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人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范(二)
——關(guān)于最高人民法院[法釋（2003）13號]司法解釋有關(guān)具體問題的思考（六）四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師
[ 問題的由來 ]
自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法釋[2003]13號司法解釋《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》正式使人事案件的處理進(jìn)入司法程序至今已過去整整一年了。在這一年中，人事爭議案件訴訟司法實(shí)踐也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管轄、受理、仲裁委的不受理、仲裁決定與仲裁裁決、程序問題與實(shí)體問題、人事政策文件與勞動法律法規(guī)的適用等諸多問題，其中表現(xiàn)最為普遍是審理人事爭議案件的法律適用問題。
在此期間，由于法釋[2003]13號司法解釋的起草者們并未估計到上述問題大量出現(xiàn)以及基層人民法院與人民群眾的強(qiáng)烈反映，更不可能在該司法解釋中對上述問題規(guī)定，故北京市高級人民法院率先出臺了《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知》。對法律適用問題這一重大問題，最高人民法院出臺了法函[2004]30號《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》。四川省高級人民法院、江蘇省高級人民法院等也相繼出臺地方法院司法文件。但從北京市、四川省高級人民法院的司法文件規(guī)定中，僅僅是解決管轄、受理等程序方面的問題作了具體規(guī)定，但對上述大部問題仍未能涉及且各地規(guī)定不盡一致，它將導(dǎo)致審判結(jié)果存在較大差異。而最高人民法院法函[2004]30號司法文件雖對“審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定”、“對事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定”對法釋[2003]13號司法解釋作了進(jìn)一步規(guī)定，但其不但沒有很好地解決存在的問題，反而引出更多的新問題（注：參見《淺析最高人民法院法函[2004]30號文存在的有關(guān)問題》一文）。因此，人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范。
在《人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范》文中討論了江蘇省高級人民法院于2004年6月18日出臺了蘇高法審委[2004]114號《關(guān)于審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的意見》。這里討論四川省高級人民法院川高發(fā)[2004]224號《關(guān)于審理涉及事業(yè)單位人事爭議案件有關(guān)問題的意見》和重慶市高級人民法院渝高發(fā)[2004]58號《關(guān)于適用最高人民法院<關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定>的指導(dǎo)意見》(03/29-2004)兩個地方高級法院的規(guī)定。
[ 條文解讀 ]
一、管轄與受理：
【渝高發(fā)[2004]58號 條文】
一、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會團(tuán)體與其屬于事業(yè)編制的工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會團(tuán)體與其實(shí)行公務(wù)員序列管理的工作人員之間發(fā)生的人事爭議，不適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會團(tuán)體和與其建立勞動關(guān)系的工作人員之間發(fā)生的勞動爭議，不適用《若干規(guī)定》的規(guī)定處理。
二、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會團(tuán)體與其工作人員因職稱、職級、職務(wù)、年度考核等產(chǎn)生的爭議，不屬于人民法院依據(jù)《若干規(guī)定》管轄的人事爭議案件；當(dāng)事人提起訴訟的，人民法院不予受理。
三、當(dāng)事人之間發(fā)生的人事爭議，未經(jīng)人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。
四、人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人的申請作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
（一）屬于人事爭議案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
（二）雖不屬于人事爭議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法處理。
五、人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的事項不屬于《若干規(guī)定》第一條確定的人民法院受理的案件范圍，當(dāng)事人不服，向人民法院起訴的，裁定不予受理或者駁回起訴。
六、當(dāng)事人對人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)作出的人事仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
七、當(dāng)事人對區(qū)、縣（市）人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由區(qū)、縣（市）人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)所在地的基層人民法院管轄；當(dāng)事人對市級人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁裁決不服，提起訴訟的，由被告所在地的中級人民法院管轄。
人民法院受理的人事爭議案件，由主管勞動爭議案件的民事審判庭審理。
【川高發(fā)[2004]224號 條文】
為了正確審理事業(yè)單位與其工作人員之間的人事爭議案件，根據(jù)《中華人民共和國勞動法》、最高人民法院《關(guān)于人民法院審軍事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，結(jié)合我省審判工作實(shí)際，制定本意見。
第一條 本意見所指人事爭議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議。
第二條 當(dāng)事人對人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁裁決或復(fù)議決定不服、在收到仲裁裁決或復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行仲裁裁決，另一方向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行。
第三條 事業(yè)單位與其工作人員之間里沒有簽訂書面聘用合同，但雙方已形成事實(shí)聘用關(guān)系后發(fā)生的人事爭議糾紛，當(dāng)事人不服人事爭議仲裁裁決，向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
第四條 事業(yè)單位與其工作人員之間發(fā)生的下列爭議不屬于人民法院受理人事爭議的范圍：
(一)事業(yè)單位與其工作人員因職稱、職務(wù)、職級、考核等產(chǎn)生的爭議；
(二)事業(yè)單位與其受聘人員因技術(shù)入股、知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配等產(chǎn)生的爭議；
(三)事業(yè)單位與其受聘人員因承包合同產(chǎn)生的爭議。但承包合同的履行涉及工資、福利待遇以及聘用合同解除等人事爭議內(nèi)容的除外。
第五條 人事爭議仲裁委員會以當(dāng)事人申請仲裁的事項不屬于人事爭議為由，作出了不予受理的書面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理:
(一)屬于人事爭議案件范圍的，應(yīng)當(dāng)受理；
(二)雖不屬于人事爭議案件范圍，但屬于人民法院主管的其他案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
(三)不屬于人民法院主管案件范圍的，不予受理。
第六條 人事爭議仲裁委員會仲裁的事項不屬于人民法院受理的案件范圍，當(dāng)事人對仲裁裁決不服，向人民法院提起訴訟的，裁定不予受理或駁回起訴。
第七條 人事爭議仲裁委員會根據(jù)人事部《人事爭議處理暫行規(guī)定》和《四川省人事爭議處理辦法》的規(guī)定，以當(dāng)事人申請仲裁超過六十日期限為由，作出不予受理的書面裁決、決定或通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理；經(jīng)審理，對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或其他正當(dāng)理由的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法駁回其訴訟請求。
第十一條 人事爭議案件由用人單位所在地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
【條文解讀】
1、在指導(dǎo)思想方面：四川高院比較明確“根據(jù)《勞動法》”；而重慶高
院出臺的是“指導(dǎo)意見”，留有較大回旋余地。
2、人事爭議的主體：因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生爭議。四川高院以聘用合同為準(zhǔn)，沒有事業(yè)單位人員的身份條件。而重慶高院卻十分準(zhǔn)確地界定為“屬于事業(yè)編制的工作人員”。從事業(yè)單位改革的發(fā)展看，今后身份已不重要，但目前的改革實(shí)際看，人事部門并沒有打算放棄對事業(yè)單位的權(quán)，人事改革僅限于事業(yè)單位法定代表人負(fù)責(zé)制，但工作人員仍帶保持國家事業(yè)單位干部身份，即“在編”。由此可見重慶高院充分考慮了人事部門運(yùn)作的現(xiàn)狀，做出了符合實(shí)際的指導(dǎo)意見。
3、法院的受理條件：這一方面，重慶高院有兩個創(chuàng)新：1、將仲裁裁決與不予受理決定作了分別處理的意見，明確對于不予受理的三種表現(xiàn)形式，明確“人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人的申請作出不予受理的書面裁決、決定或者通知”的從事爭議案件，法院應(yīng)當(dāng)受理。2、對于“仲裁機(jī)構(gòu)不受理的人事爭議案件”需經(jīng)審查后分別對待，“雖不屬于人事爭議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法處理�！奔纯紤]到當(dāng)事人可能對人事案件在理解上產(chǎn)生誤解，誤將其他類型案件當(dāng)作人事爭議案件進(jìn)行仲裁與起訴的情形，得以糾正與保護(hù)，這兩項創(chuàng)新符合勞動法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。而四川高院在這兩點(diǎn)作出與重慶高院的相同的規(guī)定，但值得一提的是，四川高院也著實(shí)有一特大膽的“創(chuàng)新”，即對當(dāng)事人不服仲裁機(jī)構(gòu)復(fù)議決定予以受理，這個“創(chuàng)新”不但沒有法律依據(jù)，且也不符合仲裁基本原理，倒是為當(dāng)事人多提供出一個機(jī)會。
《指導(dǎo)意見》第五條針對“人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的事項不屬于《若干規(guī)定》第一條確定的人民法院受理的案件范圍”，即仲裁機(jī)構(gòu)可能受理的人事爭議案件，并不是最高人民法院規(guī)定的人事案件作不予受理處理。這里至少含有兩層意思：(1)、仲裁機(jī)構(gòu)受理的案件有可能本身就不是人事爭議；(2)、受訴法院必須對仲裁機(jī)構(gòu)的案件是否屬于人事爭議案件進(jìn)行審查。這一點(diǎn)符合我國目前勞動爭議仲裁與人事爭議仲裁的現(xiàn)狀，非常必要。
《指導(dǎo)意見》第七條率先明確了法院受理人事爭議案件的級別管理，其級別管理的產(chǎn)生由受理申訴的仲裁機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)。對這點(diǎn)恐怕存在較大問題，雖然考慮到實(shí)際操作，但仲裁機(jī)構(gòu)本屬民間機(jī)構(gòu)，我國現(xiàn)也未承認(rèn)任何仲裁機(jī)構(gòu)是官方機(jī)構(gòu)，因此仲裁機(jī)構(gòu)本身沒有級別�！吨笇�(dǎo)意見》無疑是人為的為仲裁機(jī)構(gòu)劃定了級別，與法無據(jù)不說，也會給當(dāng)事人帶來極大的麻煩，例如，某一由重慶市人事廳人事爭議仲裁委員會仲裁的從事爭議案件，申訴人不服裁決就要到重慶高院起訴，如果要對一審上訴，豈不是就要到最高人民法院？即《指導(dǎo)意見》的這一點(diǎn)不具有科學(xué)性，大概是重慶高院考慮到自己沒有人事爭議案件可管所做出針對性意見，實(shí)在是敗筆。四川高院的采用了與勞動爭議案件管轄一致的一般管轄原則。
4、法院的受理范圍：除前述以外，兩高院基本一致。需要指出的是，最高法院的“因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生爭議”的概括太高度，基層法院無法操作，需要細(xì)化，四川高院由此敢為天下人之先作了嘗試�！兑庖姟返谒臈l采用了反向規(guī)定方式進(jìn)行描述，即排除不屬于受理的余下都是應(yīng)當(dāng)受理的方式進(jìn)行規(guī)定。問題出在第四條本身，而今百姓與單位、政府打官司一定是涉及較大實(shí)際利益、切身利益、合法權(quán)益受到極大傷害，否則不會輕舉妄動。而第四條規(guī)定的“職稱、職務(wù)、職級、考核”、“技術(shù)入股、知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配”、“承包合同”，那一項不是申訴當(dāng)事人的利益，那一項與聘用合同無關(guān)，你沒有聘用合同就沒有崗位，沒有崗位那來的職稱、職務(wù)、職級、考核”、“入股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬以及利益分配”、“承包權(quán)”。因此，人事爭議案件的法院受理范圍不能別出心裁，其依據(jù)大致只有三條：一是具有人事行政機(jī)關(guān)核定的在編身份；二是當(dāng)事人雙方是否存在聘用合同關(guān)系；三是爭議是否屬于聘用合同項下約定。
二、法律適用：
【渝高發(fā)[2004]58號 條文】
八、人民法院審理人事爭議案件，應(yīng)當(dāng)以國家有關(guān)的人事法律、法規(guī)為依據(jù)。如果國家法律、法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)規(guī)章規(guī)定處理；如果有關(guān)規(guī)章沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，且糾紛性質(zhì)與勞動爭議相近似的，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理。
事業(yè)單位制定的規(guī)章制度經(jīng)民主程序通過，并已公告或公示，且不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，可以作為處理人事爭議案件的依據(jù)。
【川高發(fā)[2004]224號 條文】
第八條 人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。對事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。
在具體適用中，對相關(guān)問題的處理，依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)并參照有關(guān)規(guī)章、規(guī)定以及人事政策等規(guī)范性文件處理。法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定及規(guī)范性文件均未明確，而糾紛的性質(zhì)與勞動爭議又相似的，參照處理勞動爭議的方法處理。
第十條 事業(yè)單位經(jīng)過民主程序制定的內(nèi)部規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及人事政策規(guī)定，并已向事業(yè)單位職工予以公示的，可以作為人民法院審理人事爭議案件的依據(jù)。
第十二條 以上意見自下發(fā)之日起施行。今后法律、法規(guī)規(guī)定以及最高人民法院頒布了相關(guān)司法解釋的，以新頒布的法律、法規(guī)及司法解釋為準(zhǔn)。
【條文解讀】
1、兩高院關(guān)于法律適用的意見基本一致，存在問題與《蘇高法審委[2004]114號》亦同，已在《人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范》文內(nèi)作了分析，這里不再重復(fù)。
2、四川高院的適用范圍要寬，并且留有較大修正余地�！�
3、綜合三高院的條文來看，這些條款都存在著條文為原則規(guī)定，申訴當(dāng)事人不易理解與掌握的問題。
三、其他方面：
關(guān)于審理、舉證、事業(yè)單位主體等人事爭議案件審理中非常重要的方面兩高院均未作描述，也許兩高院認(rèn)為不是問題，這點(diǎn)與江蘇高院的蘇高法審委[2004]114號文相差太遠(yuǎn)。
從出臺日期上看，四川高院的文件出臺最晚，應(yīng)當(dāng)說有北京、重慶、江蘇的前車之鑒，但由于我國人事制度、以及人事爭議尚無專門法律可依，人事政策至今是人事行政機(jī)關(guān)獨(dú)享專有權(quán)利，人事制度的不公，高院文件的不盡人意就是今天的實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)。省級高院不可能超越這一現(xiàn)實(shí)，其規(guī)定也只能多限于程序方面。既然文件已作出，還希望法院能依照和正確執(zhí)行自己的規(guī)定，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范——目前最好的一個關(guān)于人事爭議案件的法律適用的地方法院司法文件
人事爭議案件的法律適用問題急待規(guī)范(二)——解讀、剖析重慶、四川兩地方高級法院的司法文件
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