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國外電子文件中心建設戰(zhàn)略與理念透析
國外電子文件中心建設戰(zhàn)略與理念透析余厚洪
論探討國外電子文件中心建設戰(zhàn)略與理念透析
起源于20世紀中口r的“文件中心”是一種社會化、集約化和專業(yè)化的半現(xiàn)行文件管理機構，被譽為“現(xiàn)代最富有生命力的新型檔案機構”.如今，在電子文件數(shù)量激增的形勢下，順應電子文件保管、利H拍勺需求而建立起來的“電子文件中心”,是文件中心向電子領域的推進。本文試以美、澳、英、德、加等國為例來談談國外電子文件中心建設的戰(zhàn)略與理念。
一、國外電子文件中心建設戰(zhàn)略
1.美國：信息技術驅(qū)動多元化戰(zhàn)略
1988年，美國國家檔案和文件署（NARA）建立了全球第一個電子文件中心。該中心是NARA六個主要辦公室之一——華盛頓D-C文件服務部的一部分，內(nèi)設檔案服務分部與技術服務分部，前者負責電子文件的鑒定、登錄、保存、加工及參考服務工作等，后者則從技術上輔助電子文件中心的工作：,館藏電子文件來源于美國國會、法院、總統(tǒng)行政辦公室、各種總統(tǒng)會}義以及近100個局及行政分支機構的部門，內(nèi)容涵蓋政府的表態(tài)和農(nóng)業(yè)、人口、教育、環(huán)境、經(jīng)濟、軍隊、科技、健康、社會服務、同際事務等方面。
文件中心工作人員要對電子文件開展存貯、檢索、保密、鑒定、保護、遷移等一系列工作：①信息存取。除存取9-磁道的磁帶機或3480-類卡式磁帶機巾的電子文件外，中心保管的大多數(shù)電子文件都不必依靠專用計算機硬件或軟件處理。②信息復制可以采取多種技術方法拷貝電子中心的文件，并可用不同密度復制，但不包括對有關文件編制的復制，同時區(qū)分不同情況收費。文件的轉(zhuǎn)存、復制都在電子媒體上進行，中心沒有慣例摘錄、制表或按格式打印輸H{.③信息定購。預訂者在寫明預訂輸入標準后，可使用電子文件中心E-mail（****）要求預訂，還可在電子文件中心建立一個存款賬戶以便支付費用。
在建設電子文件中心的同時，美國于1998年提出了ERA（ElectronicRecordsArchives）方案，擬將信息技術領域里的“面向?qū)ο蟆狈椒ㄒ氲綑n案管理領域，建立一個在整個文件生命周期都可以跟蹤并使用文件的實用自動化系統(tǒng)。這是美國電子文件中心建設戰(zhàn)略目標和對策實現(xiàn)的具體手段，具有保證計算機生成的文件在未來仍然保存并滿足社會各方面的基本證據(jù)需要，在保證文件真實性的同時能夠長久保存，在滿足保護隱私和敏感信息的同時保證公眾的利用等功能�？梢姡绹貏e注重技術影響分析，重點強調(diào)通過建立滿足文件功能要求的文件管理系統(tǒng)來實現(xiàn)電子文件的集中保管，以此來實施電子政務信息技術驅(qū)動多元化戰(zhàn)略。由于具有既遵循文件運動規(guī)律又不乏實踐創(chuàng)新、既追求規(guī)模效益又重視服務質(zhì)量等特征，美國電子文件中心成為其他國家效仿的典范。
2.澳大利亞：業(yè)務分析法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略
澳大利亞檔案工作者從“文件”最本質(zhì)的特征——憑證作用來考慮文件的存在②，因此，電子文件中心要求文件形成部門在移交電子文件時提供有關數(shù)據(jù)與背景信息。
澳大利亞突出業(yè)務分析方法論，強調(diào)從好的業(yè)務治理出發(fā)，在接收電子文件時作“全面檢查”:①確認所有需要移交的電子文件和對應的文字材料是否移交齊全；②對照移交的原始文字材料檢查電子文件的真實性、準確性；③對電子文件材料進行病毒或其他問題的檢查；④將經(jīng)過檢查的電子文件存放于安全庫區(qū)隔離觀察4周，再用更新后的病毒檢索系統(tǒng)對其進行檢查，合格者轉(zhuǎn)存至中心的計算機系統(tǒng)中。
澳大利亞還非常重視文件格式的規(guī)范化處理。需保存的檢查合格的電子文件要同時被轉(zhuǎn)換成兩種文件格式：一種保持原始狀態(tài)，稱為“原始記錄版”;另一種是經(jīng)過規(guī)范化處理后被國家檔案館長期保存的新的數(shù)據(jù)格式，稱為“規(guī)范化格式版”.目前，澳大利亞國家檔案館使用XENA（XMLElectronicNormalizingofArchives）系統(tǒng)來完成這一轉(zhuǎn)換工作。格式轉(zhuǎn)換完畢后，保管員還要使用“校驗總和”（Checksum）軟件反復核查，以確保內(nèi)容的真實性。核查無誤后，兩種格式的文件最終都將被復制成一種難以被磁化的錄像光盤存入電子檔案庫中。
此外，澳大利亞還建立了政府機關與國家檔案館和責任權威機構的責任戰(zhàn)略聯(lián)盟，構筑具有全局性和綜合性特點的文件管理框架，實施業(yè)務連續(xù)體與文件連續(xù)體“雙連續(xù)體”集成電子文件管理策略。
3.英國：信息自由法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略
英國建立了具有戰(zhàn)略指導作用的國家電子文件管理政策框架，出臺了具有示范作用的電子文件管理系統(tǒng)功能要求規(guī)范。這主要包括《現(xiàn)代政府白皮書》（1999）、《電子文件管理的電子政府政策框架》（2001）、《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》（2002）、《信息資產(chǎn)登記》（2007）等。③其中《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》（FunctionalRequirementsforElectronicRecordsManagementSystems）所列條款共420余條，遠遠超過DOD5015.2的160條、MoReq的390條。
另外，英國還制定了一整套電子文件管理對策及實施指南。如英國電子文件中心強調(diào)的元數(shù)據(jù)標準（e-CovernmentMetadataStandard），是英國國家檔案館和“電子專員辦公室”（Officeofthee-Envoy）合作開發(fā)的支持文件管理元數(shù)據(jù)交換的XMLschema,能提高電子文件管理系統(tǒng)之間、電子文件管理系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的互操作性。英國規(guī)定接收的電子文件格式為PostScript、TIFF、SGML、PDF和逗號界定文件格式，規(guī)定用CD-ROM和CDR等最安全的介質(zhì)保存，還要求各部門在選定移交文件的格式和介質(zhì)后制定一個詳細的文件移交計劃，對移交文件的步驟予以說明，以確保文件移交工作順利完成。理論探討
在英國，從上到下實施電子文件管理規(guī)劃，從下到上實施電子文件和數(shù)字檔案系統(tǒng)構建。英國不僅為部門和機構形成的電子文件的電子化保存與檢索及其電子文件管理系統(tǒng)的設計與實施提供政策框架，還為政府機構間電子文件的共享與交換提供通用元數(shù)據(jù)標準和互操作性標準及指南。這屬于信息自由法驅(qū)動多元化戰(zhàn)略。
4.德國：工作業(yè)務流管理驅(qū)動多元化戰(zhàn)略
德國將電子文件作為提高政府效能的重要工具，同時關注公民對于電子政務信息的利用。德國將電子文件管理納入IVBB聯(lián)邦政府兩地電子政務網(wǎng)絡建設之中，并在聯(lián)邦政府在線項目（BundOnline-2005）中得到發(fā)展和完善。
DOMEA（Dokumenten Managementund FJektron-is cheArchivie,計算機輔助文件管理和電子歸檔），是德國政府機關和事業(yè)單位電子文件管理和歸檔的推薦性標準，目前的版本是2005年11月公布的2.1版，它是德國聯(lián)邦內(nèi)政部下設的信息技術協(xié)調(diào)指導處從1996年開始為無紙化辦公制定的。該規(guī)范不僅指導在計算機輔助條件下電子文件的流轉(zhuǎn)和歸檔，還指導如何整理那些保存在文件服務器、硬盤和電子郵箱中尚未結(jié)構化的電子文件，以滿足電子文件管理中齊全性、完整性、真實性、合法性的要求。DOMEA還規(guī)范公務電子郵件從發(fā)送、接收、轉(zhuǎn)發(fā)給相關員工、辦理到向電子文件中心歸檔的全過程。④經(jīng)過不斷修正完善，DOMEA已成為歐洲國家中重要的電子文件和電子檔案管理標準。在DOMEA中，運用了較為獨特的文件集合和案卷分層管理理念，按照登記系統(tǒng)、電子文件和工作流管理層層推進電子文件的管理活動。
5.加拿大：公共管理服務驅(qū)動多元化戰(zhàn)略
加拿大電子文件中心的建設理念體現(xiàn)在加拿大政府文件管理的定位、原則及其規(guī)范中，該國的電子文件管理被納入《統(tǒng)一電子證據(jù)法》（1998）、《加拿大政府信息管理框架》（2004）、幼口拿大信息管理政策》（2007）等法規(guī)文件中，電子文件中心建設是政府活動證據(jù)與信息資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。
加拿大電子文件中心的作用被定位為：提高政府服務的質(zhì)量和效率，加強治理和責任，提高公共資源的財務管理和增強公共服務。⑤力拿大從政府公共服務的視角獲取高級管理層對機構文件信息管理的支持，強調(diào)高效的文件管理，以減少與文件管理相關活動的風險，支持政府決策、支持政府對社會的服務，促進政府間的溝通與交流，提高公眾對政府的信任。這反映了加拿大公共管理服務驅(qū)動多元化戰(zhàn)略的特征。
二、國外電子文件中心建設理念的共性
雖然各國電子文件中心建設在戰(zhàn)略上各具特色，建設的具體路徑亦不盡相同，但在建沒理念上具有諸多共性。
1.立足國際標準和基礎研究成果，在電子環(huán)境下，現(xiàn)行文件與歸檔文件或檔案已經(jīng)很難在管理階段上截然分開，歐美國家的電子文件中心都是基于IS015489《信息與文獻——文件管理》和IS014721《開放檔案信息系統(tǒng)參考模型》（OpenArchiv PsInfonnation System,OAIS）建設的，并吸納了世界范同內(nèi)影響廣泛的研究成果，如文件生命周期理論（TheRecords LifeCvcle）、文件連續(xù)體理淪（TheRecords Continuum）等。
2.屬于國家政府責任的重要內(nèi)容各國紛紛把電子文件管理作為信息時代政府治理與政府責任的重要內(nèi)容，并納入國家電子政務建設范疇。比如英國將其列入國家信息化工作“電子特使”（e-EJl——oy）的職責范圍，并頒布了《電子政務環(huán)境下電子文件管理的政策框架》；加拿大視電子文件巾心為對社會服務和問責的重要機構；澳大利亞將電子文件管理作為政府績效檢查與審計的內(nèi)容與依據(jù)。許多國家都希望電子文件中心在集中管理政府各部f1電子文件和協(xié)調(diào)全同電子文件管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通方面發(fā)揮核心和樞紐作用。
3.特別強調(diào)信息共享與公共服務。很多國家基于信息共享的理念，通過確定框架、統(tǒng)一標準、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新模式實現(xiàn)文件信息互聯(lián)互通。比如澳大利亞基于國際元數(shù)據(jù)標準DublinCore制定了《澳大利亞政府資源定位服務>（AGLS），文件管理元數(shù)據(jù)標準與之兼容；英國國家電子文件管理政策框架始終強調(diào)數(shù)字檔案的在線服務；加拿大也特別強調(diào)電子文件中心的公共信息服務功能
4.重視電子文件的長期有效保存。電子文件中心既為發(fā)揮半現(xiàn)行電子文件的初始價值和情報價值而以適當方式提供利用，又為具有永久憑證價值的半現(xiàn)行文件進入國家檔案館而開展保管、鑒定工作。確保電子文件的長久保存，成為各國電子文件中心建設的基本出發(fā)點。比如澳大利亞電子文件中心對接收文件的細致“檢查”,就是為電子文件的長期保存做準備；美國投入巨資傾力研制電子文件管理系統(tǒng)，也是為了電子文件能夠永久保存，
5.規(guī)范電子文件管理系統(tǒng)的功能。電子文件的管理勢必采用以軟件為中心的系統(tǒng)管理方法，軟件功能是否科學、完善，直接關系到電子文件的真實性、完整性與可用性、為此，很多國家和地區(qū)制定并大力推動執(zhí)行電子文件管理系統(tǒng)的功能需求標準，將其作為保證電子文件證據(jù)作用的關鍵。如美國出臺了DoD5015.2-STD《電子文件管理應』H軟件設計評價標準》，英國頒布了《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》，并于2007年改為支持新版本的歐盟標準Moreq2.這些功能需求標準在這些國家或發(fā)布區(qū)域得到有效應用，在國際上產(chǎn)生了廣泛影響。
6.注重多層面共同推進中心建設無論側(cè)重點在政策、標準上還是技術、業(yè)務上，都會兼顧其他層面，并將多層面的需求相互集成。比如美國的FJRA項目，在系統(tǒng)設計中同樣強調(diào)了相關政策、標準的重要性；德國在強調(diào)DOMEA管理標準的同時，也非常重視工作業(yè)務流的管理；澳大利亞在突出業(yè)務治理的同時，就很注重系統(tǒng)、軟件的開發(fā)；英國不僅規(guī)范了功能需求，還致力于電子文件的在線捕獲、無縫管理。
在短短的時間內(nèi)，“電子文件中心”被廣泛地建立和運行，并在實踐中得到充分的拓展延伸，昭示著“電子文件中心”模式的強大乍命力。我困的電子文件中必建設，要在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎上，實現(xiàn)流程、標準、技術、軟件沒計、硬件配置等的相互銜接、相互匹配，確保收到實效：注釋：
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