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公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)新議
公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)新議為了配合《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》 （以下簡稱新《條例》）的實(shí)施，《黨政機(jī)關(guān)公文格式》 （CB/T9704-2012，以下簡稱新《格式》）于2012年6月29日發(fā)布，7月1日實(shí)施。新《格式》實(shí)施至今已一年多了，在這期間，筆者通過反復(fù)學(xué)習(xí)、剖析，并在公文處理工作實(shí)踐中不斷探索思考，擬就新《格式》的特點(diǎn)、存在問題，目前我國公文格式的現(xiàn)狀，以及公文格式通用國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)路徑等發(fā)表看法。
一、新《格式》新特點(diǎn)新變化
制定出臺新《條例》的目的，是推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，其中規(guī)范化主要體現(xiàn)在公文格式方面。新《格式》按照統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)原則，與黨政機(jī)關(guān)公文舊格式比較，有以下明顯的特點(diǎn)和變化。
�。ㄒ唬┙y(tǒng)一規(guī)范有新突破
1.統(tǒng)一了黨政機(jī)關(guān)公文用紙幅面規(guī)格。2012年7月1日起，由原來黨政機(jī)關(guān)公文用紙A4型、16K型、B5型并存到從中央至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府統(tǒng)一使用國際標(biāo)準(zhǔn)A4型紙張印制公文，解決了幾十年公文用紙不統(tǒng)一的問題。
2.統(tǒng)一了公文格式三大部分及各要素的名稱。如將舊《格式》中的“眉首”部分統(tǒng)一改稱為“版頭”部分；統(tǒng)一了公文格式18個(gè)要素的名稱，如將原黨的機(jī)關(guān)的“版頭”、行政機(jī)關(guān)的“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識”統(tǒng)一改稱為“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”，并規(guī)定為行文機(jī)關(guān)名稱之后加“文件”和不加“文件”兩種形式；將原黨的機(jī)關(guān)行文中的印發(fā)傳達(dá)范圍統(tǒng)一為“附注”等。
3.統(tǒng)一了公文格式各要素編排標(biāo)注的位置。如將公文份號的位數(shù)及字體顏色統(tǒng)一為6位阿拉伯?dāng)?shù)字及黑色字體，在公文版心左上角第1行頂格標(biāo)注；將原行政機(jī)關(guān)公文中的密級和保密期限、緊急程度這兩個(gè)格式要素，由標(biāo)注在公文首頁版心右上角調(diào)整為編排標(biāo)注在公文首頁版心左上角，等等。
4.統(tǒng)一了公文發(fā)文機(jī)關(guān)署名。新《格式》規(guī)定，加蓋印章或不加蓋印章的公文，都要編排標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)署名；同時(shí)對黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合上行文時(shí)發(fā)文機(jī)關(guān)署名標(biāo)注的位置統(tǒng)一為從左到右編排。
5.統(tǒng)一了公文成文日期用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注。這解決了公文發(fā)文字號中的年份、公文內(nèi)容中出現(xiàn)的年月日以及公文印發(fā)日期皆用阿拉伯?dāng)?shù)字書寫的一致性問題。
6.統(tǒng)一規(guī)定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志上邊緣至版心上邊緣的距離為35mm；聯(lián)合行文，多人簽發(fā)公文時(shí)每行排兩個(gè)姓名；多行公文標(biāo)題采用梯形或菱形排列標(biāo)印，等等。
（二）調(diào)整變化靈活有度
1.調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的名稱和適用范圍。標(biāo)準(zhǔn)的名稱從《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》 （CB/T9704-1999，以下簡稱舊《格式》）調(diào)整為《黨政機(jī)關(guān)公文格式》，首次將適用范圍擴(kuò)大到黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。
2.調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的總體結(jié)構(gòu)，充實(shí)了7個(gè)公文式樣圖示。
3.調(diào)整了公文用紙技術(shù)指標(biāo)，公文用紙技術(shù)指標(biāo)要求達(dá)到五項(xiàng)。
4.調(diào)整了公文印刷裝訂要求。
�。ㄈ┡c時(shí)俱進(jìn)有增有減
1.增加了“附件說明”“發(fā)文機(jī)關(guān)署名”（原行政機(jī)關(guān)行文不署名）和“頁碼”公文格式要素。
2.增加了簽發(fā)人職務(wù)、簽名章和成文日期的編排要求。
3.取消了原黨的機(jī)關(guān)行文時(shí)版頭為發(fā)文機(jī)關(guān)名稱或規(guī)范化簡稱后加圓括號內(nèi)標(biāo)注文種的版式。
4.取消了原黨的機(jī)關(guān)行文時(shí)版記中最后一條分隔線下標(biāo)注的公文印刷份數(shù)。
5.取消了原行政機(jī)關(guān)上行文時(shí)發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志上邊緣至公文版心上邊緣空距80mm的版式。
6.取消了公文主題詞這一格式要素。
二、新《格式》 新問題
新《恪式》雖然在統(tǒng)一與規(guī)范上有了長足進(jìn)步，甚至有的實(shí)現(xiàn)了新突破，但它畢竟是在舊《格式》的基礎(chǔ)上修訂的，存在著有些內(nèi)容不明確、有些規(guī)定不到位、有的表述有歧義、有的用語不得當(dāng)、有的概念不準(zhǔn)確、有的地方前后矛盾等不容忽視的問題，給各級黨政機(jī)關(guān)公文格式要素的編排標(biāo)注造成了影響。
�。ㄒ唬┮�(guī)定不到位，頗有缺憾
1 新《恪式》在“5.2.2字體和字號”中指出：“如無特殊說明，公文格式各要素一般用3號仿宋體字。特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整�！痹凇�5.2.3行數(shù)和字?jǐn)?shù)”中指出：“一般每面排22行，每行排28個(gè)字，并撐滿版心。特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整，”這兩處關(guān)于“特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整”的表述，實(shí)際上是開了個(gè)口子，允許黨政機(jī)關(guān)公文在字體字號、行數(shù)字?jǐn)?shù)上存在差異。
2.新《格式》在“7.3.2主送機(jī)關(guān)”中無關(guān)于選用何文種行文要標(biāo)注主送機(jī)關(guān)的明確要求，導(dǎo)致新《格式》實(shí)施一年來，仍然無法解決選用“決定”“意見”行文時(shí)黨的機(jī)關(guān)公文不標(biāo)注主送機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公文標(biāo)注主送機(jī)關(guān)不統(tǒng)一的問題。
3.新《格式》在“7.3.5.1加蓋印章的公文”中對聯(lián)合上行文如何加蓋印章規(guī)定不明確、不到位，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)在制定的實(shí)施細(xì)則中沿襲舊法規(guī)、舊《格式》的表述，如《福建省人民政府公文格式（細(xì)則）》 （閩辦政[2012） 131號）、《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公文處理辦法》 （國質(zhì)檢辦[2012） 822號）中規(guī)定：關(guān)于聯(lián)合上報(bào)的公文，可以只加蓋主辦機(jī)關(guān)的印章。
4.新《格式》 “7.3.6附注”部分沒有對新《條例》中“附注”的內(nèi)容作出具體解釋，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)將公文的“公開屬性”標(biāo)注在版記的上一行，即原來公文主題詞所在位置。如《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)公文處理辦法》 （國稅發(fā)（2012） 92號）中規(guī)定：信息公開選項(xiàng)作為附注，用3號黑體字，左空一字編排在版記之上。
5.新《格式》“7.3.7附件”部分對附件的附件如何標(biāo)注缺少具體規(guī)定，基層行文時(shí)遇到此問題常無所適從，不知如何標(biāo)注，不能不說是一個(gè)缺憾。
6.新《格式》 “10.1信函格式”的不規(guī)范與缺憾。一是“信函格式”中公文份號、密級和保密期限、緊急程度三個(gè)要素編排標(biāo)注在上一條紅色雙線左下方位置，它與新《格式》“7公文格式各要素編排規(guī)定”中關(guān)于公文如需標(biāo)注份號、密級和保密期限、緊急程度，依順序編排標(biāo)注在公文首頁版心左上角的要求不一致。二是“信函格式”有上下兩條紅色雙線，且長度為170mm，而常用格式版頭部分只標(biāo)印一條長度與版心等寬156mm的紅色間隔線。三是信函格式中發(fā)文字號統(tǒng)一標(biāo)注在第一條紅色雙線下右邊緣，與常用格式發(fā)文字號分別按上行文、下行文、平行文的要求標(biāo)注在不同位置相左。四是“首頁不顯示頁碼”，致使公文的頁碼缺乏完整性；常用格式中要求公文首頁標(biāo)注頁碼。五是信函格式版記部分只標(biāo)注一個(gè)“抄送機(jī)關(guān)”，不標(biāo)注分隔線，不標(biāo)注印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期，造成版記部分不完整。六是信函格式未明確適用何文種，導(dǎo)致目前行政機(jī)關(guān)行文時(shí)頻繁使用信函格式，形成了選用一個(gè)文種行文存在兩種不同公文格式的局面，造成公文格式亂象叢生。
7.新《恪式》“10.2命令（令）格式”中關(guān)于“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志由發(fā)文機(jī)關(guān)全稱加‘命令’或‘令’組成”表述片面。行政機(jī)關(guān)的發(fā)布令、行政令通常使用“令”的版式，如發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志為“中華人民共和國國務(wù)院令”“xx省人民政府令”。但行政機(jī)關(guān)使用“命令”行文時(shí)，往往有兩種體式：一是發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志由發(fā)文機(jī)關(guān)全稱或規(guī)范化簡稱加“文件”二字組成，公文標(biāo)題中使用“命令”文種，如每年國務(wù)院、中央軍委及地方政府與�。▍^(qū)、市）軍區(qū)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于XXXX年XX征兵的命令》，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的嘉獎令也按這種版式、格式行文；二是行政機(jī)關(guān)還大量使用“信函格式”來印發(fā)“命令”。
8.新《格式》 “10.3紀(jì)要格式”中關(guān)于“紀(jì)要格式可以根據(jù)實(shí)際制定”的表述，給此類公文的格式標(biāo)印以很大的靈活性和空間，這使得原本全國上下五花八門的紀(jì)要格式更加混亂。
9.新《格式》“11式樣”中的缺憾。新《格式》附有12張公文格式式樣圖示，雖然比舊《格式》多了7張，但也有缺憾。一是在加蓋印章的式樣中，有一個(gè)機(jī)關(guān)、兩個(gè)機(jī)關(guān)、三個(gè)機(jī)關(guān)、五個(gè)機(jī)關(guān)行文時(shí)加蓋印章的式樣圖示，缺少四個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合行文時(shí)加蓋印章的式樣圖示；二是信函格式中只有首頁版式式樣圖示，缺少末頁版式圖示；三是命令（令）特殊格式中，實(shí)際上只有“令”格式首頁版式圖示，與“命令”實(shí)際行文中兩種版式不吻合；四是紀(jì)要格式只有簡單的文字說明解釋，缺少紀(jì)要這一特定格式首頁和末頁式樣圖示。
�。ǘ┍硎霾粐�(yán)謹(jǐn)，瑕疵難免
1.新《格式》在“7.3.5.2不加蓋印章的公文”一段中， “有特定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報(bào)可以不加蓋印章”的規(guī)定，使得黨的機(jī)關(guān)仍然沿襲以往有特定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文不加蓋印章，而行政機(jī)關(guān)此類公文蓋章的做法，這一不統(tǒng)一的格局仍然得以維持。這部分對紀(jì)要這一非普發(fā)性公文蓋不蓋印章，也沒有明示。
2.新《格式》 “7.4版記”表述中最后一句話“版記中如有其他要素……”，這里沒有明確其他要素所指，容易造成基層單位將打印、校對、存檔、印發(fā)份數(shù)等要素標(biāo)注在公文的版記中。
3.新《新格式》 “7.5頁碼”中“公文的版記頁前有空白頁，空白頁和版記頁均不編排頁碼”，“10.1信函格式”中“首頁不顯示頁碼”的表述不嚴(yán)謹(jǐn)。公文的頁碼是新《條例》中新增加的公文格式要素之一，這充分說明頁碼是公文格式的重要組成部分，是保證公文有效性和完整性的標(biāo)志。在公文中標(biāo)注頁碼，不但為公文查閱、統(tǒng)計(jì)、檢索、印刷和裝訂提供了方便，還有助于公文的防偽。公文版記是公文格式的三大部分之一，這樣表述破壞了公文格式的完整性。實(shí)際工作中，通過技術(shù)處理，完全可以使公文中不出現(xiàn)空白頁，也有利于節(jié)約公文的行政成本。
�。ㄈ╇S意增內(nèi)容，存在錯(cuò)訛
有關(guān)職能部門編印的《國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南》第四章新《格式》的條款釋義中，隨意增加有關(guān)內(nèi)容，造成前后矛盾，誤導(dǎo)受眾。
1.“公文份號”的條款釋義中“實(shí)際編號時(shí)推薦采用3-6位阿拉伯?dāng)?shù)字”的表述，易造成隨意標(biāo)注份號的情況。
2.“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”的條款釋義中說，發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志使用小標(biāo)宋體字，單一機(jī)關(guān)行文帶“文件”二字，多個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合行文不帶“文件”二字。新絳《條例》、新《格式》中并無此硬性規(guī)定。
3.公文標(biāo)題的條款釋義中重申了舊《辦法》、舊《格式》中“除法規(guī)、規(guī)章名稱加書名號外，一般不用標(biāo)點(diǎn)符號”的規(guī)定，這是行政機(jī)關(guān)的“自行規(guī)定”，是公文標(biāo)題與公文正文在標(biāo)點(diǎn)符號運(yùn)用上實(shí)行的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。條款釋義中仍然“新瓶裝舊酒”，是在誤導(dǎo)受眾。在實(shí)際行文中，標(biāo)題中除書名號外經(jīng)常使用五種標(biāo)點(diǎn)符號，即頓號、括號、引號、破折號、連接號。筆者認(rèn)為，在公文標(biāo)題中使用標(biāo)點(diǎn)符號，只要符合新《標(biāo)點(diǎn)符號用渤 （CBIT15834-2011）即可。正因?yàn)槿绱�，新《條例》、新《格式》對公文標(biāo)題中使用不使用、如何使用標(biāo)點(diǎn)符號未作規(guī)定和要求。
4.“印章”的條款釋義中關(guān)于聯(lián)合行文的機(jī)關(guān)過多，無法實(shí)現(xiàn)正文與所有發(fā)文機(jī)關(guān)的印章同處一頁，也可采取“此頁無正文”的方法，即將印章加蓋在下一空白頁上，并在該空白頁第一行頂格標(biāo)注“此頁無正文”的表述，無疑是衍生了公文格式要素。
三、我國公文格式現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┕母袷綐�(biāo)準(zhǔn)二元化
一是新《格式》，筆者在此將它稱為“民標(biāo)”。二是2005年10月2日發(fā)布、2006年1月1日實(shí)施的《軍隊(duì)機(jī)關(guān)公文格式》 （CJB5100-2005，以下簡稱“軍標(biāo)”）。
兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中公文格式要素構(gòu)成不同，有的格式要素稱謂不一，有的格式要素編排標(biāo)注位置有別，有的格式要素用字字體字號存在差異等。例如：“軍標(biāo)”中公文的“份號”，可以用2至6位阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注；上行文不但要標(biāo)注“簽發(fā)人”，根據(jù)需要還要標(biāo)注“已閱人”；從“軍標(biāo)”的圖例式樣中可看出，公文標(biāo)題只由事由加文種組成；三個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合行文時(shí)，行文機(jī)關(guān)署名用印，按上兩個(gè)、下一個(gè)編排標(biāo)注；成文日期用漢字?jǐn)?shù)字書寫：還有“無正文說明”“二維條碼”“承辦說明”等格式要素；“軍標(biāo)”特定格式中還有“印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)和批轉(zhuǎn)的公文”格式和“代擬稿”格式等。這些都是“軍標(biāo)”與“民標(biāo)”的不同之處。
“軍標(biāo)”適用于中國人民解放軍各級機(jī)關(guān)以及武警部隊(duì)各級機(jī)關(guān)�！败姌�(biāo)”與“民標(biāo)”的規(guī)定和要求不同，勢必給基層部隊(duì)機(jī)關(guān)在行文的版式、格式上帶來麻煩，有時(shí)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)甚至?xí)嗷セ煜�。如公安邊防部�?duì)是公安部領(lǐng)導(dǎo)下的一支現(xiàn)役部隊(duì)，是部隊(duì)性質(zhì)的警察，又是武警性質(zhì)的部隊(duì)，形象地稱為“公邊”或“武邊”。邊防部隊(duì)行文時(shí)既要依據(jù)“軍標(biāo)”，又要依據(jù)“民標(biāo)”。為此，2002年公安邊防局制發(fā)了《公安邊防部隊(duì)公文處理規(guī)定（試行）》。這一法規(guī)要求，屬于公安邊防業(yè)務(wù)工作需要行文的，按國家行政機(jī)關(guān)公文格式辦理；屬于部隊(duì)管理、訓(xùn)練、政治后勤等工作需要行文的，按“軍標(biāo)”辦理。
（二）公文格式仍呈現(xiàn)多樣化
新《恪式》實(shí)施一年來，對我國各級黨政機(jī)關(guān)公文格式的規(guī)范化起到了一定的促進(jìn)作用，但筆者認(rèn)為，不解渴。因新《格式》只是黨政機(jī)關(guān)的公文格式標(biāo)準(zhǔn)，以“黨政”二字作為限定詞，雖然其他機(jī)關(guān)和單位可以參照執(zhí)行，但“參照”二字對其他機(jī)關(guān)和單位的約束有限，所以我國公文格式多樣化局面仍未改變。
一是“紅頭文件”“白頭文件”格式。從黨政機(jī)關(guān)來看，不但有“紅頭文件”格式，還有“白頭文件”格式。
二是“紀(jì)要”格式。各級各類機(jī)關(guān)會議的紀(jì)要格式五花八門，平級黨政機(jī)關(guān)的會議紀(jì)要格式不統(tǒng)一，上級黨政機(jī)關(guān)與下級黨政機(jī)關(guān)會議的紀(jì)要格式不一致，各地各部門會議紀(jì)要格式不同，多議題會議的紀(jì)要與專題會議的紀(jì)要格式也有區(qū)別。
三是信函格式。目前在我國行政機(jī)關(guān)頻頻使用此格式，凸顯了新《格式》中常用公文格式與信函格式的矛盾，也加劇了全國公文格式的不統(tǒng)一、不規(guī)范。
四是答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案的特殊格式。此種公文類別分為A、B、C、D，文種使用“答復(fù)”或“答復(fù)函”，公文除了加蓋行文機(jī)關(guān)印章外，還有“領(lǐng)導(dǎo)署名”、“聯(lián)系人”、聯(lián)系電話等格式要素。
五是電報(bào)格式。電報(bào)的格式與新《格式》中的常用格式有許多不一致的地方。截至目前，尚未見到電報(bào)格式國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺，可見到的只有有關(guān)職能部門制訂施行的《黨政機(jī)關(guān)電報(bào)格式規(guī)范 》 （以下簡稱《格式》），其中電報(bào)的格式以及構(gòu)成項(xiàng)目與新《式》存在著許多差異。例如：新《格式》規(guī)定公文的版心尺寸為156mm×225mm，而《規(guī)范》中規(guī)定電報(bào)的版心尺寸為160mmx242mrn;新《格式》規(guī)定公文的發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志用紅色字體套印，而電報(bào)的報(bào)頭顏色有兩種：密電的報(bào)頭是紅色的，內(nèi)部明電的報(bào)頭是綠色的；新《格式》規(guī)定公文每面22行，每行28個(gè)字，而《規(guī)范》規(guī)定電報(bào)每面25行，每行28個(gè)字；電報(bào)首頁不標(biāo)注頁碼，第2頁起標(biāo)注頁碼，且頁碼居中標(biāo)注在電報(bào)下白邊位置；電報(bào)裝訂采用左上角或者左側(cè)裝訂，不采用騎馬訂，等等。
六是“命令I(lǐng)冷）”特定格式。行政機(jī)關(guān)日常選用這一指揮類文種行文時(shí)，從來沒有同時(shí)標(biāo)注“命令（令）”，要么選用“命令”文種行文，要么選用“令”文種行文。行政機(jī)關(guān)下發(fā)發(fā)布令、行政令時(shí)，通常使用發(fā)文機(jī)關(guān)名稱后加“令”字的版式行文。而選用“命令”文種行文時(shí)，有時(shí)使用常用格式行文，如每年行政機(jī)關(guān)與軍隊(duì)機(jī)關(guān)聯(lián)合下發(fā)的征兵命令；有時(shí)也用“信函格式”行文。
四、解決新問題，既要“止疼”更要治本
雖然新《格式》比舊《格式》在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上有了長足的進(jìn)步，甚至在有些方面實(shí)現(xiàn)了突破，但反復(fù)研讀、剖析也可看出，新《格式》內(nèi)容中確實(shí)存在不少新問題。筆者認(rèn)為，解決這些新問題，既要采取一些相應(yīng)措施“止疼”，更要有治本之策，即謀劃制訂出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄒ唬┍M快制定出臺新《條例》的實(shí)施細(xì)則。因?yàn)樾隆陡袷健分械挠嘘P(guān)內(nèi)容是依據(jù)新絳例>中的相應(yīng)規(guī)定、要求表述的，所以在實(shí)施細(xì)則中應(yīng)對新《條例》第三章“公文格式”的有關(guān)條款作出明確界定：一是第九條第二款“密級和保密期限”中要求涉密公文根據(jù)涉密程度分別標(biāo)注“絕密”“機(jī)密”“秘密”和保密期限。但目前中央及地方黨政機(jī)關(guān)的涉密紙質(zhì)公文基本上不標(biāo)注保密期限。二是第三款“緊急程度”中要求，按緊急程度，緊急公文應(yīng)當(dāng)分別標(biāo)注“特急”“加急”。但目前中央及地方黨政機(jī)關(guān)的紙質(zhì)緊急公文幾乎不標(biāo)注這一格式要素。三是對第四款何種情況下行文使用機(jī)關(guān)名稱后加“文件”二字的發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志，何種情況下行文只使用行文機(jī)關(guān)名稱的發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志作出解釋。四是對第八款“主送機(jī)關(guān)”作出界定，哪些文種行文時(shí)要標(biāo)注主送機(jī)關(guān)，哪些文種行文可以不標(biāo)注主送機(jī)關(guān)。五是第十三款“印章”中要求“有特定發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報(bào)可以不加蓋印章”，這里要明確選用“紀(jì)要”文種行文是否加蓋印章。六是新《條例》第八章“附則”第四十條中關(guān)于“其他機(jī)關(guān)和單位的公文處理工作，可以參照本條例執(zhí)行”，要對其中的“其他機(jī)關(guān)和單位”作出明確界定，以便這些機(jī)關(guān)和單位參照實(shí)施新《條例》、新《洛式》。七是在實(shí)施細(xì)則中增加“二維條碼”為公文格式要素。鑒于自去年新《條例》、新《格式》發(fā)布實(shí)施以來，上級機(jī)關(guān)在陸續(xù)下發(fā)的三個(gè)文件中都要求各地各部門“積極推廣電子公文和二維條碼”，為此，建議在實(shí)施細(xì)則中將二維條碼列為公文格式要素之一，這也符合地方黨委、政府自2006年1月以來上報(bào)中央的公文都標(biāo)注二維條碼的行文實(shí)際。
（二）有關(guān)職能部門應(yīng)對《國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南》中有關(guān)務(wù)款釋義的內(nèi)容作出解釋說明。這樣可以避免與新《條例》、新《格式》中的規(guī)定要求相悖，以致造成錯(cuò)訛，誤導(dǎo)受眾。
�。ㄈ┥霞墮C(jī)關(guān)應(yīng)帶頭貫徹執(zhí)行法規(guī)。強(qiáng)化法規(guī)意識，切實(shí)解決新《條例》、新《格式》發(fā)布實(shí)施以來，黨政機(jī)關(guān)公文格式中存在的字體字號、每行字?jǐn)?shù)不統(tǒng)一，選用“決定”“意見”文種行文時(shí)主送機(jī)關(guān)標(biāo)注不統(tǒng)一，行文機(jī)關(guān)署名不統(tǒng)一（目前，上級行政機(jī)關(guān)行文時(shí)仍然不署名），行文時(shí)公文用印不統(tǒng)一，以及常用公文格式與信函特定格式混用等問題，為基層行文格式規(guī)范起示范帶頭作用。
�。ㄋ模┲朴喅雠_通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)是治本之策。公文格式規(guī)范化是對各級各類機(jī)關(guān)的最基本要求，是保證公文質(zhì)量和提高公文辦理效率的重要手段，也是顯示公文權(quán)威性、嚴(yán)肅性特征的重要標(biāo)志。公文格式規(guī)范化是建立在標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的。國際標(biāo)準(zhǔn)化主席海因茨先生說過： “技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)的發(fā)展無不同全球標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有密切關(guān)系，因?yàn)楹笳弑ＷC了前者的通用性和互換性。”這句話深刻地闡明了標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著支撐和保障作用。同理，制訂一個(gè)在全國全社會各種組織適用的公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)，是我國公文處理工作一體化、規(guī)范化的需求，同樣對我國各級各類機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位的公文格式規(guī)范化起著重要的支撐和保障作用。只有這樣，才能從根本上解決我國公文格式不規(guī)范不統(tǒng)一的問題。為此，要著力解決以下問題：
1.解決我國公文格式標(biāo)準(zhǔn)二元化問題。目前，我國的公文格式標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上呈現(xiàn)出一種“民標(biāo)”與“軍標(biāo)”并存的局面。筆者認(rèn)為，這種并存的局面不可取，必須改變。理由有二：一是作為國家標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家只能有一個(gè)。雖然軍隊(duì)機(jī)關(guān)與地方黨政機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的地位、職能、具體活動方式等有所不同，公文內(nèi)容、辦文程序等有所不同，但其外在的表現(xiàn)形式，即公文的格式應(yīng)該一體化，這符合深化改革開放新時(shí)期軍隊(duì)與地方聯(lián)系越來越緊密，相互行文、聯(lián)合行文日益增多的新形勢。二是若允許二元標(biāo)準(zhǔn)存在，勢必給軍隊(duì)基層造成困惑，增加基層負(fù)擔(dān)。如上述邊防部隊(duì)，還有消防部隊(duì)等，既屬地方公安機(jī)關(guān)，又屬武警序列，受雙重領(lǐng)導(dǎo)，行文時(shí)既要考慮“民標(biāo)”，又要考慮“軍標(biāo)”，選用那種格式，處于兩難境地。為此，制訂出臺一個(gè)既適用于地方各級各類機(jī)關(guān)、社會組織，又適用于軍隊(duì)各級機(jī)關(guān)的公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)就成為大勢所趨、勢在必行的事。
2.處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系。目前在全國范圍內(nèi)，各種特定格式繁多，如新《格式》中的“信函格式”“命令（令）格式”“紀(jì)要”格式，“軍標(biāo)”中的“印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)和批轉(zhuǎn)的公文”格式和“代擬稿”格式，機(jī)要部門的“電報(bào)”格式，黨政機(jī)關(guān)的“白頭文件”格式，人大、政協(xié)機(jī)關(guān)答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案的公文特殊格式等，可謂五花八門。新《條例》、新《格式》實(shí)施一年來，仍然沒有破解這一困局。筆者認(rèn)為，首先，強(qiáng)化統(tǒng)一性，制訂出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)；其次，處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系，在通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)領(lǐng)下，細(xì)化和規(guī)范各種特定格式，扭轉(zhuǎn)格式混亂的局面。一是法定文種中的“公報(bào)”“公告”“通告”這三個(gè)在新聞媒體或社會上張貼的公文，可以不受通用國標(biāo)中規(guī)定的約束，但它們的適用范圍必須嚴(yán)格限制，尤其要遏制新聞媒體受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使隨意使用“公告”“通告”的現(xiàn)象。二是“紀(jì)要”“命令（令）”的格式可作為通用格式中的特定格式，但要求必須具體明確，不可模棱兩可、似是而非。三是“電報(bào)”格式可作為特定格式存在，但除了報(bào)頭外，其他格式要素如版心、頁碼、行數(shù)字?jǐn)?shù)等必須嚴(yán)格按通用格式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行。四是“信函格式”若作為特定格式存在，要對它的版心尺寸、格式要素編排標(biāo)注的位置、首頁頁碼標(biāo)注、版記部分各要素的標(biāo)注等提出具體要求，且要規(guī)定這種特定格式適用于用“函”文種行文及答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案時(shí)行文用；同時(shí)，明確規(guī)定用“決定”“命令”“意見”“通知”“通報(bào)”“報(bào)告”“請示”“批復(fù)”“議案”等文種行文時(shí)不可使用信函格式，以免出現(xiàn)一個(gè)文種行文采用兩種公文格式的情況。五是鑒于電子公文的特殊性，隨著《電子公文處理工作暫行辦法》的出臺，應(yīng)在通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)中對電子公文格式組成要素及編排標(biāo)注位置作出規(guī)范。六是在通用國家標(biāo)準(zhǔn)中要出現(xiàn)這些特定格式的首頁和末頁圖示式樣，以起示范作用；否則，基層將無所適從。七是對公文的字體字號做出統(tǒng)一規(guī)定。鑒于自2011年1日始，黨的機(jī)關(guān)公文中使用統(tǒng)一的字體字號，建議其他機(jī)關(guān)和單位向其靠攏，可考慮在運(yùn)用公文格式國標(biāo)的附錄中增加“公文字體字號使用規(guī)范表”。
3.共識聚合力，實(shí)現(xiàn)“通標(biāo)”夢。1988年版的國家標(biāo)準(zhǔn)《國家機(jī)關(guān)公文格式》 （GB9704-1988）明確規(guī)定， “本標(biāo)準(zhǔn)適用于我國各級黨政軍機(jī)關(guān)正式發(fā)布的公文�！笨梢哉f這是我國第一個(gè)公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)的雛型。1999年版《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》名稱中增加了“行政”二字作為限定詞，實(shí)際上此標(biāo)準(zhǔn)從適用于黨政軍機(jī)關(guān)倒退至只適用于行政機(jī)關(guān)，隨后又出臺了2005年版的《軍隊(duì)機(jī)關(guān)公文格式》，即所謂的“軍標(biāo)”。2012年版的新《格式》也以“黨政”二字作為限定詞。1999年至2012年間產(chǎn)生的三個(gè)公文格式標(biāo)準(zhǔn)，無論從名稱上還是從適用范圍上看，筆者認(rèn)為，都不能算是我國公文格式的通用標(biāo)準(zhǔn)。為此，有不少公文學(xué)界的專家學(xué)者這些年來不斷地探索研討，撰文呼吁制訂出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)。諸如：2004年，朱忠裕建議將《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》修訂為《嘰關(guān)公文通用格式》，周銘同志也建議更名為《機(jī)關(guān)公文格式》；筆者本人也于2008年發(fā)表了《我對“公文處理一體化”問題的思考》一文，呼吁“實(shí)現(xiàn)公文處理工作的一體化，從公文格式上突破，著力推進(jìn)公文格式一體化、公文用紙一體化”；2013年4月，鄭彥離發(fā)表了《黨政機(jī)關(guān)公文格式應(yīng)改稱通用公文格式》的文章，再次呼吁出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)，等等。綜上所述，只要大家形成共識，站在全局的高度，在充分認(rèn)識只有制訂發(fā)布通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)才能從根本上解決我國公文格式不規(guī)范不統(tǒng)一的混亂局面的基礎(chǔ)上，凝聚黨委、人大、政府、政協(xié)、軍隊(duì)機(jī)關(guān)的合力，加上職能部門認(rèn)真履職，產(chǎn)生一個(gè)既合理科學(xué)又便于操作的統(tǒng)一規(guī)范的通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)完全有可能，也一定能實(shí)現(xiàn)。
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