，當(dāng)事人不服勞動爭議仲裁委員會裁決，依法提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。如果最高院的這一規(guī)定得以實(shí)施，將完善、明確了住房公積金糾紛的法律救濟(jì)途徑，更好的保護(hù)職工權(quán)益。
3、目前勞動者解決住房公積金糾紛的途徑是以舉報投訴為主、行政訴訟為輔。
在最高院的相關(guān)解釋正式出臺前，勞動者對用人單位不繳、少繳住房公積金的問題，只能采取如下途徑解決：
（一）先向住房公積金管理中心要求處理。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定“住房公積金管理中心履行編制、執(zhí)行住房公積金的歸集、使用計(jì)劃等職責(zé)”。第38條規(guī)定：“單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存”。此外，建設(shè)部《關(guān)于住房公積金管理中心職責(zé)和內(nèi)部授權(quán)管理的指導(dǎo)意見》、建設(shè)部《關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》和建設(shè)部《住房公積金行政監(jiān)督辦法》等文件，也規(guī)定了住房公積金管理中心對用人單位繳存住房公積金負(fù)有行政監(jiān)管職能。因此，如用人單位不繳、少繳住房公積金的，勞動者可以向住房公積金管理中心投訴，要求進(jìn)行處理。
（二）以住房公積金管理中心為被告提起行政訴訟。雖然，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》、建設(shè)部《關(guān)于住房公積金管理中心職責(zé)和內(nèi)部授權(quán)管理的指導(dǎo)意見》等文件的規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位法人，但行使的是行政管理職能，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的可訴的具體行政行為之一。因此，如果住房公積金管理中心沒有履行職責(zé)，勞動者可以“行政不作為”為由將其告上法庭，要求其督促、責(zé)令用人單位繳存住房公積金。（完）
作者單位：廣東法制盛邦律師事務(wù)所
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