從黨政機關公文處理工作的發(fā)展看新絳例>出臺的歷史必然性

從黨政機關公文處理工作的發(fā)展看新條例出臺的歷史必然性
　　
　　作者/欒照鈞欒瑞光
　　
　　口欒照鈞欒瑞光
　　
　　伴隨著國家標準《黨政機關公文格式》（以下簡稱新《國標格式》）的發(fā)布，《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱新《條例》）已于2012年7月1日起施行。這標志著我國的公文處理工作已實現(xiàn)歷史性轉變，步入了統(tǒng)一規(guī)范的新階段。如何正確認識這一轉變、適應這一轉變，學習、貫徹好新《條例》，是擺在公文實務工作者和公文研究工作者面前的新課題。
　　
　　黨政機關公文處理工作由不規(guī)范到基本規(guī)范，再到今天的統(tǒng)一規(guī)范，經歷了數十年的演進。這使我們深感新《條例》來之不易，它的出臺是我國當代公文法規(guī)建設史上前所未有的重大變革，具有劃時代的歷史意義。
　　
　　筆者十年前曾運用縱橫比較和分析綜合等方法，對新中國狹義法定公文種類沿革情況、文種適用范圍沿革情況、公文格式沿革情況、公文標題沿革情況等作了較系統(tǒng)的研究。在研究中，將我國公文處理工作的發(fā)展進程劃分為四個階段——初期試行階段、矯正探索階段、力求規(guī)范階段和修訂完善階段。這次出臺的新《條例》，可謂是我國公文處理工作步入第五個階段即統(tǒng)一規(guī)范階段的標志。通過綜合分析，可以得出這樣的結論：新中國成立后，黨政機關公文處理工作歷經了“試行探索，在實踐中總結經驗——各自完善，在互補互促中發(fā)展——積弊凸顯，在前進中尋求改革——殊路同歸，在新時期實現(xiàn)突破”的漫長發(fā)展過程。同時，我們感到新絳例》的出臺有著歷史的必然性。
　　
　　一、試行探索，在實踐中總結經驗
　　
　　20世紀50年代初至80年代初，屬于初期試行和矯正探索階段，公文處理方面標志性文件的不規(guī)范性顯而易見，這從對公文種類、文種使用、公文標題等的規(guī)定上就可見一斑。
　　
　　首先，看公文種類規(guī)定。1951年9月政務院發(fā)布的《公文處理暫行辦法》（以下簡稱1951年《暫行辦法》）規(guī)定的文種為7類12種：（一）報告、簽報（二）命令（三）指示（四）批復（五）通報、通知（六）布告、公告、通告（七）公函、便函。當時沒有請示文種，請示和報告是不分的；規(guī)定簽報和便函均為文種。1957年10月國務院秘書廳發(fā)出的《關于公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》（以下簡稱1957年《意見（稿）》）正式規(guī)定的文種為7類12種：（一）命令、令（二）指示（三）報告、請示（四）批復、批示（五）通知、通報（六）布告、通告（七）函。當時將請示從報告中分離出來，成為獨立文種；增加了令和批示，取消了簽報和便函；同時提出公告、公報、決議、決定、規(guī)定均為文種（公文種類實際上為8類17種）。
　　
　　其次，看文種使用規(guī)定。以典型文種為例，1951年《暫行辦法》規(guī)定：“對上級陳述或請示事項用報告�！贝艘�(guī)定明顯請報不分�！皩τ谑固囟ǖ臋C關或人員知道的事項用通知。對于使各機關（不分上行、平行、下行）周知的事項用通報。”此規(guī)定適用范圍單一，行文方向混亂。1957年<意見（稿）》作了必要的糾正和補充，但仍帶有一定的探索性。
　　
　　再次，看公文標題規(guī)定。20世紀50年代前期，公文標題經歷了由無規(guī)定到規(guī)定模棱兩可的發(fā)展過程。1951年《暫行辦法》規(guī)定：“公文用紙第一頁須包括文種、發(fā)文字號、事由、附件、主送機關、抄送機關、擬辦、批示等欄。受文機關填寫在規(guī)定欄內，文前、文尾不另寫受文機關�！边@種無標題的公文版式（公文格式各項要素基本標注在首頁）在當時是正確的。1955年1月17日中共中央批準公布的《中國共產黨中央和�。ㄊ校┘墮C關文書處理工作和檔案工作暫行條例》第十條規(guī)定：“發(fā)文須加注‘標題’或‘事由’（便函除外），并在第一頁規(guī)定的地方填明‘主送’機關和‘抄送’機關�！币虼�，在實際工作中出現(xiàn)了兩套主要格式：有的加標題，有的仍標注事由。當然，不時也有無標題的公文出現(xiàn)。有標題的公文也有不同情況：有的是發(fā)文機關、事由和文種三者齊全的完整標題，有的是缺一項或兩項的不完整標題。1957年《意見（稿）》中，提出取消“事由”，改為“標題”，改變了以往把“發(fā)文機關”“事由”“公文種類”三者分割的現(xiàn)象。同時，較明確地提出了標題的概念及其構成，“所謂‘標題’，就是由發(fā)文機關、公文事由和公文種類三者所構成的文件名稱�！边@一階段后期，中央一級機關的許多公文標題日趨完整，省以下機關先后效仿而改變了原來的做法。然而，也有不少地方公文常常出現(xiàn)不完整標題，或者還有三者分割的現(xiàn)象。
　　
　　十年“文革”期間，公文處理工作受到嚴重干擾和沖擊，各級機關公文不規(guī)范問題均比較突出。“文革”結束，公文處理工作才迎來了新生。經過在實踐中總結經驗、吸取教訓，終于為正式出臺公文處理法規(guī)奠定了基礎。
　　
　　二、各自完善，在互補互促中發(fā)展
　　
　　力求規(guī)范階段的標志性文件是國務院辦公廳1981年2月27日發(fā)布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》（以下簡稱1981年《暫行辦渤），1987年2月18日國務院辦公廳發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱1987年《辦法》），中共中央辦公廳1989年4月25日發(fā)布的《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）。1981年《暫行辦法》規(guī)定的文種為9類15種：（一）命令、令、指令（二）決定、決議（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通報（七）報告、請示（八）批復（九）函。當時增加了指令文種；刪去了1957年《意見（稿）》中的批示文種；將公告、決定、決議、指示列為法定文種；將通知、通報分為兩類不同文種。1987年《辦法》規(guī)定的文種為10類15種：（一）命令（令）、指令（二）決定、決議（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通報（七）報告、請示（八）批復（九）函（十）會議紀要。當時將令并人命令文種中，仍可單獨使用；增加了會議紀要文種。1989年《條例（試行）》規(guī)定的文種為13類13種：（一）公報（二）決議（三）決定（四）指示（五）條例（六）規(guī)定（七）通知（八）通報（九）請示（十）報告（十一）批復（十二）會議紀要（十三）函。比較黨政公文，除決議、決定、指示、通知、通報、報告、請示、批復、函、會議紀要十個相同文種外，黨的公文沒有命令（令）、指令、布告、公告、通告，但比行政公文多了公報、條例、規(guī)定三個文種。
　　
　　修改完善階段的標志性文件是國務院辦公廳1993年11月21日發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱1993年《辦法》），中央辦公廳1996年5月3日發(fā)布的《中國共產黨機關公文處理條例》（以下簡稱1996年《條例》），國務院2000年8月24日發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱2000年協(xié)法》）。1993年《辦法》規(guī)定的文種為12類13種：（一）命令（令）（二）議案（三）決定（四）指示（五）公告、通告（六）通知（七）通報（八）報告（九）請示（十）批復（十一）函（十二）會議紀要。同1987年的《辦法》比較，增加了議案文種，取消了指令、決議、布告文種；將報告、請示分離成為兩類文種，有利于糾正報告和請示不分的情況。1996年《條例>規(guī)定的文種為14類14種：（一）決議（二）決定（三）指示（四）意見（五）通知（六）通報（七）公報（八）報告（九）請示（十）批復（十一）條例（十二）規(guī)定（十三）函（十四）會議紀要。同《條例（試行）》比較，增加了意見文種；文種排列順序作了適當調整。2000年《辦法》規(guī)定的文種為13類13種：（一）命令（令）（二）決定（三）公告（四）通告（五）通知（六）通報（七）議案（八）報告（九）請示（十）批復（十一）意見（十二）函（十三）會議紀要。同1993年《辦法》比較，取消了指示文種，將公告、通告分離成為兩類文種，增加了意見文種。
　　
　　對四個階段黨政公文各自的文種進行比較，不難發(fā)現(xiàn)：行政公文始終保留的文種有命令（令）、報告、批復、通知、通報、公告、通告、函，后增保留的文種有請示、決定、會議紀要、議案、意見，先后刪去的文種有簽報、便函、布告、指示，先增后刪的文種有批示、指令、決議；黨的公文始終保留的文種有決議、決定、指示、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規(guī)定、函、會議紀要，后增保留的僅意見一種。這樣就會發(fā)現(xiàn)：黨政機關相同的文種是決定、通知、通報、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要，行政機關有、黨的機關沒有的文種是命令（令）、公告、通告、議案，黨的機關有、行政機關沒有的文種是決議、指示、公報、條例、規(guī)定。
　　
　　公文是伴隨著國家的產生而產生的，從歷史來看，國家行政機關公文一直處于主導地位，其他機關在制定本系統(tǒng)公文處理規(guī)定時歷來以國家行政機關公文處理法規(guī)為參照范本。1996年出臺的《條例》也有所創(chuàng)新，比如為適應時代的發(fā)展增加了意見文種，國務院在2000年發(fā)布《辦法》時則借鑒了這一做法�；仡櫭看纬雠_的公文處理法規(guī)性文件，可以看出黨政機關公文在文種及其適用范圍、公文格式和行文規(guī)則等方面相互借鑒和完善，取得了長足的發(fā)展。
　　
　　三、積弊凸顯，在前進中尋求改革
　　
　　黨政公文處理法規(guī)在施行過程中均暴露出一些亟待解決的問題。除自身的瑕疵外，兩者之間也產生了一些不必要的沖突。黨政機關公文處理法規(guī)在文種規(guī)定科學性方面的差異或許最能說明問題。1996年《條例》發(fā)布時，我國相關立法尚不完善，將法規(guī)名稱等同于狹義公文一并納入公文處理法規(guī)，可以理解但欠科學；在黨內法規(guī)已明確規(guī)定法規(guī)名稱的情況下又重復規(guī)定條例和規(guī)定這兩個文種，尤為不妥。公文處理法規(guī)所指的公文應當是可獨立行文的狹義公文，所規(guī)定的文種屬于狹義公文文種，而不應包括法規(guī)和規(guī)章名稱。狹義公文的突出特點是行文方式上的獨立性和公文格式上的規(guī)范性，其中的文種均可直接編排發(fā)文字號而用紅色版頭獨立行文。2000年《辦法》發(fā)布時具有明顯的時間優(yōu)勢，文種規(guī)定比較科學。發(fā)布時間上的差異，導致黨政公文處理法規(guī)對文種的規(guī)定不一致，反映到實踐和理論研究上，便造成了不必要的誤解和異議。
　　
　　1996年的《條例》和2000年的《辦法》在對文種適用范圍和公文格式的規(guī)定上也有許多不一致之處，文種適用范圍規(guī)定的不一致主要表現(xiàn)在函、報告和決定等文種上。之所以出現(xiàn)這種情況，同發(fā)布時間上的差異也有一定關系。以函為例，1993年《辦法》規(guī)定：“函適用于不相隸屬機關之間相互商洽工作、詢問和答復問題；向有關主管部門請求批準等。”1996年《條例》規(guī)定：“函用于機關之間商洽工作、詢問和答復問題，向無隸屬關系的有關主管部門請求批準等�！�2000年協(xié)法>規(guī)定：“函適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項�！�1996年《條例》對函的規(guī)定在“機關之間”前面未加“不相隸屬”的限制，但在“行文規(guī)則”一章第十二條第（五）項中規(guī)定“不相隸屬機關之間一般用函行文”。由于“一般”的不確定性，則出現(xiàn)了對1996年《條例》和2000年《辦渤如何正確理解以及在實踐中如何正確使用函的問題。
　　
　　兩者的差異，導致函的使用以及理論研究工作較長時間的混亂。公文格式上的不一致主要表現(xiàn)在公文用紙幅面不同，版頭樣式不同，項目構成和要素稱謂不同，秘密等級和緊急程度標注位置不同，成文日期標注不同等方面。原黨政公文處理法規(guī)存在的這些差異，導致理論研究和工作實踐中出現(xiàn)了諸多不便甚至矛盾。
　　
　　用歷史的眼光審視，上述問題均是前進中的問題。中央辦公廳和國務院辦公廳多年來廣泛調研，為尋求改革、出臺新《條例》做了大量的工作。
　　
　　四、殊路同歸，在新時期實現(xiàn)突破
　　
　　2011年10月18日，黨的第十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》。在中華民族偉大復興伴隨著中華文化繁榮興盛的新時期，黨政公文處理法規(guī)也實現(xiàn)了歷史性突破和跨越。新《條例》將黨政公文原文種合一后仍保留15個文種，即決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函和紀要（“會議紀要”改為了“紀要”），刪去了不常使用的指示文種以及不宜作為狹義文種的條例、規(guī)定，從中可以看出對文種的規(guī)定更科學、規(guī)范。
　　
　　毋庸置疑，原黨政公文處理法規(guī)規(guī)定上的諸多不一致主要源自發(fā)布時間上的差異。新《條例》的出臺，使黨政機關公文文種適用范圍達到了高度統(tǒng)一。
　　
　　新《條例》第十條規(guī)定：“公文的版式按照《黨政機關公文格式》國家標準執(zhí)行�！毙隆稐l例》和新《國際格式》的配套實施，使原黨政公文處理法規(guī)中存在的許多格式上的差異基本消除，種種矛盾得到了較好解決。
　　
　　除此之外，新《條例》在行文規(guī)則、公文擬制、公文辦理、公文管理等方面也作了許多新的明確細密的規(guī)定，如刪掉了主題詞要素，增加了頁碼要素，補充了不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文和不得將請示原文轉報上級機關以及屬于黨政各自職權范圍內的工作不得聯(lián)合行文等規(guī)定，程序更為嚴格，更加強調保密，等等。
　　
　　綜觀新《條例》全篇，品味各章，條理清晰，層次分明；語言表述取原黨政公文處理法規(guī)之長，簡明、精準。1996年《條例》中“不相隸屬機關之間一般用函行文”之類的不確切、不規(guī)范表述，在新《條例》中已不復存在。新《條例》將1996年《條例》中的“符合黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)及上級機關的指示”的表述改為了“符合國家的法律法規(guī)和黨的路線方針政策”。這絕非語序上的簡單調整，而是突出了依法治國、依法行文的理念。
　　
　　新《條例》還矯正了一些不確切、不規(guī)范的用語，如將1996年《條例》發(fā)文字號中的“發(fā)文年度”改為了“年份”，標題中的“公文主題”改為了“事由”；將2000年《辦法》中的“發(fā)文機關標識”改為了“發(fā)文機關標志”等。
　　
　　新《條例》內容翔實、結構嚴謹、語言簡明，其科學與規(guī)范程度超出了人們的想象和預期。從宏觀來看，新《條例》的出臺，開啟了歷史的新階段，對于我國黨政機關公文處理工作的規(guī)范化、制度化和科學化建設必將起到巨大的推動作用，也必將產生極其深遠的影響。當然，新《條例》不可能盡善盡美。它作為黨政公文處理法規(guī)，發(fā)布形式值得商榷和探討。它在施行過程中，自然還需接受實踐的檢驗。對它進行深入研究，也自然是今后學界的主要任務之一。
　　
　　

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