傷殘等級鑒定不應當受到司法審查

傷殘等級鑒定不應當受到司法審查


福建中美律師事務所　　黃若輝

最近本人代理一起因不服勞動鑒定委員會傷殘等級鑒定，而將某省級勞動鑒定委員會告上行政法庭的案件。由于目前各地基層法院對類似案件是否立案及傷殘等級鑒定行為是否屬行政行為意見不一，為此，特奉此文以供對勞動爭議法律實務有興趣的同行商榷并希指正。
事由：某外企員工在工前準備工作中不慎將左手無名末關節(jié)指甲二分之一處壓傷，醫(yī)療期終結后，外企認為達不到傷殘評定等級，無需賠償。該員工遂向當地勞動爭議仲裁委員會提出仲裁申請。仲裁期間由仲裁委指定當地市級勞動鑒定委員會實施傷殘等級鑒定，鑒定結論為“傷殘十級”。對此，外企不服向上一級勞動鑒定委員申請再次鑒定，上級勞動鑒定委員會撤銷了下級鑒定結論，做出了新的鑒定結論為“未達到傷殘等級”。員工同樣不服，于2004年3月以某省級勞動和社會保障行政機關為被告提起行政訴訟，當地基層法院立案受理后并追加外企為第三人參加訴訟。庭審中被告及第三人對訴訟主體提出異議，原告撤回起訴。但原告緊接著就變更被告主體為某省級勞動鑒定委員會，再次提起行政訴訟，當地基層法院同樣也受理了，現已進入庭審階段。本文不討論勞動鑒定委員會鑒定程序及規(guī)范問題，而是討論勞動鑒定委員會做出的傷殘等級鑒定到底是不是具體行政行為。
根據我國行政訴訟法及有關規(guī)定，就行政訴訟的被訴主體資格而言應當是國家行政機關（含國家行政機關委托的機構）或由法律、法規(guī)授權從事公共管理事務的機構；就行政訴訟的被訴行為而言，應當是由適格行政主體針對某一特定的、單一的對象而做出的僅對該特定對象有約束力的行政行為；就行政訴訟可訴行政行為的內涵而言應當是行政主體基于行政職權而發(fā)生的行政管理行為。而本案中勞動鑒定委員會做出的傷殘等級鑒定不論從主體上、鑒定行為上，抑或從鑒定內容上分析均不符合可訴行政行為的構成要件。
我們就勞動鑒定委員會構成上看，勞動鑒定委員會不是國家行政機關。目前，設在全國地方各級勞動和社會保障機構內的勞動鑒定委員會的前身是基于我國1953年實施的《中華人民共和國勞動保險條例》及實施細則修正草案而開始建立的“殘廢審查委員會”而存在的。當時是由“市工會組織或產業(yè)工會地方組織領導下建立之，其人選由上述工會組織、勞動行政機關及衛(wèi)生行政機關的代表３人至７人組成”，足見該鑒定機構從設立的當初就不具有行政職權，而民權機構的特色更為濃厚些。1989年10月原勞動部頒布了《關于健全勞動鑒定委員會和工作制度的通知》，進一步明確了確立了省、市、縣三級鑒定體系。此后各地先后建立了以勞動、衛(wèi)生、人事、工會等有關部門的負責人組成的勞動鑒定委員會，并明確將該機構設定為非常設性機構。2004年1月1日實施《工傷保險條例》再次確立了各級勞動鑒定委員會的法律地位，同時為配合新工傷保險條例的施行，2003年9日26日國家勞動和保障社會保障部、人事部、衛(wèi)生部、中華全國總工會、中國企業(yè)聯合會還聯合發(fā)出《關于勞動能力鑒定有關問題的通知》，要求建立勞動能力鑒定委員會，其成員組成及運作方式基本上與勞動鑒定委員會并無本質上的差別。由于勞動鑒定委員會不具備行政職權，盡管其做出的具有非常明確的針對性與特定性的鑒定結論，但因其不具備行政法上的強制執(zhí)行效力，故勞動鑒定委員會的鑒定行為不是具體行政行為，其作用在于以專業(yè)機構身份對專門性問題依據法定標準獨立、客觀、公正地做出鑒定，起著鑒別、區(qū)分、證明的作用。
根據《工傷保險條例》規(guī)定原則及當事人所在地區(qū)有關行政規(guī)章，上一級勞動鑒定委員會做出的傷殘鑒定為最終結論，但終局認定的勞動鑒定結論，并不等當事人從此就徹底失去再次救濟的機會。本人認為在仲裁程序終結后，當事人認為終局傷殘鑒定確有錯誤的話，可以在向法院起訴時依據有關民事訴訟證據規(guī)則，在法定期間申請重新鑒定，并作為新證據主張請求法庭采信。因此，在勞動爭議仲裁期間不應當中止該類不服鑒定結論引發(fā)的爭議案件的審理工作，否則的話，此類勞動爭議將是一個十分漫長的訴訟之旅。若按本文目前狀況發(fā)展下去，先是當事人一方首次傷殘鑒定程序的啟動，接著又引起仲裁程序的啟動；再接著另一方當事人申請仲裁程序中止，啟動重新傷殘鑒定程序。終局傷殘鑒定程序結束后，當事人就會很自信地啟動行政訴訟程序；著接就又開始了一、二審行政訴訟；行政訴訟結束后，仲裁恢復審理；仲裁程序完結后，可能又引起一、二審的民事訴訟，而在這兩審的民事訴訟中，法律又未明令禁止當事人不得對此前做的傷殘鑒定不得提出申請再鑒定。如此反反復復鑒定審理、審理鑒定，必然大量地在浪費國家司法資源與當事人的寶貴時間，不符現代法制效率與公平原則。因此，將傷殘等級鑒定作為具體行政行為列入司法審查是極不可取的。
然而，當事人對傷殘鑒定不服是否能提起行政訴訟，勞動和社會保障行政部門對此前后也有過不同的解讀。原勞動部辦公廳于1996年2月做出的《關于處理工傷爭議有關問題的復函》第四條 “關于職工對傷殘鑒定結論不服如何申訴的問題”中卻明確規(guī)定“職工不服勞動鑒定委員會作出的傷殘等級和護理依賴程度鑒定結論不服，可依法提起行政復議或行政訴訟。”1995年8月原勞動部在《關于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見》中規(guī)定“勞動者對被認定患職業(yè)病因工負傷后，對勞動鑒定委員會作出的傷殘等級和護理依賴程度鑒定結論不服，可依法提起行政復議或行政訴訟”，這些權威部門的規(guī)范性文件無不表明勞動者可以將勞動鑒定委員會當著行政訴訟的被告。而在此后即1999年的頒布《勞動和社會保障行政復議辦法》第五條（二）又明確規(guī)定對勞動鑒定委員會作出的傷殘等級鑒定結論不服的不適用行政復議，依此可以確定勞動鑒定委員會作出的傷殘等級鑒定不屬于勞動和社會保障機關可復議的具體行政行為的范疇。由于規(guī)范性文件前后的不統(tǒng)一，也是造成現實中各基層法院受理類似本案訴訟的原因之一。
法律規(guī)范總是滯后于社會發(fā)展，但及時廢除、修改并披露不符時宜的法律規(guī)范與制定新的法律規(guī)范同樣是各級立法者們的非常重要的日常工作。一項滯后的法律規(guī)范仍然影響著人們的生活與工作并且仍然在各級司法機關在日復一日的重復不斷地適用，這種司法過程不但不能平息人們之間的紛爭，給社會帶來公平與正義，而且是引發(fā)更大紛爭與產生新的不公平的過程，并使正義的價值受到了質疑。我們關注被不幸送入司法審查的本案最終處理結果，但我們更期盼立法者們馬上行動調整規(guī)范，從根源上保障哪些不該受到司法審查的行為而不被受到了司法審查，讓民事主體在主張自己正當權益時減少人為的法律屏障，讓寶貴的司法資源用在實處。

2004年7月22日晚于福州烏石山書屋

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